Makuch: Polityka energetyczna jest sierotą
Polską polityką energetyczną w pierwszej kolejności zajmuje się Ministerstwo Gospodarki, dalej ministrowie środowiska i skarbu. Niemałe kompetencje w tym zakresie posiadają także szefowie resortów finansów i spraw zagranicznych. Ogromny wpływ na kształt polityki energetycznej wywiera Prezes Rady Ministrów, jak i – w mniejszym już stopniu – Prezydent RP. Skutkuje to nie tylko kompetencyjnym chaosem, ale i nierzadko klinczem decyzyjnym i spowolnieniem procesu legislacyjnego. Przykładem niech będą chociażby przedłużające się prace nad ustawą dotyczącą opodatkowania gazu z łupków, trójpaku (OZE, prawo energetyczne, prawo gazowe), ustawy węglowodorowej czy wdrożenia unijnej dyrektywy regulującej składowanie dwutlenku węgla. Polska polityka energetyczna potrzebuje centralizacji i odważnej koordynacji na najwyższym rządowym szczeblu.
W lutym 2008 r. powołano, pod przewodnictwem premiera, Zespół ds. Polityki Bezpieczeństwa Energetycznego, w skład którego wchodzili ministrowie resortów siłowych i sekretarz Kolegium do spraw Służb Specjalnych. Głównym celem zespołu było wypracowanie dokumentu „Polityka energetyczna Polski do 2030 r.” (dalej: PEP 2030), który został przedłożony w listopadzie 2009 r. W pół roku później Zespół został rozwiązany i powołano w jego miejsce Międzyresortowy Zespół ds. Realizacji PEP 2030 pod kierownictwem Ministerstwa Gospodarki. To na pierwszy rzut oka zupełnie logiczne działanie jest niezwykle szkodliwe dla polityki energetycznej kraju.
Premier, poprzez zastąpienie Zespołu ds. Polityki, którym sam kierował, Międzyresortowym Zespołem pod kierownictwem Ministerstwa Gospodarki, obniżył rangę prac nad polityką energetyczną kraju. Nasi sąsiedzi koordynują politykę energetyczną na najwyższym szczeblu władzy: w Rosji zajmuje się tym Władimir Putin (bez względu, czy jest premierem czy prezydentem), a w Niemczech najszersze kompetencje w tym zakresie posiada kanclerz. Polski minister gospodarki, posiadając szerokie kompetencje w zakresie polityki energetycznej, nie ma szerokiego wachlarza politycznych możliwości, dlatego nasza polityka energetyczna w zderzeniu z niemiecką czy rosyjską musi ustąpić pola.
Ponadto sam proces wypracowywania zrębów polityki energetycznej w Polsce i Niemczech jest diametralnie różny. W RFN od kilku lat, pod kuratelą kanclerz Angeli Merkel, organizowane są dwa razy do roku szczyty energetyczne. Uczestniczą w nich gremia gospodarcze, polityczne i naukowo-badawcze. Badania nad polityką energetyczną są bardzo szeroko zakrojone także pod względem tematycznym, bo w pracach uczestniczą przedstawiciele nauk przyrodniczych, ekonomii, techniki i stosunków międzynarodowych. Koncentrują się na globalnych, regionalnych, europejskich i światowych aspektach bezpieczeństwa energetycznego. I właśnie w tak szerokim gronie wypracowywana jest polityka energetyczna Niemiec, następnie realizowana, jak i na bieżąco korygowana przez urząd kanclerski. W Polsce, jak już zostało powiedziane, zręby PEP 2030 zostały wypracowane pod kuratelą Prezesa Rady Ministrów, w znacznie węższym gronie, a dalsze jej realizowanie – w perspektywie 20 lat – zostało zlecone Ministerstwu Gospodarki. Oczywiście, PEP jest aktualizowana co cztery lata, ale zestawmy to z niemieckim modelem, gdzie politykę koryguje się na najwyższym szczeblu dwa razy do roku.
Scedowanie kompetencji na rzecz Ministerstwa Gospodarki pociąga za sobą jeszcze jedną, bardzo nieprzyjemną konsekwencję: kompetencyjny spór, a nierzadko nawet klincz między ministerstwami. Rzecz jasna, MG koordynuje realizowanie założeń dokumentu PEP 2030, ale na kształt całej polityki energetycznej Polski wpływ ma zarówno Ministerstwo Środowiska, jak i Skarbu czy Finansów. Podobnie miała się sprawa z pracami nad ustawą opodatkowującą gaz z łupków (spór MF i MŚ), jak i nowelizacją prawa geologicznego i górniczego, która powstawała nieśpiesznie, by ostatecznie i tak utknąć w Komitecie Stałym Rady Ministrów. Co nie zmienia faktu, że nowelizacja i tak jest już spóźniona, bowiem od 2007 r. wydano około 250 koncesji na poszukiwanie węglowodorów. Kolejnym przykładem niech będzie wdrożenie unijnej dyrektywy pozwalającej zatłaczać dwutlenek węgla: w 2007 r. byliśmy pierwszym krajem w UE, który opracował technologię CCS, a w 2013 r. wysłuchujemy napomnień Komisji Europejskiej z powodu niewdrożenia unijnej dyrektywy. Tymczasem Polska mogła być głównym autorem tej dyrektywy, skoro na gruncie europejskim polskie firmy (PGNiG i INiG) jako pierwsze opracowały technologię sekwestracji dwutlenku węgla. Jednak stało się inaczej.
Zastój prawno-legislacyjny spowodowany jest nie tyle samym klinczem decyzyjnym, co brakiem koordynacji polityki energetycznej kraju na odpowiednim szczeblu, która do tego klinczu doprowadza. Dosyć oczywiste wydaje się, że powołanie zespołu pod kierownictwem premiera rozwiązałoby główny problem: kompetencyjny chaos. Jednak premier się z tej roli wycofał, rozwiązując Zespół ds. Polityki. Możliwe, że kierował się pragmatyzmem: sterując polityką energetyczną, musiałby wejść w spór z kanclerz Niemiec Angelą Merkel, jak i prezydentem Rosji Władimirem Putinem, jako że interesy w tym zakresie mamy diametralnie rozbieżne. Nie można wykluczyć, że premier nie chciał ryzykować takiego starcia, mając świadomość, że nie będzie w stanie go wygrać, nawet wizerunkowo. Dlatego scedował tę niechcianą rolę na ministra gospodarki, nie czyniąc go jednak zupełnie decyzyjnym, bowiem formalnie minister gospodarki – jako szef Międzyresortowego Zespołu – odpowiada przed premierem.
Sytuację mogło odmienić rozporządzenie wypracowane w Ministerstwie Środowiska, tworzące 22 czerwca 2012 r. decyzją Prezesa RM urząd Pełnomocnika Rządu do spraw Rozwoju Wydobywania Węglowodorów[3]. W dokumencie tym czytamy, że do kompetencji pełnomocnika należy tworzenie ekonomicznych, strategicznych i prawnych koncepcji poszukiwania i wydobycia węglowodorów, zwłaszcza niekonwencjonalnych, jak i przygotowanie harmonogramu prac dotyczących krótko-, średnio- i długoterminowych celów. Pełnomocnik inicjuje również powstawanie dokumentów strategicznych, koordynuje politykę informacyjną na zewnątrz, jak i między ministerstwami, inicjuje działania organów rządowych z zakresu poszukiwania i wydobycia węglowodorów, a także utrzymuje kontakt z instytucjami międzynarodowymi, lokalnymi i przedsiębiorcami. Do realizacji powyższych celów ma do dyspozycji całą administrację rządową i jako pełnomocnik opiniuje każdy dokument rządowy dot. węglowodorów. Pełnomocnik posiada także wsparcie powołanej przez siebie grupy roboczej, w skład której wejdą wszyscy zainteresowani ministrowie. Pełnomocnik, mimo że podobnie jak szef Międzyresortowego Zespołu odpowiada przed premierem i ma podobny zakres kompetencji, będzie posiadać szersze uprawnienia.
W rozporządzeniu czytamy również, że funkcję pełnomocnika pełni podsekretarz stanu w MŚ, a w lipcu zeszłego roku w mediach pojawiało się w tym kontekście nazwisko Głównego Geologa Kraju Piotra Woźniaka. Mamy wrzesień 2013 r. i Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wciąż nie mianowała podsekretarza stanu MŚ na to stanowisko.
Należy jednak zauważyć, że urząd pełnomocnik byłby podobnie umocowany, co szef Międzyresortowego Zespołu ds. Realizacji PEP. W obecnej sytuacji również kompetencje szefa (tj. ministra gospodarki) w ramach Międzyresortowego Zespołu są niepokojąco podobne do zakresu uprawnień pełnomocnika. Owszem, szef Zespołu (MG) koordynuje rozwój i wydobycie w sektorze węgla, gazowniczym i naftowym, ale pod względem zgodności tych działań z PEP 2030, czyli dokumentem, a nie polityką energetyczną jako taką. Dlatego jeśli założymy, że powstanie zrębów kolejnego dokumentu PEP w zakresie węglowodorów będzie zdominowane przez stanowisko pełnomocnika, to wielki spór o politykę energetyczną Polski byłby bliższy rozwiązaniu – ale nie zapominajmy, że pełnomocnika nawet jeszcze nie powołano.
Rozporządzenie powołujące do życia Międzyresortowy Zespół (MG) przyznaje mu także prawo przedstawiania inicjatyw w zakresie realizacji polityki energetycznej Polski jako takiej, bezpieczeństwa energetycznego, reprezentowania jej stanowiska na forum międzynarodowym oraz przygotowania zaleceń mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego państwa. Te kompetencje stoją już w jawnej sprzeczności z zakresem kompetencji Pełnomocnika ds. Wydobycia (MŚ). Oznaczałoby to, że podsekretarz stanu w MŚ koordynowałby ważny dla Polski projekt wydobycia gazu niekonwencjonalnego w granicach, które uprzednio wyznaczyłoby mu Ministerstwo Gospodarki – poprzez stworzenie zrębów polityki energetycznej.
W obecnym stanie Ministerstwo Gospodarki jest w kolizji nie tylko z Ministerstwem Środowiska, ale również Ministerstwem Skarbu, które nadzorując energetyczne spółki z udziałem skarbu państwa, wchodzi w spór z szefem MG. Sytuacja taka miała miejsce niedawno, gdy wicepremier i minister gospodarki Janusz Piechociński był obecny w Petersburgu podczas podpisywania przez EuRoPol Gaz (konsorcjum, w skład którego wchodzi spółka skarbu państwa PGNiG) i Gazprom memorandum dot. budowy „pieremyczki”. Jako że odbyło się to bez wiedzy ministra skarbu Mikołaja Budzanowskiego, stracił on stanowisko ministerialne za nieodpowiedni nadzór nad spółkami skarbu państwa. Pytanie, dlaczego urzędu nie stracił minister gospodarki, który był na miejscu, w Petersburgu (więc można zakładać, że za jego wiedzą podpisano wstępną umowę, którą władze państwowe uważają za sprzeczną z interesem strategicznym Polski)? Ale główny problem leży zupełnie gdzie indziej: w faktycznym braku koordynacji przez premiera Donalda Tuska polityki energetycznej kraju – gdyby ta koordynacja miała miejsce, to spór na linii MG-MŚ, czy MG-MS byłby w dużym stopniu zażegany.
Należy zauważyć, że brak wpływu szefa rządu na politykę energetyczną jest jednak tylko pozorny, bowiem wicepremier Piechociński po powrocie z Sankt Petersburga powiedział: „Jeśli będę miał zgodę kierownictwa rządu, ujawnię instrukcję, która myślę, że pokaże, z jaką determinacją rząd Donalda Tuska i Janusza Piechocińskiego kładzie nacisk na kwestię bezpieczeństwa, suwerenności energetycznej, na realizację bardzo ambitnych planów wzmocnienia naszego potencjału i poszerzenia krajowego wydobycia energii”. Skoro była instrukcja rządowa, to znaczy, że premier był świadomy, w jakim celu wicepremier i minister gospodarki leci do Rosji. Z drugiej strony, ten sam premier mówi: „Nie mam żadnych zastrzeżeń co do postępowania, a co do jego [Piechocińskiego – przyp. GM] komunikacji z mediami i temperamentu, to już inna sprawa. W takim razie pojawia się pytanie, z czym (jaką instrukcją?) i po co Piechociński poleciał do Sankt Petersburga? Czy też może na miejscu, w Sankt Petersburgu, coś poszło nie tak i Piechociński dowiedział się o nowych faktach? Jakie to pociąga za sobą skutki, widzimy: nasi sąsiedzi, prowadząc scentralizowaną politykę energetyczną, mają bardzo duże pole manewru w rozgrywaniu ministerstw między sobą. A premier Polski unika odpowiedzialności.
W 2010 r. Niemcy i Holandia powołały rady ds. energii przy rządzie, które miały odpowiedzieć na pytanie, czy rządy w Berlinie i Hadze powinny rozwijać tę gałąź węglowodorów. Polska posiada największe zasoby gazu z łupków w Europie, ale wciąż nie doczekaliśmy się powołania takiego ciała. Oczywiście, mnożenie bytów ponad potrzebę jest niezasadne, zwłaszcza w czasie kryzysu, ale czy powołanie np. pełnomocnika w roli koordynatora projektu rozwoju polskiego gazu z łupków faktycznie jest sztucznym i niepotrzebnym tworem?
Brak środków finansowych na powołanie w MŚ odpowiedniej grupy roboczej ds. węglowodorów zestawmy z faktem rozwijania kosztownego programu PGE Energia Jądrowa, który chociażby ze względów strategicznych powinien zejść na drugi plan w stosunku do gazu z łupków. Niemniej, rząd PO-PSL wydatkuje niemałe kwoty na PGE EJ1 i PGE Energia Jądrowa, mimo że polityka energetyczna Polski napotyka na wiele innych, znacznie pilniejszych trudności niż przyszła elektrownia jądrowa w Polsce.
Ogromu trudności, przed którymi stoi polska polityka energetyczna, dopełnia fakt, że funkcję Polskiej Służby Geologicznej, na podstawie zapisu w Prawie geologicznym i górniczym (art. 163), pełni Państwowy Instytut Geologiczny, który będąc jednostką naukowo-badawczą, nie jest w stanie zapewnić odpowiedniego wsparcia administracyjnego dla rządu.
Dla usprawnienia polityki energetycznej kraju możliwie szybko należy zrealizować:
- Program minimum – kompetencje odnośnie gazu konwencjonalnego, niekonwencjonalnego, polityki dywersyfikacji źródeł gazu i polityki z zakresu tego surowca powinny być w jednym ministerstwie – jest to bezwzględne i absolutne minimum dla usprawniania polityki energetycznej kraju.
- Program standard – jedno ministerstwo koordynuje całą politykę energetyczną kraju. Jeśli byłoby to MŚ, to dla pełniejszego usprawnienia prac nad polityką energetyczną Polski kompetencje MG w zakresie Międzyresortowego Zespołu należałoby znieść i uczynić Pełnomocnika głównym koordynatorem, w imieniu premiera, polityki energetycznej kraju.
- Program ambitny – polityka energetyczna kraju koordynowana i faktycznie realizowana jest na najwyższym szczeblu – Prezes RM.
Między programem „standard” a „ambitnym” lokuje się propozycja powołania Ministerstwa Surowców Naturalnych i Energetyki. Jako że w polskich warunkach energetyka zasadza się na surowcach energetycznych, w dużym stopniu własnych (węgiel, gaz), ministerstwo to koordynowałoby nie tylko energetykę, ale również wszystkie prace związane z surowcami energetycznymi. W przeciwnym razie powołanie Ministerstwa Energetyki, bez szerokich uprawnień w zakresie surowców energetycznych, w dużym stopniu będzie utrzymywało decyzyjny klincz. Ponad wszelką wątpliwość polska polityka energetyczna potrzebuje odważnej koordynacji, i to na najwyższym szczeblu.