Staniłko: Nowa reguła wydatkowa nie obejmie ZUS-u
Wczoraj ustalono, że reguła wydatkowa zastąpi dotychczas funkcjonujący próg ostrożnościowy. Czy jest to znacząca zmiana czy tylko kosmetyka, próba księgowania długu w inny sposób?
To jest zmiana całej filozofii budowania reguł fiskalnych. Reguła ta, w przeciwieństwie do tej pory stosowanych, nie ma charakteru nieruchomego progu, takiego jakim jest próg konstytucyjny, wyznaczający górny limit zadłużenia. Nie ma charakteru segmentowego, tak jak reguła dotycząca wydatków elastycznych, przyjęta parę lat temu, która hamowała ich wzrost o wskaźnik inflacji + jeden pkt. proc. (obejmowała jednak swym zasięgiem tylko ok. 20% finansów publicznych). Powodowało to, że reszta finansów publicznych puchnąc, pchała budżet ku zderzeniu się z progami, które były określone jako ostrożnościowe. Pierwszy po przekroczeniu 50% w relacji długu do PKB zakazywał zwiększania deficytu, a drugi mówił o zbilansowanym budżecie po przekroczeniu progu 55%. Zwłaszcza ten drugi miał dość szokowy charakter – jego celem było zapewne odstraszanie od zbliżania się do jego granicy. Jak wiemy, nieskutecznie.
Zaproponowana teraz reguła ma jedną, podstawową zaletę- mianowicie, w założeniu przynajmniej, ma działać antycyklicznie. W okresach wzrostu gospodarczego ma hamować wydatki publiczne i inflację (przy okazji), a w okresach spowolnienia ma zwiększać te wydatki, ponieważ algorytm wzrostu wydatków zawiera zmienną – liczony 8 lat wstecz średni wzrost PKB, którą będzie przedstawiał prezes GUS.
Reguła znosi progi ostrożnościowe, zastępując je okropnie skomplikowanymi współczynnikami korekcyjnymi, które mają hamować wzrost wydatków o dodatkowe 1,5pp lub 2pp po przekroczeniu 50% lub 55% zadłużenia do PKB lub dodawać do wydatków 1,5pp w wypadku małego deficytu w roku poprzednim i niższego niż 50% poziomu długu do PKB. Innymi słowy, zamiast wywoływania politycznej paniki i lęku przed zderzeniem z progami, budżet ma działać w oparciu o automatyczne stabilizatory.
Co do idei, jest to rozwiązanie o tyle inteligentne politycznie, że określa z góry pułap wydatków pozostający w gestii polityków. W ten sposób, w pewnej mierze jest to koncepcja automatyczna, jakby niewidoczne dla opinii publicznej i nie budząca wielkich emocji. To rozwiązanie pozostaje również zgodne z tym ,co obecnie uznaje się za dobry standard budowania reguł podatkowych oraz tego jak prowadzić politykę budżetową. Z założenia więc jest to dobry pomysł.
Natomiast, jak to zwykle bywa, nowa regułą ma parę szczegółów, które istotnie zmieniają sposób jej działania. Mianowicie nie obejmuje ona swoim zasięgiem ZUS, Funduszu Pracy oraz Banku Gospodarstwa Krajowego. Czyli spod jej działania wyjdzie, z grubsza licząc, ponad 200 mld złotych rocznie. Może to prowadzić do „wypychania” wydatków budżetowych do specjalnych wehikułów, którymi będzie zarządzał BGK. Również ciężka sytuacja strukturalna ZUS, w tym możliwe załamanie w ściągalności składek nie będą mitygowane działaniem reguły.
Rząd zapewnia, że zmiana ta ma na celu przede wszystkim zwiększenie przejrzystości prowadzonej polityki budżetowej.
Nie, to jest demagogia z użyciem retoryki new public management. To jest źle użyte słowo- nowa reguła transparentności nie zwiększy; może zwiększyć jedynie przewidywalność planowanych wydatków. Natomiast przejrzystość pojawiłaby się wówczas gdy poszczególne części budżetu miałyby wbudowane mechanizmy regulujące dynamikę ich wydatków. Tutaj pewnie można znaleźć trzy problemy implementacyjne.
Po pierwsze, system podatkowy w Polsce źle działa, ściąga coraz mniej podatków, co dotyczy przede wszystkim VAT-u i CIT-u. W związku z tym, rząd nawet przewidując dynamikę wydatków, może w ciągu roku być coraz częściej zaskakiwany problemem niezrealizowanych celów dochodowych. Regularnie w ciągu ostatnich lat, prognozy dochodów podatkowych są przeszacowane, zwłaszcza w przypadku Vatu. W ciągu roku może okazać się, że deficyt jest większy niż przewidywano.
Po drugie, sposób budowania budżetu w Polsce, który jest takim budżetem działowym – gdzie zazwyczaj poszczególne działy i instytucje mają zezwolenie na zwiększenie wydatków o zwykły wskaźnik inflacji – uniemożliwia sensowne zarządzanie poszczególnymi częściami budżetu. To, co tutaj zaproponowano, to jest taka makroekonomiczna reguła, która z czasem ma doprowadzić do wyhamowania tendencji zadłużeniowych, ale strukturalnie nie proponuje się rozwiązania, które zmieniło by sposób wydatkowania pieniędzy publicznych, tak aby były one bardziej wydajnie rozporządzane oraz nie wytwarzały presji na zwiększenie wydatków. Bo przecież przy lepszej organizacji pracy instytucji publicznych ich wydatki wcale nie muszą rosnąć. Reguła tylko mówi, że tych wydatków ma być określona z góry ilość, ale nie zaproponowano żadnych mechanizmów, które miały by tą racjonalność wydatków jednak zwiększyć.
Po trzecie – mówiąc pół żartem, pół serio – istnieje możliwość, że będziemy w Polsce często mieli ogłaszany stan klęski, bo reguła nie działa w sytuacji wojny, stanu wyjątkowego oraz stanu klęski żywiołowej na terenie całego kraju.
Rozmawiał Michał Kłosowski
