Obydwie strony muszą być przekonane, że ustalenia konsultacji społecznych będą wcielane w życie

Zmiany zachodzące w sposobie prowadzenia konsultacji społecznych nie startują, niestety, w punkcie zero. W tym momencie wyzwaniem w rozwoju systemu konsultacji są te procesy konsultacji społecznych z przeszłości, które z różnych powodów były nieudane, niesatysfakcjonujące i które podważyły zaufanie obu stron do tej formy współdecydowania. O tym, jak zmieniają się konsultacje społeczne w Polsce, dr Michał Dulak rozmawia z Ewą Kryglon, specjalistką w zakresie procesów konsultacyjnych i partycypacyjnych.

Niedawno zakończyłaś realizować duże badanie dotyczące skuteczności konsultacji społecznych w gminach, zlecone przez jedno z miast wojewódzkich. Jaka jest kondycja konsultacji społecznych w samorządzie terytorialnym w Polsce?

Konsultacje społeczne w Polsce podlegają intensywnym zmianom. Z jednej strony, wzrastają oczekiwania mieszkańców dotyczące konieczności włączania ich w proces decyzyjny poprzez przeprowadzanie konsultacji, rosną także oczekiwania co do sposobu ich wdrożenia, na przykład organizowania konsultacji na możliwie wczesnym etapie procesu decyzyjnego, organizowania warsztatów. Z drugiej strony, także urząd powoli dostosowuje się do tej zmiany. Wprowadzane są regulacje i procedury. Rozwijane są stopniowo po stronie urzędu, konieczne do prowadzenia efektywnych konsultacji, zasoby i umiejętności. W badanym przez nas mieście przyjęto wypracowaną partycypacyjnie uchwałę regulującą proces konsultacji społecznych.

Kolejnym krokiem musi być jednak zbudowanie po stronie urzędu zasobów i procedur, które pozwolą je skutecznie wdrażać w życie. Z trzeciej strony, zmiana, która zachodzi w sposobie prowadzenia konsultacji, nie startuje, niestety, w punkcie zero. W tym momencie wyzwaniem w rozwoju systemu konsultacji społecznych w badanym przez nas mieście są te procesy konsultacji społecznych z przeszłości, które z różnych powodów były nieudane, niesatysfakcjonujące i które podważyły zaufanie obu stron do tej formy współdecydowania.

Co stanowi dzisiaj najważniejsze wyzwanie dla samorządów, które są zdecydowane na zwiększanie jakości procesów konsultacyjnych z mieszkańcami?

Wyzwaniem jest szeroko rozumiany brak zaufania, wynikający między innymi z popełnionych w przeszłości błędów. Należy podkreślić, że ten brak zaufania występuje po obu stronach procesu. Mieszkańcy mają ograniczone zaufanie co do sprawczości procesu konsultacji, a także przedstawiciele urzędu nie mają czasem pewności, na ile raport z konsultacji będzie merytorycznym źródłem wiedzy o poglądach szerokiego grona mieszkańców oraz na ile przeprowadzenie konsultacji będzie sposobem na nawiązanie dialogu z mieszkańcami.

Jak w trakcie twoich badań zachowywali się urzędnicy, a jak strona społeczna?

Dualizm postaw wobec procesu konsultacji społecznych występuje zarówno wśród mieszkańców, jak i wśród decydentów samorządowych. Ci pierwsi oczekują przeprowadzenia szerokich i profesjonalnych konsultacji społecznych, a zarazem ich poziom zaufania wobec tego procesu jest niski. Czasem uniemożliwia to podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu przeprowadzenie wyżej wspomnianych konsultacji. Po stronie urzędników również to dostrzegam. Z jednej strony, mamy do czynienia z rosnącą świadomością wagi tego procesu, także z dużą chęcią rozwoju kompetencji w zakresie prowadzenia konsultacji społecznych. Z drugiej strony, przeprowadzenie procesu konsultacyjnego budzi czasem pewien opór, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma jeszcze przeszkolonych szerokich profesjonalnych kadr w tym zakresie, przećwiczonych procedur przeprowadzania, a także wdrażania wyników konsultacji społecznych.

Konsultacje społeczne stały się narzędziem kształtowania polityk wraz ze wzrostem świadomości obywatelskiej w naszym kraju w latach 90. i na początku XX w. Czy Twoim zdaniem obecnie są one jeszcze potrzebne? Przecież nie tylko mieszkańcy mają wiele innych możliwości wpływu na decyzje władzy gmin, lecz również decydenci mogą w bardziej efektywny sposób pozyskiwać opinie ze strony społeczeństwa.

Myślę, że konsultacje są bardzo potrzebne. Z wielu powodów. Po pierwsze dlatego, że oczekują ich mieszkańcy. Ważne dla życia miasta decyzje, podejmowane bez wcześniejszych konsultacji, budzą bardzo duże napięcia. Można oczywiście dyskutować, na ile ta potrzeba konsultacji nie jest czasem instrumentalnie wykorzystywana do innych celów politycznych, ale nie zmieni to faktu, że duża grupa aktywnych mieszkańców oczekuje, by ważne decyzje z nimi konsultować. W obliczu tego faktu rezygnacja z konsultacji społecznych byłaby decyzją pod prąd głównego nurtu oczekiwań najaktywniejszych grup społecznych w mieście. Grup, które chcą być współuczestnikiem podejmowanych decyzji.

Po drugie, profesjonalnie przygotowane, przeprowadzone i wykorzystane konsultacje społeczne naprawdę mogą być źródłem bardzo cennej wiedzy o potrzebach mieszkańców, źródłem idei, inspiracji i rozwiązań. Mimo tego optymistycznego przekonania o potencjalnej wartości konsultacji dla obu stron, muszę dodać, że z naszych badań wynika także, iż konsultacje nieprawidłowo przygotowane i przeprowadzone są źródłem ogromnych napięć oraz frustracji po obu stronach procesu. Konsultacje społeczne, w mojej ocenie, mają tę cechę, że są trochę jak ostry nóż: mogą być bardzo dobrym narzędziem, ale źle, niedbale, bez dobrej wiary użyte mogą przynieść bardzo duże straty, szczególnie w obszarze kapitału społecznego. Z kolei kapitał społeczny jest potrzebny, by konsultacje były narzędziem efektywnym. Istnieje zatem ryzyko wystąpienia negatywnego sprzężenia zwrotnego, jeżeli będziemy posługiwać się tym narzędziem nieumiejętnie.

Co sprawia, że konsultacje są krytykowane za niską efektywność?

Odpowiadając przewrotnie – ich niska efektywność. Zacznę od tego, że konsultacje bywają obecnie, oprócz wszystkich swoich standardowych zastosowań, również narzędziem walki politycznej. W świetle oczekiwań społecznych najbardziej aktywnych grup mieszkańców, postawienie urzędowi zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia konsultacji jest zarzutem bardzo poważnym. Potencjalnie może być zatem sposobem na zgromadzenie pewnego kapitału politycznego. Sytuacja taka może przyczyniać się do niskiej efektywności partycypacyjnej konsultacji, ale to tylko jeden mały aspekt całej układanki.

Co to w takim razie znaczy, że konsultacje są nieefektywne? W podręczniku, który stworzyliśmy, podzieliłam przypadki nieefektywnych konsultacji na kilka rodzajów. Przede wszystkim możemy mieć do czynienia z nieefektywnością definicyjną. O takiej sytuacji powiedziałabym wtedy, gdy konsultacje są fasadowe, przeprowadzone bez dobrej wiary lub nie spełniają innych zasad z kanonu konsultacji. Taka nieefektywność może wystąpić z powodu braku właściwych kompetencji po stronie urzędu, czy też braku odpowiednich zasobów na przykład czasowych lub organizacyjnych, może ją także spowodować brak dobrej woli. O nieefektywności konsultacji trzeba mówić też wtedy, gdy nie przynoszą one informacji, których do podjęcia decyzji potrzebują urzędnicy. Zdarza się, że, projektując proces konsultacji, zapomina się o decydencie, finalnym adresacie raportu konsultacyjnego, a przecież to, czy konsultacje odpowiedzą na pytania, które stawiają sobie decydenci, czy forma zaprezentowania tych odpowiedzi będzie odpowiadać ich potrzebom, wpływa na skuteczność wdrażania wyników konsultacji. Przyczyną tego rodzaju nieefektywności, którą nazywam nieefektywnością merytoryczną, może być na przykład brak precyzyjnie postawionych pytań i tak zwanego obszaru otwartego w negocjacjach.

Innym wyzwaniem i nieefektywnością konsultacji są problemy z wykorzystaniem wiedzy zgromadzonej w procesie konsultacji. To nieefektywność wdrożeniowa. Jej przyczyn może być bardzo wiele, poczynając od braku syntezy i analizy zebranego w konsultacjach materiału, przez niekomunikatywny raport, aż po brak koordynacji procesu konsultacyjnego z procesem decyzyjnym i legislacyjnym oraz niesprecyzowanie obszarów, w których konsultacje mają głos rozstrzygający. Ostatnim rodzajem nieefektywności konsultacji jest nieefektywność partycypacyjna. Występuje ona, gdy przeprowadzone konsultacje w żaden sposób nie przyczyniają się po budowania poczucia sprawstwa wśród mieszkańców, poczucia uczestniczenia w dialogu oraz budowy zaufania lub, co gorsza, powodują obniżenie tych wskaźników. Znowu przyczyn takiej nieefektywności może być wiele. Uczestnicy procesów konsultacyjnych, z którymi przeprowadzaliśmy wywiady, często wskazywali brak informacji zwrotnej o sposobie wykorzystania konsultacji, o sposobie rozpatrzenia ich uwag, jako te elementy, które sprawiały, że cały proces konsultacji był jakby niedokończony. Oczywiście, do takiego stanu rzeczy może przyczynić się też przeprowadzenie konsultacji w sposób nieprofesjonalny.

Czego zatem nie należy robić, organizując konsultacje społeczne, jeżeli chcemy, aby były one doceniane, jako wartościowe narzędzie współdecydowania, zarówno przez władze samorządowe, jak i mieszkańców?

To trudne pytanie, bo konsultacje społeczne są procesem złożonym i błędy mogą pojawić się na różnych etapach. Omawiając różne rodzaje nieefektywności, starałam się wskazać ich przyczyny oraz błędy, których w planowaniu i prowadzeniu procesów konsultacyjnych powinniśmy unikać. Najważniejsze wydaje się, by na żadnym z etapów konsultacji społecznych, w szczególności po ich zakończeniu, nie powstało wrażenie, że konsultacje nie miały znaczenia oraz że nie zostały w żaden sposób wykorzystane.

Czy konsultacje społeczne wymagają zmiany? Jeżeli tak, to na czym Twoim zdaniem miałaby ona polegać? Powinno się zmienić podejście władz samorządowych, należy stosować inne metody prowadzenia konsultacji, czy też należy od nich odejść na rzecz innych, skuteczniejszych narzędzi?

Postrzegam konsultacje społeczne jako proces, którego obie strony się uczą, do którego muszą stopniowo nabrać zaufania. To sieć naczyń połączonych, gdzie nieefektywności jednego rodzaju mogą generować kolejne problemy, a prawidłowo funkcjonujące elementy wzrost w innych naczyniach. Projektując zmianę w tym obszarze, rozpoczęłabym ją od wprowadzenia zmian organizacyjnych, które miałyby na celu zapewnienie większego wsparcia organizatorom procesów konsultacyjnych oraz od stworzenia mechanizmu koordynacji procesów konsultacyjnych z procesami decyzyjnymi.

W raporcie Ocena skutków regulacji w gminach. Podręcznik samorządowca podzielamy przekonanie, że konsultacje społeczne mają duży potencjał, aby zastosować je także w inny sposób niż tylko jako narzędzie partycypacyjne. Jakimi zasadami powinny kierować się gminy chcące zorganizować konsultacje legislacyjne?

Pewne aspekty konsultacji mogłyby być wykorzystane w tworzeniu lokalnej oceny skutków regulacji (OSR). Celem lokalnej oceny skutków regulacji jest m.in. przewidzenie następstw przyjmowanych aktów prawa miejscowego, poznanie opinii zainteresowanych grup na jego temat. Połączenie tego procesu z doświadczeniami z procesów konsultacyjnych wydaje się naturalne. Z drugiej jednak strony, przeprowadzone crash testy naszej koncepcji pokazały, że pojęcie konsultacji społecznych jest bardzo zakorzenione w świadomości osób zaangażowanych w politykę miejską. Budzi szereg skojarzeń, które niekoniecznie pasują do naszej koncepcji OSR. Dlatego obecnie myślę, że lepiej naszą ideę i zamysł oddaje pojęcie panelu legislacyjnego, nawiązujące do panelu obywatelskiego, niż pojęcie konsultacji legislacyjnych, które pierwotnie zaproponowaliśmy.

Oczywiście niektóre uchwały są i powinny być przedmiotem konsultacji społecznych. Zaś raport z takich konsultacji może stać się częścią szeroko rozumianego OSR, ale jest to jednak inny temat. Jeżeli natomiast chodzi o zasady, którymi powinny kierować się gminy przygotowujące lokalny OSR, przeprowadzając konsultacje legislacyjne czy też właśnie „panel legislacyjny”, to w naszym podręczniku zaproponowaliśmy rozszerzenie kanonu siedmiu zasad konsultacji społecznych o przydatność, merytoryczność, zintegrowanie i wykorzystanie. Zasady te częściowo pokrywają się z kanonem zasad konsultacji, niemniej wyodrębnienie ich podkreśla te aspekty dialogu społecznego, które są najważniejsze dla efektywności OSR w gminach.

Przydatnością nazwaliśmy postulat, by wynik konsultacji legislacyjnych dostarczał czytelnej, przekrojowej, zsyntetyzowanej wiedzy o stanowisku i ideach różnych grup mieszkańców i innych podmiotów oraz odpowiedzi na stawiane przez decydentów pytania. Merytoryczność podkreśla, że ważne jest, by uczestnicy byli możliwie dobrze poinformowani o przedmiocie konsultacji i konsekwencjach różnych rozwiązań. Zintegrowanie oznacza, że konsultacje należy zaplanować w taki sposób, by współgrały z innymi etapami procesu tworzenia uchwał, by były ich merytorycznym wsparciem. Z kolei o wykorzystaniu konsultacji społecznych możemy mówić w sytuacji, gdy zostały przeprowadzone i raportowane w takim momencie i w taki sposób, że brane są pod uwagę przy opracowywaniu uchwał i innych aktów prawnych.