Kryzys zweryfikuje włodarzy miast rozleniwionych przez fundusze europejskie

W ostatnich latach samorządy ciągle myślały o tym, czy będą dysponowały wkładem własnym, potrzebnym do kolejnych projektów. W pewnym sensie odrzuciliśmy to, co jest naturalnym sposobem finansowania inwestycji w samorządach, czyli środki własne i pieniądze nie darowane, ale pożyczone. Kryzys zweryfikuje włodarzy tych miast, którzy w ostatnich latach szli na łatwiznę, finansując inwestycje z funduszy europejskich. Miasta mają możliwość pozyskania nowych środków na inwestycje, ale będzie to wymagało większej pracy i zaufania mieszkańców. Z Rafałem Sułkowskim, prezesem Małopolskiego Funduszu Ekonomii Społecznej i ekspertem ds. samorządów, rozmawiają Karol Wałachowski i Jakub Kucharczuk. Rozmowę możecie również posłuchać w podcaście „krakoskie gadanie”.

Czy reformy centralne i pandemia koronawirusa sprawią, że samorządy już w tym roku zbankrutują? Jeśli nie, to jak będzie wyglądało ich funkcjonowanie?

Bankructwo samorządów to czarna wizja, nikt sobie tego nie wyobraża, chociaż teoretycznie jest to możliwe, a takie samorządy w Polsce i na świecie się zdarzały. Przede wszystkim musimy mieć świadomość tego, skąd samorządy biorą pieniądze. W przypadku samorządu gminnego prawie 40% PIT-u, który dana osoba odprowadza, trafia do gminy, w której mieszka, a niemal 7% CIT-u od podmiotów zarejestrowanych na terenie danej gminy przekazywane jest do jej budżetu. Mniej więcej połowa tego, czym każde miasto i gmina dysponują, to tzw. pieniądze zablokowane nieelastyczne, czyli subwencje i dotacje, z których miasto utrzymuje m.in. edukację.

Żeby unaocznić, jakie to są wielkości, tegoroczny budżet Krakowa, przygotowywany zanim wiedzieliśmy, jaką skalę będzie miała pandemia, zakłada dochody na poziomie 6,2 mld złotych, przy czym prawie 1,8 mld to udział w PIT-ach, poniżej 200 mln to udział w CIT-ach, dodatkowo miasto planuje wysokie wpływy z podatku od nieruchomości (prawie 576 milionów) i podatku od czynności cywilno-prawnych na poziomie ponad 130 mln złotych.

Udział podatku dochodowego od osób fizycznych w finansach miasta jest tym, czego gminy najbardziej pożądają – pieniądzem nieznaczonym. Oznacza to, że gmina dysponuje nim według własnego uznania, możliwości i potrzeb; otrzymuje te finanse, jeśli mieszkańcy mają dochody. Podczas pandemii, gdy będziemy mieć do czynienia z ich spadkiem i prawdopodobnie wzrostem bezrobocia, te dochody będą malały. Na poziomie centralnym dysponujemy również m.in. zwolnieniem z podatku PIT osób do 26. roku życia. Dla miasta takiego jak Kraków było to kilkadziesiąt milionów złotych w kasie, które teraz stopnieją. Są to więc duże ubytki w budżetach miast. Podobnie wygląda kwestia CIT-u, a mówi się, że aby pobudzić wzrost gospodarczy, ta obniżka będzie jeszcze większa. CIT ma jednak istotniejsze znaczenie na poziomie województwa, a nie gminy.

Obecna sytuacja ma znaczący wpływ na finanse miast, ale nie będę ryzykował twierdzenia, że zbankrutują, chociaż jest to teoretycznie możliwe. Związek Miast Polskich regularnie monitoruje wpływy z podatków. O ile do końca marca dochody te były na w miarę stabilnym poziomie mimo delikatnych spadków, to dane z kwietnia pokazują, że doszło do niespotykanego wcześniej załamania. Wpływy z PIT są niższe o 59% niż rok wcześniej. W przypadku CIT-u wygląda to jeszcze gorzej, bo spadek wyniósł ponad 70%. Oczywiście wynika to z pewnych ruchów administracji rządowej, które mają chronić przedsiębiorstwa przed upadłością i likwidacją miejsc pracy. Mamy do czynienia z bardzo niekomfortowym wyborem, ponieważ z jednej strony rząd wie, że musi chronić przedsiębiorców, którzy te dochody tworzą, utrzymując miejsca pracy, a z drugiej strony wpędza to w kłopoty samorządy. Z konstrukcji Tarczy Antykryzysowej widać, że przedsiębiorstwa są chronione w pierwszej kolejności.

Przez ostatnie 30 lat mieliśmy w Polsce do czynienia z ciągłym rozwojem gospodarczym i byliśmy przyzwyczajeni do tego, że budżety samorządowe rosły z roku na rok, podobnie jak budżety inwestycyjne. Oczywiste było, że remontowano kolejne ulice, kupowano tramwaje. To pierwsza od lat sytuacja, kiedy dochody samorządów będą zdecydowanie mniejsze. Czy to właśnie inwestycje staną się największą ofiarą koronawirusa?

Inwestycje najłatwiej i najszybciej zatrzymać. W samorządach nie tylko teraz (ale i wcześniej) mamy do czynienia z paradoksem. Gdy nie udawało się wyłonić wykonawcy w przetargu, skarbnicy byli z tego faktu zadowoleni, bowiem zablokowana na ten cel w budżecie kwota przesuwała się w czasie, co dawało pewien margines bezpieczeństwa. Naturalnie, nie jest to sytuacja komfortowa, bo inwestycje w samorządzie są po to, żeby je realizować. Podnoszą standard życia i komfort mieszkańców.

Inwestycje mają też działanie antycykliczne. Skoro firmy nie chcą inwestować, bo są niepewne i nie mają pieniędzy, to samorządy powinny być podmiotami, które tworzą zagregowany popyt i wtłaczają pieniądze w realną gospodarkę.

Samorządowcy nie są przekonani, że inwestycje lokalne pobudzą lokalne gospodarki w krótkim terminie. Jeżeli budujemy obwodnicę lub nowy park, w przetargu może wygrać podmiot z drugiego końca Polski lub nawet ten zagraniczny. Wtedy bardziej pobudzać będziemy gospodarkę tego miejsca, gdzie zarejestrowany jest dany podmiot. Wydatki samorządów amortyzowałyby spadki dochodów przedsiębiorców z innych źródeł, ale nie sądzę, żeby samorządy w ten sposób chciały pobudzać gospodarkę lokalną. Łatwiej mogą tego dokonać przez ulgi, zwolnienia, znoszenie obostrzeń nakładanych na przedsiębiorców.

Samorządy muszą pamiętać też o tym, że potrzebują dochodów. Nawet nie na inwestycje, ale na normalne funkcjonowanie, chociażby na bieżącą obsługę miasta. Wyobraźmy sobie sytuację, że MPK nie ma pieniędzy na naprawy autobusów i wynagrodzenia dla kierowców, co przekłada się na odczucie spadku dostępności i jakości usług publicznych dla mieszkańców. To coś, co ludzie zauważają. Niekoniecznie tak jest w wypadku opóźnień rozpoczęcia inwestycji. Samorządy najbardziej chcą uniknąć spadku dostępności usług publicznych.

Czyli po pierwsze – inwestycje – ich cięć możemy się spodziewać. Z wypowiedzi samorządowców wynika, że wielu mieszkańców oczekuje od nich cięcia miejsc pracy w urzędach. To pewna neoliberalna klisza, która w Polsce obowiązuje od 1989 roku, ale wiele osób twierdzi, że samorządy obrosły tłuszczem. Czy urzędnicy powinni się obawiać o swoje miejsca pracy?

Nie jestem zwolennikiem twierdzenia, że w samorządach panowało podejście: hulaj dusza, piekła nie ma. Nie wiem, czy redukcja wynagrodzeń w urzędach jest dobra. Z jednej strony chcemy zwalniać urzędników, z drugiej wielu mieszkańców irytuje się, jeżeli musi poczekać w kolejce, by coś załatwić w magistracie. Jeśli będzie otwarta tylko połowa okienek, automatycznie przełoży się to na nasz dyskomfort. To kwestia po pierwsze ilościowa, po drugie jakościowa.

Do niedawna samorządy miały bardzo duży problem ze znalezieniem osób do pracy na stanowiskach, które wymagały bardziej rozbudowanej wiedzy. Jeżeli będziemy dalej obniżać wynagrodzenia, odbije się to na mieszkańcach i usługach publicznych, z których muszą korzystać. Mówiąc o osobach, które pracują w samorządzie, mamy przed oczami ludzi z okienka każących nam wypełniać formularze, ale pracownicy samorządowi to też cała oświata, transport publiczny, branża odpadowa. Ta cała rzesza osób, która jest zatrudniona przez samorząd gminny, nie mieści się w naszym wyobrażeniu pracowników samorządowych.

Być może w czasach, kiedy musimy zachowywać dystans i załatwiać sprawy, wykorzystując nowe technologie, właśnie dzięki nim uda się znaleźć jakieś oszczędności. Zobaczymy, że procedury online działają i nie trzeba się fatygować do punktu obsługi mieszkańców. Jeżeli ktoś załatwi sprawę z wykorzystaniem ePUAP-u, to stwierdzi, że ten sposób działa. Pewne koszty uda się zredukować. Nie szedłbym natomiast drogą redukcji wynagrodzeń urzędników. Można zresztą powiedzieć, że nie bardzo jest już co obniżać.

Gdzie jeszcze samorządy powinny szukać oszczędności?

Przede wszystkim powinny uruchomić nowe źródła finansowania. Samorządy były w ostatnich latach rozpieszczane tym, że wynagrodzenia mieszkańców się zwiększały i dzięki wzrostowi gospodarczemu dochody podatkowe były bardziej okazałe. Samorządy mogły myśleć, że tak będzie się działo, i planować inwestycje z dużo większym rozmachem. Ale tak naprawdę w ostatnich latach ciągle myślały o tym, czy będą dysponowały wkładem własnym do kolejnych projektów, odrzucały to, co jest naturalnym sposobem finansowania inwestycji w samorządach, czyli środki własne i pieniądze nie darowane, ale pożyczone. Tradycyjnie w sektorze samorządowym dawcą kapitału jest sektor bankowy z uwagi na to, że jest to tańsze pod względem kosztów transakcyjnych i prostsze, bo załatwia się tę sprawę na ogół jednym przetargiem.

Trzeba więc szukać nowych sposobów finansowania. O ile chwilowe zamrożenie inwestycji jest możliwe, to wydatki na utrzymanie infrastruktury są konieczne. Szukanie nowych źródeł finansowania inwestycji na pewno będzie polegało na próbie poszerzenia bazy tych podatków, z których samorządy czerpią najwięcej, czyli dochodowych i  od nieruchomości. Samorządy na pewno nie będą w nieskończoność od podatków nas zwalniać, bo w którymś momencie pieniędzy zabraknie w budżecie.

Gdzie tworzy się przestrzeń na nowe podatki?

Oczywiście mieszkańcy i przedsiębiorcy na nowe podatki zawsze reagują alergicznie, ale jest kilka obszarów, w których miasta mogłyby wystawić rachunek tym, którzy do tej pory głównie uspołeczniali straty, a prywatyzowali zyski. Jeżeli w miejscowościach turystycznych wszyscy mieszkańcy finansują promocję miasta, a główne zyski osiągają przedsiębiorcy, którzy w tym mieście nie mają nawet siedziby, to być może trzeba wprowadzić inny system opłat. Nie ma lepszego momentu na wprowadzanie takich rozwiązań niż kryzys.

A co, jeżeli samorządy chciałyby być bardziej innowacyjne w pozyskaniu funduszy? Istnieją takie rozwiązania?

Samorządy muszą zacząć myśleć w nieco inny sposób o pożyczaniu pieniędzy. W tym momencie papiery wartościowe i inne zobowiązania samorządów najczęściej kupują instytucje finansowe. To naturalnie ma swój urok, bo jest dość proste pod względem organizacyjnym, ale jeśli chcielibyśmy zmienić tę optykę, to być może samorządy powinny powiedzieć swoim mieszkańcom: „Słuchajcie, będziemy potrzebować pieniędzy na inwestycje, wszyscy z nich skorzystamy, więc może wypuśćmy obligacje skierowane do mieszkańców”. Mogą to być obligacje przychodowe, ale też takie, które mają inne stawki oprocentowania dla osób płacących podatki w danym mieście. W ten sposób, nawet ponosząc być może trochę większy koszt z punktu widzenia budżetu miasta, sfinansujemy nasze inwestycje. Na początku lat 90. codziennie wieczorem w telewizji występował jakiś artysta i mówił: „Jesteśmy wreszcie we wspólnym domu”. Zachęcał do działalności na rzecz dobra wspólnego. Być może w tym momencie my też będziemy potrzebowali takiego podejścia.

Jak przekonać mieszkańców, żeby kupili obligacje swojego miasta?

Oczywiście wymaga to odwagi i wzajemnego zaufania. Włodarze miast mogą poprosić mieszkańców, aby pomogli sfinansować pewne rzeczy i pokazali, że robimy to dla nas wszystkich. Być może samorządy nieco śmielej będą podchodzić do współpracy z organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami społecznymi, przekazując im realizację pewnych zadań i wynagradzając w oparciu o efekty. Nie kupią więc z góry jakiegoś pakietu usług przy wskazaniu, co ma być wykonane, ale określą, co należy zrobić przy wsparciu inwestorów prywatnych, którzy wyłożą pieniądze na bieżące koszty realizacji, a jeśli efekty będą zgodne z umową i oczekiwaniami, wówczas za nie zapłacą, wraz z wynagrodzeniem dla inwestorów.

Social impact bonds na świecie funkcjonują i być może w Polsce też udałoby się coś takiego zrobić. Pierwsze przymiarki zostały już poczynione. Prawdopodobnie samorządy pod wpływem tej niezwykłej sytuacji tak zadziałają. Wydaje mi się, że powstał w tym momencie pewien ferment w samorządzie. Jacek Bartosiak zauważył, że „żyjemy w ciekawych czasach” i może powstać z tego coś wartościowego. Ta cieplarniana atmosferka, która funkcjonowała w samorządach, zostanie teraz przełamana i dzięki temu pojawią się odważniejsze pomysły.

Gdy porównamy to do obligacji korporacyjnych, czyli bardzo taniego kapitału, jesteśmy w stanie wysunąć tezę, że miasta jako wiarygodni wierzyciele mogą teraz zacząć wypuszczać swoje koronaobligacje?

Myślę, że tak. Ostatnio spojrzałem, jak wyglądają obligacje Krakowa, obecne w 6-7 seriach na rynku Catalyst. Te, które mają oprocentowanie od 1,7% do 3,6%, z pewnością byłyby atrakcyjne dla mieszkańców, gdyby wziąć pod uwagę fakt, jakie jest oprocentowanie lokat w tym momencie. Zainteresowanie kupnem obligacji dobrze widać po czasie ostatnich emisji obligacji skarbowych, które cieszyły się dużą popularnością nie tyle wśród inwestorów, co indywidualnych oszczędzających, którzy poszukiwali pewności.

Jeżeli nie obligacje, to co w takim razie? Jakie mamy alternatywy?

Nie powiedzieliśmy jeszcze o źródle, jakie stara się od pewnego czasu promować Polski Fundusz Rozwoju, czyli finansowanie przez spółki kapitałowe, w których samorząd dysponujący pewnym majątkiem może uzyskać finansowanie, które będzie spłacane poprzez umarzanie udziałów przez okres 20 lat. Nie jest to rozpowszechniony instrument, ale wiele samorządów, chociażby Nowy Sącz, Limanowa, Radom czy Tarnobrzeg, z takiego skorzystały.

Polega to na tym, że miasto, czerpiąc dochody z parkingów, sieci kanalizacyjnej lub dystrybucji ciepła, odsprzedaje czasowo część udziałów inwestorowi zewnętrznemu – może to być Polski Fundusz Rozwoju lub inwestorzy prywatni – jedocześnie gwarantując, że po pewnym czasie te udziały wrócą do samorządu. Podkreślmy jednak, że nie prywatyzujemy danych usług, ale korzystamy z tych dochodów od razu, nie rozkładamy ich w czasie. Takie formy finansowania również są dostępne, z tym że są bardziej czasochłonne i wymagają większego zaangażowania. Nie wykluczajmy jednak, że ta forma finansowania będzie coraz bardziej popularna.

Czy problematyczne w pozyskiwaniu nowych środków na inwestycje i utrzymanie miasta nie będą stare długi zaciągnięte w ostatnich latach, szczególnie te w spółkach komunalnych?

Hamulcem jest indywidualny wskaźnik zadłużenia miast, przy czym wielu samorządowców twierdzi, że jest on zbyt represyjny, a wiele miast posiadających duże budżety i stabilne przychody mogłoby się mocniej zadłużyć. Do tej pory nie pojawiła się sytuacja, żeby jakiekolwiek średnie lub duże miasto w Polsce miało bardzo poważne problemy finansowe grożące bankructwem.

Samorządy oczywiście od lat obchodziły ten wskaźnik, przenosząc długi do spółek miejskich. Moim zdaniem było to racjonalne działanie w sytuacji, gdy dług samorządu był ograniczony, a równocześnie pojawiały się potrzeby inwestycyjne. Tym bardziej, że zadłużanie w oparciu o majątek spółek miejskich ma sens. Przykładem mogą być miejskie spółki wodno-kanalizacyjne. Chociaż ta branża ma niską rentowność, to jednak przychody są bardzo stabilne. Pozwalało to samorządom uzyskać dziesiątki milionów złotych za czasowe odsprzedanie udziałów w spółce bez utraty kontroli nad nią. Podobnie można skapitalizować spółki zajmujące się gospodarką odpadów, ciepłownictwem czy nawet miejskie cmentarze.

Koszt takiego finansowania wcale nie jest dużo wyższy niż finansowanie dłużne, nawet biorąc pod uwagę fakt, że inwestor kapitałowy, wchodząc do miejskiej spółki, ma świadomość ryzyka upadłościowego. Jestem przekonany, że ten model finansowania kapitałowego będzie się rozwijał szczególnie teraz, gdy samorządy będą musiały wyjść ze strefy komfortu.

Czy poza Polskim Funduszem Rozwoju istnieją inne instytucje gotowe wejść w taki układ z miastami?

Wejściem w taki model współpracy jest zainteresowany również kapitał zagraniczny. Oczywiście samorządy mają obawy, że nie będą potrafiły wytłumaczyć zasad takiej współpracy swoim mieszkańcom, co jest łatwiejsze w przypadku spółki rządowej, jaką jest PFR. Wydaje się jednak, że wejście takich funduszy jest kwestią czasu.

To, o czym jeszcze nie wspomnieliśmy, to źródła europejskie. Czy prawdopodobny jest scenariusz, w którym pieniądze z Funduszu Spójności uratują inwestycje samorządów?

Miejmy nadzieję, że po 2021 roku nie będziemy musieli już walczyć z koronawirusem, ale z efektami jego wystąpienia. Zawsze byłem zwolennikiem zwrotnych instrumentów wsparcia, które są bardziej mobilizujące i zmuszają do podwójnego zastanowienia się nad efektywnością danych wydatków, a nie instrumentów dotacyjnych, jakie rezerwowałbym dla takich przedsięwzięć, które naprawdę nie mają szans na sfinansowanie za pomocą instrumentów pożyczkowych, poręczeniowych i kapitałowych.

Mówi się o tym, że w przyszłej perspektywie zmiana wydatkowania będzie głębsza, niż miało to miejsce w przypadku obecnej perspektywy. Mocno zostały zaakcentowane instrumenty zwrotne, chociażby dla firm. Przedsiębiorcy jeszcze niedawno byli przyzwyczajeni do konkursów na czasem bardzo wysokie dotacje, a teraz powoli zaczynają się przyzwyczajać do tego, że finansowanie publiczne polega na tanich pożyczkach. Jeśli chce się coś finansować grantami i dotacjami, musi to być zawężone do najbardziej innowacyjnych i perspektywicznych kategorii, raczej stanowić wyjątek, a nie zasadę. W przypadku samorządu być może też będziemy mieli do czynienia z takim właśnie rozwojem. Wprawdzie domena publiczna różni się od biznesowej i nie zawsze instrumenty zwrotne okazują się skuteczne, ale jeśli można je zastosować nawet w usługach opiekuńczych i społecznych, to trudno sobie wyobrazić inne obszary działania samorządu, które mniej by się do tego nadawały. Mimo to świat pokazuje, że jesteśmy w stanie tego dokonać w oparciu o instrumenty bardziej rynkowe niż dotacje.

Pozostaje pytanie, jak obecna sytuacja i zmiana atmosfery rozdzielania funduszy europejskich wpłyną na sposób ich wydatkowania. Cały czas myślimy starymi kategoriami, ale ktoś może w końcu wywrócić stolik i powiedzieć, że w ogóle nie będzie płacić składki, bo jego obywatele sobie tego nie życzą. Moim zdaniem na poziomie europejskim niewiadomych jest bardzo dużo i od etapu przygotowywania projektu w jeden wieczór wszystko może się zmienić. Uważam, że nastąpi przejście od instrumentów dotacyjnych do instrumentów zwrotnych.

Współpraca – Paweł Łapiński.