Niemądry Polak po szkodzie
Poszliśmy do przodu. W ramach ostatniej unijnej perspektywy finansowej oddaliśmy do użytku ponad 1500 km autostrad i dróg ekspresowych. Telewizyjne wydania wiadomości relacjonowały przecinanie wstęg. Dla polityków PO i przychylnych im publicystów autostrady, podobnie jak orliki i aquaparki, stały się symbolem „polskiej drogi do europejskości”. Sukcesem jest oczywiście długość wybudowanych odcinków, ale warto zajrzeć za fasadę, bo tam już tak optymistycznie nie jest. Nieprzemyślane procedury przetargowe, gdzie kluczową rolę odgrywała cena, sam sposób budowy poszczególnych dróg, bankructwa małych i średnich polskich firm. Lista zaniedbań i znaków zapytania jest naprawdę długa. A dzisiaj? Szuflady z rozwiązaniami systemowymi wydają się nadal puste.
Budowę dróg szybkiego ruchu reguluje Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych z 2004 roku. Od jego przyjęcia, pojawiły się tylko trzy nowe rozporządzenia, dotykające podobnej materii, które jednak wprowadzały zmiany natury wyłącznie kosmetycznej. Należy to odnotować złotymi zgłoskami, gdyż w Polsce rzadko udaje nam się zachować taką stabilność prawnego otoczenia przez tak długi okres czasu.
Drogi też mogą być polityczne
Nie obyło się jednak bez różnych „kwiatków”. Za przykład może posłużyć zamieszanie przy budowie drogi S8. Wstępne projekty, sięgające aż roku 1975, zakładały, że międzynarodowa trasa E67 będzie przebiegać w okolicach Bełchatowa i Piotrkowa Trybunalskiego. Na skutek protestów mieszkańców Łodzi i interwencji politycznej ostatecznie zmieniono przebieg S8 i zrezygnowano ze wstępnej koncepcji. Decyzja zapadła mimo sprzeciwu ekspertów, krytyki NIK oraz wbrew analizom, które uzasadniały słuszność wcześniejszych planów. Aktualnie S8 przebiega przez Łódź, a natężenie ruchu, jakie na niej panuje, nie jest satysfakcjonujące.
„Gdyby S8 biegła w korytarzu E67 (a więc wariantem południowym), moglibyśmy liczyć na potężne wsparcie z unijnego Funduszu Spójności – nawet 80% wartości inwestycji. Niestety, budując drogę przez Łódź, nie zobaczymy ani grosza z tych pieniędzy.” – mówił ówczesny dyrektor NIK w Łodzi.
Dlaczego o tym pisze? Chodzi o obrazowe wskazanie kluczowego „czynnika” przy budowie autostrad i dróg ekspresowych w Polsce – polityków.
Cały proces inicjuje Rada Ministrów, ustalająca Program Budowy Dróg Krajowych – plan inwestycji, jakie mają zostać zrealizowane w ciągu następnych lat (obecnie obowiązuje program na lata 2014-2023). PBDK ustalany jest przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa i określa priorytety w zakresie rozwoju krajowej infrastruktury drogowej. Zawiera on dokładne wytyczne dotyczące ilości kilometrów dróg ekspresowych i autostrad, jakie mają powstać, wielkość środków finansowych na ich budowę (obecnie 107 miliardów złotych), a także inne zadania mające na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego. Oczywiście wraz ze zmianą rządu program najczęściej ulega zmianom, co wynika na ogół z „nierealnych założeń poprzedników”. Co więcej, to właśnie rząd tworzy całe otoczenie prawne dla wszelkich prac drogowych i to od niego zależy, jak ten proces będzie przebiegać.
Przyjęcie takiego modelu otwiera nas na polityczny lobbing. Co jakiś czas może okazuje się, że od rachunku ekonomicznego czy racjonalności inwestycyjnej istotniejszy będzie interes polityczny – tak właśnie stało się w przypadku opisanego wyżej odcinka S8 w Łodzi.
Proces decyzyjny jak z Asterixa i Obelixa
Po dokonaniu bardziej lub mniej sensownych wyborów rozpoczyna się cały proces decyzyjny, związany z uzyskaniem odpowiednich zezwoleń, opinii czy też ekspertyz.
Procedura przygotowania inwestycji drogowych. Źródło: http://www.gddkia.gov.pl
Tak wiele szczebli przez które dany projekt musi przejść sprawia, że czas potrzebny na uzyskanie stosownych pozwoleń jest dłuższy niż okres faktycznej budowy danego odcinka drogi. Od jednostek samorządu, przez instytucje środowiskowe, po Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad oraz szereg innych urzędów państwowych. Pamiętacie fragment z Dwunastu prac Asterixa i Obelixa, gdzie bohaterowie muszą walczyć z biurokratycznym molochem w „Domu, który czyni szalonym”? Czasami rzeczywistość nie odbiega tak daleko od bajkowych fantazji. Niejasne prawo budowalne, środowiskowe oraz przetargowe w połączeniu z rzeszą urzędników, którzy często nie są odpowiednio przeszkoleni (bądź nie chcą być), doprowadza do utknięcia planów drogowych na długie miesiące bądź lata.
Najwięcej kontrowersji budzą przepisy środowiskowe, a dowodem tego była cała masa budzących zdumienie decyzji podjętych w latach 2007-2013. Najgłośniejsze były słynne ekrany akustyczne, których budowa na samym 90-kilometrowym odcinku autostrady A2 pochłonęła 250 milionów złotych przy koszcie całkowitym na poziomie 3,6 miliardów złotych.
Był to efekt wygórowanych norm hałasu, co ostatecznie w skali całego kraju pochłonęło 1,5 miliarda złotych!
Szacuje się, że jedynie 60% z wszystkich wybudowanych ekranów posiada faktyczne uzasadnienie istnienia. Jeśli to prawda, zmarnotrawiliśmy 600 milionów złotych.
Cały precedens nie był wymuszony przez prawo unijne, ale wprowadzone sześć lat temu przez ministra środowiska Jana Szyszkę jedne z najwyższych w Europie norm hałasu.
„Nie spodziewałem się aż takiego efektu rozporządzenia. Sądziłem, że ekrany powstaną tam, gdzie jest duże zagęszczenie ludności” – mówił Jan Szyszko na łamach „Rzeczpospolitej”.
Zaprzecza również jakoby znajdował się pod wpływem lobbystów lub dużych koncernów. Dziwi jednak, że nawet w trakcie wielkiego bumu budowlanego, kiedy wszyscy głośno mówili o „ekranowych tunelach” nikt nie pofatygował się, aby obowiązujące przepisy zmienić. Być może odpowiednie podmioty musiały mieć zapewnioną możliwość łatwego zarobku? Dziwić może brak działań służb oraz prokuratury, które nie zareagowały na patologię działającą na tak wielką skalę.
Nie sposób nie wspomnieć także o przejściu dla zwierząt wartym 65 milionów złotych (A4 na wysokości Boreczek), przejściach bramowych dla nietoperzy na S3 czy moście w Mszanie omijającym strumyk, który można przeskoczyć suchą stopą. Perełek ekologicznych jest na tyle dużo, że można śmiało pokusić się o osobny artykuł na ich temat.
Wygrywa najniższa cena
Jeśli uda się już spełnić wszystkie wymagania środowiskowe, uzyskać zgody oraz wykupić nieruchomości pod inwestycje, przychodzi moment na wybór wykonawcy oraz przygotowania przetargu, za co w Polsce odpowiada GDDKiA. Był to etap, na którym w poprzedniej perspektywie unijnej wyłożyliśmy się najbardziej.
Kryterium 100% ceny, którym posługiwano się w trakcie przetargów w połączeniu z brakiem zdefiniowania pojęcia „rażąco niskiej ceny” doprowadziło do sytuacji, w których spółki proponowały kosztorysy zdecydowanie poniżej wartości kontraktu, ryzykując swój dalszy byt.
Tak było w przypadku koncernu Astaldi, który złożył ofertę dwa razy niższą od inwestorskiego kosztorysu. Gdyby nie Krajowa Izba Odwoławcza zapewne GDDKiA zleciłaby wykonanie prac, ponieważ oferta firmy była z punktu widzenia regulaminu przetargowego najkorzystniejsza.
Wynikiem przyjęcia takiego modelu działania były kolejne upadłości: PBG, Hydrobudowa, Polimex-Mostostal, Radko, Budbaum, DSS czy Poldim. Nie wspominam już o Chińczykach uciekających z placu budowy czy poszkodowanych polskich małych przedsiębiorstwach. Wykonawcy, chcący mieć szanse na zwycięstwo w przetargu, często zaniżali koszty oraz nie brali pod uwagę wzrostu cen spowodowanych zwiększonym popytem na skutek spiętrzenia prac przed Euro2012.
Doprowadziło to do kolejnych roszczeń wobec GDDKiA, które sięgają 6 miliardów złotych! Wykonawcy autostrad, którzy jeszcze funkcjonują, domagają się zwrotu kosztów poniesionych na asfalty, benzynę czy stal w wyniku nieprzewidzianego wzrostu dynamiki cen tych produktów.
Spiętrzenie prac spowodowało nagłe zapotrzebowanie na materiały budowlane, co zgodnie z zasadami rynku wymusiło wzrost ich cen. Ciężko stwierdzić, kto ma rację, bowiem faktycznie skok cen na taką skalę był ciężki do przewidzenia, a sądy w zależności od okoliczności wydają różne wyroki (np. nie do przewidzenia był konflikt w Libii, który wywołał wzrost ceny ropy naftowej).
Abstrahując już od tego, kto ma rację, często przetargi wygrywały spółki bez odpowiedniego doświadczenia i bez odpowiednich zasobów ludzkich i sprzętowych. Działo się tak dość regularnie, a cały precedens do dziś nie został rozwiązany, jak w przypadku firmy UNIDEX, o którym więcej w wywiadzie.
Niemal każdy kontrakt na budowę dróg ekspresowych czy autostrad na Euro 2012 skończył się milionowymi roszczeniami wobec Skarbu Państwa, szczególnie z lat 2008-2010. Jako że wówczas jedynym kryterium wyboru wykonawcy była cena, to firmy budowlane oferowały skrajnie niskie stawki za swoje usługi, rzędu 60% kosztorysu inwestorskiego. To spiętrzenie inwestycji, potęgowane przez opóźnienia w realizacji procedur przetargowych i presję ze strony rządu na „przecinanie wstęg” przed mistrzostwami, wywołało wzrost cen materiałów budowlanych takich jak stal, beton czy kruszywa. Kryzys na rynku pogłębiły rosnące w tamtym okresie ceny ropy naftowej, co wywindowało również ceny paliw i asfaltów. W efekcie każdy wykonawca realizujący w latach 2010-2012 budowy dróg, dopłacił do nich z własnej kieszeni lub nie zapłacił swoim podwykonawcom. GDDKiA po dziś dzień twardo stoi na stanowisku, że z tego tytułu wykonawcom nie należy się dodatkowe wynagrodzenie – mówi Bartosz Jakubowski, ekspert ds. transportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego.
W latach 2008-2012 zbudowaliśmy 703 kilometrów autostrad oraz 1368 kilometrów dróg ekspresowych. Poprawiliśmy zatem współczynnik liczby kilometrów dróg szybkiego ruchu w przeliczeniu na 100 km2 z poziomu 0,32 na 0,79 (wzrost o 148% w stosunku do roku 2007). Ogółem od 2007 do 2013 roku wydaliśmy prawie 110 miliardów złotych. Udało się skrócić o 40 minut czas przejazdu między Toruniem a Gdańskiem, między Warszawą a Łodzią o 30 minut oraz o 20 minut na odcinku Kraków-Tarnów. Ostatnio do użytku oddaliśmy ostatni odcinek A4, dzięki czemu mamy pierwszą w pełni ukończoną autostradę biegnącą od granicy do granicy kraju. Największymi beneficjantami przy budowie autostrad byli zagraniczni wykonawcy.
Jedynie 16% zamówień udzielono konsorcjom, w których liderem lub głównym wykonawcą była firma z polskim kapitałem.
Państwo dogaduje się z prywatnym inwestorem
Jak widać, same unijne pieniądze nie działały jak magiczna różdżka. Jeszcze więcej kłopotów pojawi się jednak w momencie, gdy Bruksela przykręci nam finansowy kurek – w opisywanej perspektywie finansowej 2007-2013 na drogi dostaliśmy w sumie 10 mld euro. Jak więc będziemy budować bez unijnych dotacji?
Rozwiązaniem mogą okazać się partnerstwa publiczno-prywatne. Dzisiaj wykorzystywane są one głównie przez polskie gminy. Przez ostatnie dziewięć lat podpisano w Polsce 105 umów o PPP. Zakres tych projektów jest bardzo szeroki i obejmuje wiele dziedzin gospodarki: począwszy od infrastruktury transportowej, przez energetykę i służbę zdrowia po sport oraz edukację.
PPP jako sposób realizacji inwestycji publicznych opiera się na połączeniu w ramach jednej wieloletniej umowy zadań należących zarówno do etapu inwestycyjnego, jak i operacyjnego. Konkretne umowy mogą różnić się zakresem przeniesionych na partnera prywatnego zadań i ryzyka, jednak w najbardziej podręcznikowym przypadku odpowiada on za zaprojektowanie, sfinansowanie, wybudowanie i utrzymanie przez umówioną liczbę lat określonej infrastruktury. Po wygaśnięciu umowy jest ona przekazywana stronie publicznej.
Partnerstwa publiczno-prywatne mogą funkcjonować w dwóch głównych modelach różniących się sposobem wynagradzania partnera prywatnego: modelu koncesyjnym oraz modelu opłaty za dostępność.
W pierwszym wynagrodzenie partnera stanowi prawo do bezpośredniego pobierania tzw. pożytków ekonomicznych z wybudowanej infrastruktury, co przeważnie oznacza pobieranie opłat od użytkowników (biletów za wstęp na nowo wybudowany basen, opłat za przejazd drogą itp.). W tym wariancie partner publiczny obarczony jest największym zakresem ryzyka (przede wszystkim ryzykiem popytu), w związku z czym przedsiębiorców chętnych na podjęcie się współpracy w tym modelu udaje się bez problemów znaleźć tylko dla projektów o bardzo wyraźnym potencjale komercyjnym.
Rozwiązaniem dla innych przedsięwzięć są partnerstwa oparte na opłacie za dostępność. W tym przypadku wynagrodzenie partnera prywatnego wypłacane jest przez podmiot publiczny w ramach cyklicznych (przeważnie rocznych) płatności. Są one ściśle uzależnione od dostępności infrastruktury wraz ze wszystkimi jej funkcjonalności. Oznacza to między innymi, że partner prywatny nie otrzyma żadnych pieniędzy, dopóki wybudowany przez nią obiekt nie zostanie odebrany i przekazany do użytku, co motywuje do trzymania się umówionego harmonogramu. Część wynagrodzenia nie jest wypłacana partnerowi również wtedy, gdy w momencie trwania umowy obiekt nie może być przez podmiot publiczny wykorzystywany w normalny sposób (np. na skutek uszkodzenia) – to z kolei motywuje do dochowania staranności na etapie inwestycji oraz stosowania trwałych rozwiązań technicznych i materiałów. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że strona publiczna płaci za „usługę” polegającą na zapewnieniu dostępności określonej infrastruktury. Oczywiście opłata za dostępność musi być tak skalkulowana, żeby przez cały okres trwania umowy umożliwiła partnerowi odzyskanie środków wyłożonych na inwestycję, pokryła skumulowane koszty utrzymania i zapewniła pewien margines zysku.
Mimo że w ramach PPP budowane są lokalne drogi gminne, eksperci nie widzą szans na rozwój tego modelu przy budowie autostrad.
„Prywatni inwestorzy nie są zainteresowani budową dróg w systemie PPP, choćby z tego powodu, że prognozowane wpływy z udostępnienia infrastruktury nie zwrócą im poniesionych nakładów. Wynika to z faktu, że obciążenie ruchem odcinków, na których rozważa się budowę dróg w takim systemie (np. A1 Piotrków – Częstochowa), jest zbyt niskie, żeby zapewnić wystarczający zysk z inwestycji. Ponadto istnieje silny opór społeczny wobec prywatnych zarządców autostrad, co wynika z relatywnie wysokich stawek za przejazd autostradami „koncesyjnymi” – twierdzi Jakubowski.
Koncesje autostradowe przerabialiśmy jeszcze przed akcesją do UE i stają one w ogniu krytyki wszystkich środowisk. Nic dziwnego, bowiem wszystkie umowy zawierane ze spółkami w ramach koncesji mają charakter tajny i nikt właściwie nie wie, ile dopłacamy do autostrad, za które i tak wszyscy płacimy stojąc w korkach.
Koncesje wydają się nie mieć uzasadnienia w przypadku posiadania własnych środków/środków unijnych, lecz kto wie, czy w przyszłości nie staną się jedyną alternatywą, która pozwoli cokolwiek budować. Więcej na ten temat pojawi się w następnym materiale, który będzie dotyczyć właśnie koncesji autostradowych.
Niemniej jednak system partnerstwa publiczno-prywatnego pozwala z powodzeniem realizować ambitne inwestycje, czego przykładem może być spalarnia odpadów w Poznaniu, której koszt budowy wyniósł miliard złotych.
W takich krajach jak Hiszpania czy Francja PPP cieszą się dużą popularnością; w Wielkiej Brytanii przy ich pomocy buduje się zarówno drogi, jak i całe linie kolejowe. Być może u nas uda się także z czasem wypracować efektywny model kooperacji pomiędzy państwem a sektorem prywatnym.
Nie uczymy się na własnych błędach
Wyzwań przed nami wiele, a zmiany wdrażane są zbyt powoli. Do 2025 roku na drogi wydamy ponad 100 miliardów złotych (licząc środki własne i pochodzące z UE), a postępowania przetargowe stoją, na co zwracają uwagę największe firmy budowlane. Nie zmieniły się też zwyczaje przetargowe – ponownie wygrywają firmy oferując 50% kosztorysu inwestorskiego.
„W tym roku mieliśmy na rynku sytuację, że dwa małe przetargi wygrały firmy, które złożyły ofertę odpowiadającą 45% kosztorysu” – mówił Prezes Trakcji PRKiI Jarosław Tomaszewski.
W latach 2018-2019 dojdzie dodatkowo do skumulowania prac podejmowanych przy drogach oraz kolei. W konsekwencji może to doprowadzić do wzrostu cen materiałów budowlanych (powtórka z okolic Euro2012) i kolejnych problemów z płynnością finansową ze strony wykonawców. Co należy zreformować? Prawo środowiskowe, procedury przetargowe, zmniejszenie wpływu czynnika politycznego kosztem racjonalności finansowej i strategicznej, poprawa jakości pracy urzędów czy też zmiany w prawie zamówień publicznych, które już są na szczęście stopniowo wdrażane.
Wprowadzona przez PiS zmiana wskazuje górny próg kryterium ceny na poziomie 60%. Pozostałe 40% mają stanowić: innowacyjność firmy, okres gwarancji, czas wykonania, doświadczenie czy też warunki, na jakich są zatrudniani pracownicy (rodzaj umowy).
Polak niemądry po szkodzie? Jak mądry to tylko połowicznie i późno po jej zaistnieniu.