My czy Holandia? Kto więcej zyskał na naszym wejściu do UE?

Podczas niedawno zakończonego (korona)szczytu kraje tzw. oszczędnej czwórki (Austria, Niderlandy, Szwecja i Dania) zdecydowanie domagały się dyscypliny finansowej i wyraźnej kontroli zasad wydatkowania dodatkowych środków. Państwa te przedstawiały się niemal jako poszkodowane szerokiego składu UE. Chociaż jest to wątek często pomijany w agresywnych wystąpieniach przedstawicieli Europy Zachodniej, to na integracji europejskiej w XXI w. – także tej najszerszej, w której wzięła udział Polska w 2004 r. – wyjątkowo skorzystali… właśni oni: członkowie „oszczędnej czwórki”. W związku z tym jedno pytanie stało się przedmiotem debat eksperckich: kto więcej zyskał na naszym wejściu do Unii Europejskiej? My (Europa Środkowo-Wschodnia) czy oni (państwa „starej Unii”)?

Kto wygrał?

Komisja Europejska praktycznie podtrzymała zaproponowaną jeszcze w 2018 r. łączną wysokość budżetu Wieloletnich Ram Finansowych (WRF) po 2020 r., czyli blisko 1,1 bln euro. Nacisk na zmiany w politycznym porozumieniu między unijnymi przywódcami wywiera Parlament Europejski, który co do zasady popiera zwiększanie unijnego budżetu. Od samego początku PE krytykował cięcia WRF na lata 2021-27. Zdania nie zmienił nawet po tym, jak do wspólnej kasy dodano środki Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, w wyniku czego łączny budżet UE do 2027 r. miałby się zamknąć w blisko 1,82 bln euro. I mimo że jest to więcej niż 5% PKB UE-27, to postulaty Północy Europy zostały wysłuchane i ostateczne uzyskanie tych środków może być trudniejsze niż dotychczas.

„Oszczędna czwórka” odniosła sukces negocjacyjny. Tym krajom również obniżono – łącznie o ponad 7,6 mld euro (czyli o ok. 10%) – wysokość składek. Z czasem do „klubu skąpców” dołączyła także Finlandia, a do jego stanowiska przychyliły się Niemcy, gotowe zrobić wiele, aby tylko utrzymać spójność UE, na której budowali swoją pozycję przez ostatnie dekady.

Powstałą dziurę w budżecie będą musiały teraz także zasypać pozostałe kraje, zgodnie z uzyskanym przez siebie dochodem narodowym brutto (tak wyliczana jest składka państw członkowskich). Co więcej, to kraje „klubu oszczędnych” narzuciły pozostałym bardziej rygorystyczne zasady podziału nowego funduszu i sposobu zarządzania nim. Zdumiewa więc fakt, że to właśnie ci przywódcy, którzy szczególną uwagę przykuwali podczas szczytu do zasad wydatkowania środków, swoim działaniem dyplomatycznym i negocjacyjnym pokazują, jak dalecy są od podporządkowania się prawom rządzącym mechanizmem WRF.

Pogłębianie integracji bez solidarności

Rabaty na wkład budżetowy dla płatników netto świadczą o tym, że uwspólnotowienie długu, które miałoby być dowodem na pogłębianie integracji, niekoniecznie musi iść w parze z zasadą solidaryzmu. A to ona przyświeca m.in. polityce spójności (największej części WRF) i to tej nakierowanej na wyrównywanie kosztów związanych z otwarciem rynków słabszych gospodarek. Co ważne, nawet gdyby pominąć fakt, że surowe kryteria praworządności, które postulował „klub oszczędnych”, jasne finalnie nie są (stwarzają pole do pełnej uznaniowości), to decyzja o zmniejszeniu wysokości składek ujawnia nie tylko oddalanie się od zasady solidaryzmu. Pokazuje także, że zdroworozsądkowy rachunek kosztów i korzyści wydaje się obcy najbogatszym krajom UE.

Obniżki składek „oszczędnej czwórki” są w rzeczywistości strategią szkodliwą dla ich gospodarek. Można to wykazać, posługując się z jednej strony miernikami, takimi jak chociażby bilans handlowy, stopa bezrobocia, wysokość płac lub poziom konsumpcji. Dla przykładu konsumpcja wzrasta, gdy do kraju przyjeżdżają migranci, a dzięki dodatkowemu spożyciu rosną wpływy podatkowe, a wraz z nimi także i poziom zamożności społeczeństwa. Z drugiej strony korzyści najprościej można przedstawić, porównując wysokość składek do poziomu dodatkowego PKB krajów „starej Unii”, który został wygenerowany dzięki dołączeniu do UE państw „nowej Unii”. By to rzetelnie uzasadnić, najlepiej będzie porównać, jaki wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy krajów „starej Unii” (UE-15) miało przystąpienie od 2004 r. krajów „nowej Unii” (UE-13). Taką głośną analizę opublikował w czerwcu Timo Baas w swojej pracy – The economic benefits of EU-13 membership. Wyniki tej publikacji będą podstawą próby odpowiedzi na pytanie, kto zyskał bardziej.

Wpływ integracji na handel

Aby oszacować gospodarczy wpływ członkostwa UE-13 na rozwój krajów UE-15, badacze wykorzystali obliczeniowy model równowagi ogólnej (ang. Computable General Equilibrium – CGE). Celem modeli tego typu jest najczęściej kalkulacja korzyści i kosztów integracji handlowej. Innymi słowy, zbudowanie modelu umożliwia stworzenie scenariusza alternatywnego, który obrazuje nieistniejący świat – dla nas będzie nim ten, w którym UE nadal liczyłaby 15 członków (skład: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Portugalia, Szwecja, Wielka Brytania i Włochy). Następnie uzyskane wartości zostały porównane z rzeczywistymi danymi. Różnica między scenariuszami oddaje wpływ przystąpienia do UE trzynastu krajów na rozwój społeczno-gospodarczy państw „starej Unii”.

Trzeba jednak pamiętać, że jak każda metoda, także i ta ma swoje ograniczenia. Po pierwsze, obliczenia bazują na dostępnych macierzach przepływów międzygałęziowych Eurostatu, co w praktyce oznacza dysponowaniem opóźnionymi informacjami o relacjach zachodzących w gospodarce. Po drugie, statyczny charakter modelu, który nie uwzględnia zysków z bezpośrednich inwestycji zagranicznych i handlu, wynikających z silniejszego wzrostu gospodarczego w krajach UE-13. Wiemy, że zyski te rosną w czasie, a więc do pewnego stopnia korzyści, jakie czerpią państwa UE-15, mogą umykać analizie.

Analizując dodatkowe korzyści członkostwa „nowej Unii” w bilansie handlowym UE-15, widać wyraźnie, że Austria (23%), Szwecja (13%), Luksemburg (12,6%), Portugalia (9,7%) i Dania (8%) zaczęły znacząco więcej eksportować do krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Pozostała część Starego Kontynentu (choć w mniejszym stopniu) także poprawiła poziom eksportu towarów i usług do nowych członków UE.

Jednocześnie – co dziwić nie powinno – przystąpienie krajów UE-13 wywołało silniejszą konkurencję w eksporcie do krajów spoza trzynastki. Największe spadki odnotowali Holendrzy (-5,1%), Belgowie (-4,1%), Włosi (-3,6%) i Irlandczycy (-3,3%). Niemniej i tutaj odkrywamy premię z akcesji UE-13 dla wspomnianych krajów. Korzyścią dla konsumentów z Zachodu są niższe ceny, które wynikają ze wzrostu importu. A to w rezultacie spowodowało, że mieszkańcy „starej Unii” mogli zwiększyć swój dobrobyt szybciej, niż wynikałoby to z normalnego tempa ich rozwoju

Wykres 1. Dodatkowy eksport, jaki odnotowały kraje UE-15 z tytułu członkostwa UE-13 (proc.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie publikacji Tima Baasa (2020)

Pomnażanie dobrobytu na Zachodzie

Dobrobyt można interpretować jako wyższą użyteczność (poziom satysfakcji z dóbr lub usług) gospodarstw domowych.

Gdyby nie przyłączenie do Unii nowych członków, dla UE-15 byłby on niższy aż o 42,3%. Ponieważ towary importowane z UE-13 są tańsze niż te produkowane w kraju, gospodarstwa domowe doświadczają wzrostu użyteczności. W konsekwencji w państwach, w których odnotowujemy znaczny wzrost importu, obserwujemy również gwałtowny wzrost konsumpcji, przekładający się na dobrobyt mieszkańców Europy Zachodniej. Natomiast im więcej osób konsumuje, tym bardziej rosną również wpływy podatkowe, które zapewniają rządom środki na prowadzenie polityk publicznych.

Klub UE-15 nie jest jednak jednolity. Wpływ na dodatkowe dochody z tytułu podatków pokazują wyraźną różnicę w krajach „starej Unii” – w Europie Północnej są one wyższe niż w południowych regionach kontynentu. Jest to pośrednio związane z poziomem wzrostu dodatkowej konsumpcji, która wynika m.in. z migracji. Warto podkreślić, że dwa spośród wszystkich krajów „starej Unii”, które na przystąpieniu UE-13 zyskały największe dodatkowe wpływy podatkowe, to właśnie te z „oszczędnej czwórki” – Austria (6,4%) i Holandia (3,8%).

Wykres 2. Dodatkowe wpływy podatkowe, konsumpcja i dobrobyt w krajach UE-15 z tytułu członkostwa UE-13 (proc.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie publikacji Tima Baasa (2020)

Migracja i zmiany na rynku pracy

Również wpływ członkostwa UE-13 na krajowe rynki pracy „starej Unii” wydaje się głęboko dzielić Europę. Dostrzec można wyraźną relację, w której wzrostowi wynagrodzeń towarzyszy spadek bezrobocia.

Nic w tym nadzwyczajnego – wynagrodzenia rosną w tych krajach, do których Europejczycy „nowej Unii” rzadziej decydują się emigrować. Widać to zwłaszcza w Luksemburgu i Grecji.

Natomiast w krajach, takich jak Włochy, Belgia czy Irlandia, można zaobserwować efekt odwrotny, tzn. spadek poziomu wynagrodzeń przy – co prawda znikomym, ale jednak – wzroście bezrobocia. W tym wypadku można się spodziewać, że migrujący z „nowej Unii” Europejczycy stają się konkurencją dla rodzimych mieszkańców. Ponadto w krajach o wysokim napływie obywateli z UE-13, płace w UE-15 również przeważnie spadają. W tym wypadku jednak to migranci sami ponoszą koszty spadku pensji, otrzymując mniej niż rodowici mieszkańcy.

Wykres 3. Dodatkowe wynagrodzenia, bezrobocie i dobrobyt w krajach UE-15 z tytułu członkostwa UE-13 (proc.)

Źródło: opracowanie własne na podstawie publikacji Tima Baasa (2020)

Dodatkowe punkty do PKB

Otwarcie na nowych członków spowodowało również większy rozwój gospodarczy (mierzony wskaźnikiem PKB) wszystkich krajów UE-15. Łączny wpływ to wzrost PKB o dodatkowe 22,7%. Najbardziej – bo aż 6,2% – zyskał Luksemburg. Przyczyną tak wysokiego stanu jest tutaj głównie spadek kosztów transakcji, szczególnie istotny w handlu, transporcie i sektorze finansowym. Nie jest tak jednak w całej Europie. Są państwa, które zyskały wyraźnie mniej z włączenia do Unii nowych członków. Głownie mowa tu o gospodarkach krajów południowej części Wspólnoty, które nie zanotowały dodatkowego wzrostu PKB. Wyjątkiem jest Grecja, której PKB byłoby niższe o 2%, gdyby nie akcesja UE-13. Jak wymienione korzyści mają się do wysokości wpłat? Zbadajmy to.

Korzyści przewyższają koszty

Wykorzystajmy roczną średnią wydatków w latach 2014-2018 i porównajmy ją z rocznymi wzrostami PKB, wynikającymi z niższych kosztów transakcji i wzrostu migracji według dwóch scenariuszy – Baasa i dodatkowo Felbermeyra. Różnica między obydwoma scenariuszami polega na wielkości oszczędności kosztów transakcji. Mówiąc prościej, na niższych kosztach gromadzenia informacji o rynku, badań rynku, poszukiwania ofert, analizach popytu i podaży itp., zarządzania i zawierania kontraktów, negocjacji, proceduralnych, tworzenia rezerw, a także monitorowania i realizacji kontraktów.

W scenariuszu Felbermayra oszczędności kosztów transakcji są uniwersalne dla importu i eksportu, podczas gdy w scenariuszu Baasa założono różnice. Jeśli chodzi o sektory gospodarki, niemożliwa była identyfikacja bardzo różnych oszczędności kosztów transakcji w sektorach handlu i usług w scenariuszu Baasa. U Felbermayra oszczędności na kosztach transakcji w handlu usługami są czterokrotnie wyższe niż oszczędności na kosztach transakcji w handlu towarami.

Północ UE więcej zyskuje

Wielkość handlu usługami powoduje, że różnice między scenariuszem Baasa a scenariuszem Felbermayr są duże, co widać na przykładzie Luksemburga i w mniejszym stopniu – Finlandii. W Belgii większe oszczędności kosztów transakcji związanych z importem szkodzą produkcji krajowej i branży eksportowej. Dlatego Belgia jest jedynym krajem, w którym wzrost PKB w scenariuszu Felbermayra jest znacznie niższy niż w przypadku Baasa.

Inne kraje, takie jak Niemcy, Francja, Austria i Szwecja, zyskują na wyższej kwocie oszczędności kosztów transakcji w scenariuszu Felbermayra, który ma wpływ zwłaszcza na eksport. Niemniej jednak, jeśli wykorzystamy niższe szacunki ze scenariusza Baasa, nadal wzrost PKB dla większości krajów przewyższa wydatki, jakie te kraje podejmują dla państw UE-13. Tylko w przypadku Włoch i Irlandii wzrost PKB jest zbyt mały, aby pokryć koszty, a w Hiszpanii i Portugalii są one bardzo podobne do wzrostu PKB. Wskazuje to na nierównomierne rozłożenie korzyści między Północą a Południem „starej Unii”. Innymi słowy, silniejsi gospodarczo zgarniają większe profity.

Wykres 4. Koszty i korzyści z tytułu członkostwa UE-13 na PKB UE-15 (mln euro)

Źródło: opracowanie własne na podstawie publikacji Tima Baasa (2020)

Fundusze unijne to nie polityka redystrybucji

Fundusze unijne dla Europy Środkowo-Wschodniej często postrzegane są przez bogatsze kraje jako program socjalny, a nawet charytatywna pomoc. To nieprawda. Traktować należy je jako politykę własnego wzrostu i wiodące narzędzie stymulacji swojej konkurencyjności i zrównoważonego dobrobytu. Szczególnie ma to znaczenie w odniesieniu do polityki spójności. W porozumieniu z ostatniego szczytu nie uwzględniono żadnego zwiększenia nakładów na nią.

Przypomnijmy, że i nominalnie, i pod względem intensywności pomocy (czyli euro per capita) to państwa UE-13 stracą znacznie więcej niż kraje „starej Unii”. Zmiana alokacji środków w ramach polityki spójności po 2020 r. względem obecnych WRF oznaczać będzie dla państw przyjętych od 2004 r. spadek aż o 175%, podczas gdy spadek w dla krajów UE-15 sięgnie 22%.

Co więcej, luki tej nie zasypią nawet 390 mld euro grantów i 360 mld euro pożyczek, które miały wynosić odpowiednio 500 i 250 mld euro, ale zmieniono ich wartości po naciskach Austrii, Danii, Szwecji, Holandii i Finlandii.

Wykres 5. Zmiana intensywności pomocy i wielkość alokacji środków polityki spójności po 2020 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej

Czy wygrani przegrali?

Dotychczasowe uwspólnianie zadłużenia spotykało się zazwyczaj z oporem eurosceptyków. Porozumienie szefów rządów krajów UE niewątpliwie należy traktować jako symptom pogłębiania integracji. Bezpośrednim do tego impulsem było nie tyle intencjonalne działanie, co kryzys COVID-19. Obecnie powinniśmy być raczej na etapie dyskusji o absorbcji środków i sensownym ich wydatkowaniu, nie zaś pochłonięci dyskusją o kształcie funduszy.

Unia pokazała stosunkową uległość wobec „oszczędnej czwórki”, która najwyraźniej nie kieruje się do końca jasnymi motywacjami, jeśli patrzeć przez pryzmat ekonomicznych kosztów i korzyści (dodatkowe PKB przewyższa wysokość składek) ani gdy mowa o poszanowaniu pisanych i niepisanych zasad, które przyświecającą Wieloletnim Ramom Finansowym. Wobec tego można się pokusić o stwierdzenie, że „klub oszczędnych” nie jest aż tak wielkim wygranym, jakby się mogło wydawać, bowiem bez realnej solidarności żaden budżet nie będzie służyć Unii jako wspólnocie.

Jednak, patrząc wstecz, należy pamiętać, że zwycięzcą powiększenia Wspólnoty (także o Polskę) jest z pewnością cała Unia, zwłaszcza jeśli przyjrzymy się łącznym korzyściom gospodarczym. Warto wpompowywać w UE kolejne fundusze mimo sprzeciwu „oszczędnej czwórki”.

Według prognoz każde zainwestowane 1 euro z okresu 2007-2014 zwiększy PKB o 2,74 euro do 2023 r. W tym samym okresie utworzono 570 tys. miejsc pracy, z czego ok. 160 tys. w nowych państwach członkowskich, a blisko 200 tys. małych i średnich przedsiębiorstw (MSP) otrzymało bezpośrednią pomoc inwestycyjną. To korzyści, które bez odpowiednio wysokich składek mogą się już nie powtórzyć. Agresywna retoryka Holandii, Austrii, Danii i Szwecji jest błędna – wszyscy korzystamy na integracji europejskiej i z coraz większych budżetów unijnych.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!