Ocena skutków regulacji w służbie wysokiej jakości prawa w gminach
Wychodząc z założenia, że OSR może mieć korzystny wpływ na staranność i skuteczność procesu regulacji w polskich samorządach, zespół analityków pod kierunkiem dr. Michała Dulaka podjął się oceny szans i sposobów zastosowania metodyk OSR właśnie na poziomie lokalnym. Zanim jednak OSR stanie się regularną praktyką w polskich samorządach, chcielibyśmy przedstawić rozpoznane bariery oraz problemy, z którymi borykają się decydenci podczas tworzenia prawa lokalnego.
Ocena skutków regulacji (OSR), jako metoda weryfikacji stanowionego prawa, to baza dla procesu legislacji w wielu państwach wysokorozwiniętych. W Polsce na poziomie rządowym jest ona również stosowana, definiowana jest przy tym jako fragment uzasadnienia projektu aktu normatywnego opisujący przewidywane skutki projektowanej regulacji. Czy takie podejście służy podniesieniu efektywności regulacyjnej jest osobną, coraz częściej poruszaną kwestią. Nie pojawia się jednak (albo dzieje się to bardzo rzadko) dyskusja o jakości prawa stanowionego na poziomie gmin i przydatnością metodyk OSR na poziomie lokalnym.
Ograniczenia procesu legislacyjnego w gminie
Pod względem proceduralnym przebieg procesu uchwałodawczego w gminach przebiega podobnie: zdecydowana większość projektów uchwał jest zgłaszana przez organ wykonawczy. Z prawa do inicjatywy uchwałodawczej radni oraz mieszkańcy korzystają rzadko. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera informacji o tym, z jakich elementów powinien składać się projekt, a następnie uchwała rady gminy. Mimo to gminy mają w tym zakresie wypracowane własne praktyki, mające oparcie w „Zasadach techniki prawodawczej”. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim wartość merytoryczna uzasadnień przygotowywanych przez urząd gminy.
W Polsce nie ma ustawowego obowiązku dołączania uzasadnienia do projektów uchwał. Mimo że część samorządów wpisała w swoich statutach obowiązek dołączania uzasadnień do uchwał, zabezpieczając w ten sposób prawo do uzyskania informacji o powodach i skutkach przyjęcia danej regulacji, to jednak wartość merytoryczna tych załączników budzi wiele zastrzeżeń.
Główną kontrowersją z punktu widzenia władzy uchwałodawczej jest częsta ogólnikowość przedstawianych w uzasadnieniu tez i brak odwołania się do wiarygodnych danych.
Jednostki samorządu terytorialnego na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci muszą realizować coraz więcej zadań publicznych przekazywanych im przez władze centralne w ramach decentralizacji. Efektem tego jest coraz dłuższa lista problemów wewnętrznych oraz coraz większe trudności finansowe. Najogólniej mówiąc, w wielu sytuacjach nie jest to wynikiem ich marnotrawstwa, ale faktu, iż władze centralne nie przekazują gminom odpowiednich środków zabezpieczających prawidłowe wykonanie powierzonych im zadań.
Presja czasu powoduje, że radni nie są w stanie zapoznać się dokładnie z przekazanymi im projektami uchwał. W efekcie robią to podczas posiedzeń, pozostają na nich bierni albo obierają to jako wybieg mający przyspieszyć przyjęcie danej uchwały. Pośpiech przekłada się też na błędy merytoryczne. Wiedza radnych i szybki dostęp do informacji przesądzają o jakości stanowionego prawa. Szerokie spektrum spraw, którymi powinni się zajmować, często przerasta ich możliwości. Brak kapitału wiedzy na miarę współczesnych czasów prowadzi również do obniżenia zainteresowania wykonywaniem pracy w radzie gminy na wysokim poziomie.
Bez względu na wielkość gminy pojawia się problem wykładni prawa ogólnego i klarownego zakresu obowiązków urzędu gminy. Wynika on przede wszystkim z języka stosowanego w prawodawstwie, któremu podporządkowana jest gmina, a także zbyt nieostrych pojęć. Za szerokie pole do interpretacji sprawia, że proces przyjmowania aktów prawa lokalnego się wydłuża.
Duże gminy miejskie, zwłaszcza te, na terenie których istnieją ośrodki akademickie, są w stanie zatrudniać wysoko wykwalifikowanych specjalistów z różnych branż i angażować do swoich prac ekspertów zewnętrznych. Gminy wiejskie czy gminy oddalone od centrów uniwersyteckich zatrudniają lokalnych mieszkańców, wśród których może brakować pracowników posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, będące współcześnie strategicznym zasobem każdej organizacji.
Z wyżej wspomnianym problemem dostępu do jakościowych kadr łączy się kwestia szybko zmieniającej się rzeczywistości. Wysoka dynamika zmian w prawie sprawia, że urzędnicy oraz radcowie prawni nie zawsze są w stanie stworzyć stabilne podstawy prawne dla gminy. Stanowienie dobrego prawa lokalnego utrudnia prawo powszechnie obowiązujące, które nie uwzględnia specyfiki danej gminy.
Ciążący na samorządach obowiązek spełnienia wymogu zgodności wydawanych przez nie aktów normatywnych z Konstytucją i ustawami sprawia, że opinia wydawana przez radcę prawnego zatrudnionego w gminie traktowana jest z reguły jako legislacyjny gwarant bezpieczeństwa urzędu gminy. Obowiązki radców prawnych z reguły są wymienione na poziomie statutów gminy czy regulaminów organizacyjnych ich urzędów. Ich zadanie w urzędzie gminy może polegać na opracowywaniu lub udziale w opracowywaniu projektów aktów normatywnych, opiniowaniu zgodności z prawem projektów aktów normatywnych, udziale w posiedzeniach organów procedujących akty normatywne oraz redagowaniu i opiniowaniu zgodności z prawem poprawek do projektów, ostatecznym redagowaniu aktów normatywnych po ich przyjęciu. Rosnące wśród radnych przeświadczenie o możliwościach elastycznego traktowania norm prawnych sprawia, że opinie prawników, zwłaszcza w większych ośrodkach miejskich, nie są uznawane za niepodważalne.
Radcy prawni zatrudnieni w urzędach gminy w ograniczonym zakresie uczestniczą wraz z radnymi lub urzędnikami gminy w poszukiwaniu rozwiązań praktycznych. Z punktu widzenia radców prawnych największy problem w ich pracy wiąże się z kwestią zgodności aktów prawa miejscowego z treścią upoważnienia ustawowego. Dużo wątpliwości budzi też zgodność z prawem uchwał organów gminy będących najczęstszym przedmiotem rozstrzygnięć organów nadzoru i sądów administracyjnych. W opinii badanych radców prawnych niezbędnym sposobem poprawy jakości prawa lokalnego jest dążenie do ujednolicenia jego oceny przez organy sprawujące nadzór nad procesem prawodawczym organów jednostek samorządu terytorialnego.
Strategie przezwyciężenia problemów w procesie legislacyjnym
Strategia przezwyciężania problemów związanych z tworzeniem prawa lokalnego polega na podpatrywaniu rozwiązań stosowanych w innych gminach. Małe, wiejskie gminy z reguły szukają wzorców dobrych praktyk w gminach sąsiednich bądź w gminach podobnych do nich z całej Polski. Gminy miejskie częściej inicjują przyjmowanie rozwiązań zaczerpniętych z zagranicy. Reprezentanci gmin zgodnie przyznają, że praktyki „podpatrywania” i przejmowania skutecznych rozwiązań dotychczas nie było.
Inna strategia to tzw. „strategia spóźnionego”, będąca pochodną powyższej strategii. Polega ona na zebraniu możliwie największej liczby informacji o dostępnych rozwiązaniach i podejmowanie decyzji w oparciu o doświadczenie analogicznych podmiotów – innych gmin. Dopiero posiadanie ważnych informacji, w oparciu, o które podejmowane są decyzje, przesądza o konkurencyjności gminy.
Konsultacje społeczne
Instytucja konsultacji społecznych na poziomie deklaratywnym jest powszechnie znana i akceptowana wśród decydentów gminnych. Rozumieją oni ich sens i cel. Konsultacje społeczne podnoszą prestiż urzędu jako miejsca otwartego, przejrzystego, wchodzącego w dialog z mieszkańcami.
Zachowawczy stosunek władz lokalnych do tej formy partycypacji obywatelskiej wynika z wielu problemów, wśród których za najważniejsze zostały uznane: obiektywna niemożność zrealizowania większości postulatów mieszkańców, brak znajomości wśród mieszkańców szerszego kontekstu i uwarunkowań finansowo-prawnych realizacji poszczególnych projektów oraz myślenie mieszkańców o poprawie własnej sytuacji, a nie o rozwoju całościowym gminy. Na te problemy dodatkowo nakłada się ograniczona ilość czasu, ograniczone zasoby kadrowe urzędów, wielość spraw, którymi urząd powinien poświęcić uwagę i utrzymująca się wysoka dynamika zmian w prawie.
Poza dość oczywistymi funkcjami, takimi jak budowanie zaufania do urzędu czy informowanie społeczeństwa o kierunku prac urzędu, konsultacje społeczne mogą pełnić też rolę wentyla bezpieczeństwa w sytuacji konfliktowej. Powołanie się na zrealizowanie konsultacji ma uwiarygadniać i wzmacniać decyzje urzędu. Nastawienie, że narada ze społeczeństwem ma mieć charakter fasadowy, służący rozładowaniu napięć i konfliktów, wypacza sens tego instrumentu demokracji.
Można wyliczyć szereg problemów związanych z funkcjonowaniem instytucji konsultacji. Zdarza się, że uwzględnianie głosu mieszkańców odbierane jest jako przytakiwanie nierozważnym pomysłom. Odnoszenie się z rezerwą do posiedzeń z udziałem mieszkańców można wytłumaczyć nie tylko chęcią realizacji własnych pomysłów władz, ale też przekonaniem o braku pełnego oglądu konsultowanych spraw u mieszkańców. Mieszkańcy z reguły wykazują zainteresowanie sprawami dotyczącymi ich samych lub zlokalizowanymi w bezpośrednim sąsiedztwie. Sporadyczne uwzględnianie głosu społeczności jest skutkiem jej niepełnej, wyrywkowej wiedzy w omawianym temacie. Dominuje przekonanie, że to urząd ponosi największą odpowiedzialność za realizowane w gminie projekty, co usprawiedliwia jego dystansowanie się do opinii mieszkańców.
Niewiążący charakter konsultacji społecznych sprawia, że czasem są one przez władze traktowane pobłażliwie, a czasami wręcz jako uciążliwy obowiązek. Innym problemem jest też liczebność uczestników konsultacji. Żaden przepis ani regulamin nie ustala, ile osób powinno w nich uczestniczyć, by uznać opinie wyrażane podczas konsultacji za reprezentatywne dla ogółu mieszkańców.
Sposobem na przezwyciężenie powyższych słabości konsultacji społecznych mogłoby być fachowe rozpracowanie metodologii prowadzenia konsultacji społecznych i jej wdrożenie na poziomie gminy. Przedstawiciele gmin są świadomi, że przeprowadzenie jakościowych konsultacji z mieszkańcami wymaga nakładów czasowych, organizacyjnych i finansowych, jednakże jedynie włodarze wielkich miast deklarują gotowość przeprowadzania konsultacji z udziałem trenerów specjalizujących się w prowadzeniu tego rodzaju spotkań.
Problemy oceny skutków regulacji na poziomie lokalnym
Pracownicy gmin z reguły pozytywnie odnoszą się do samej koncepcji przeprowadzania oceny skutków prawa zarówno ogólnokrajowego jak i lokalnego. Celowość takiego działania jest różnie określana. W argumentacji uwzględniano dość szerokie spektrum problemów lokalnej społeczności, które można by rozwiązać dzięki wprowadzeniu OSR.
Należy podkreślić fakt, że rozumienie, czym dokładnie jest OSR, jest zróżnicowane. Można przypuszczać, że brak jednej wizji tego, na czym OSR polega, wynika z braku popularności tego zagadnienia czy sporadycznej jego obecności w debacie nad sposobami stanowienia dobrej jakości prawa. Jako kryterium oceny tego, że dany akt prawny jest wystarczająco dobry, wskazuje się m.in. pozytywne doświadczenie w danym obszarze zdobyte przez inne gminy, długą (w praktyce często burzliwą) dyskusję odbytą w gronie radnych i urzędników gminy, a także doświadczenie w zarządzaniu i powiązaną z nim zwykłą intuicję.
Z oceną skutków regulacji wszyscy respondenci zetknęli się przy okazji podejmowania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nakładała ona na gminy obowiązek przeprowadzania szeregu analiz i konsultacji przed przyjęciem dokumentu.
Pomimo niemożności wskazania wspólnej definicji OSR w części gmin podejmuje się samodzielne działania, służące recenzowaniu projektów uchwał. Do najczęstszych metod należy zaliczyć audyt oraz korzystanie z usług zewnętrznych firm eksperckich.
Decydenci w gminach potrafią dość jasno przedstawić swoje wyobrażenia o tym, czym powinno się charakteryzować narzędzie służące ocenie stanowionego prawa, gdyby było wdrażane jako obowiązująca metoda. Jest to przede wszystkim mierzalny charakter celów, brak negatywnych konsekwencji w przypadku nieosiągnięcia wykazanych podczas analizy wskaźników oraz wyasygnowanie specjalnych środków z budżetu centralnego na przeprowadzanie oceny skutków regulacji. Przekonani o wysokich kosztach, jakie niesie ze sobą przeprowadzenie gruntownej analizy konsekwencji prawa, pracownicy administracji lokalnej postulują stosowanie tego narzędzia wobec wybranej grupy spraw.
Ocena skutków regulacji ex post
Pozytywne nastawienie do OSR prezentują przede wszystkim przedstawiciele wielkich, dobrze prosperujących gmin, znajdujących się w korzystnej sytuacji finansowej. Dla nich ocena OSR ex post polega przede wszystkim na przygotowaniu rocznego sprawozdania z postępów realizacji uchwał rady gminy, przy czym taka praktyka jest tam stosowana od dłuższego czasu. Można przypuszczać, że dobre wskaźniki uzyskiwane na koniec roku są powodem do dumy dla decydentów w gminie, dlatego chętnie są upubliczniane.
Z drugiej strony przeprowadzanie i ujawnianie oceny ex post może wywoływać niechęć wśród decydentów ze względu na ewentualnie negatywną ocenę już wdrożonych rozwiązań. Przeprowadzanie usystematyzowanej oceny ex post w ocenie urzędników gminnych udaremniały takie czynniki jak brak czasu czy brak specjalistów. Zajmowanie się analizą ex post powinno być – w ich opinii – zadaniem komisji rewizyjnej lub komisji budżetowej. Naturalną barierę przed sumienną oceną skutków przyjętych regulacji może stanowić niechęć do przyznawania się do błędnych decyzji przed mieszkańcami.
Jako miernik jakości regulacji często wskazuje się poziom zadowolenia mieszkańców z jej wprowadzenia. Takie kryterium częściej jest przyjmowane w małych gminach, gdzie relacje międzyludzkie mają z reguły krótszy dystans.
Można przypuszczać, że narzędzie oceny ex post ugruntowało się w świadomości decydentów gminnych w związku z wprowadzeniem w ostatniej kadencji mechanizmu udzielania organowi wykonawczemu wotum zaufania na podstawie uprzednio przedłożonego raportu o stanie gminy. Co prawda prawo pozostawia dużą swobodę w wyborze treści zawartych w raporcie, jednak można się spodziewać, że wprowadzenie takiego mechanizmu spowoduje wzrost świadomości wśród decydentów konieczności analizowania skutków przyjętych regulacji.
***
Istnieje wiele problemów związanych ze stanowieniem prawa lokalnego. Błędami obarczone są uzasadnienia do projektów uchwał, a czasem uzasadnienia te są jedynie fasadowe. Brak procedur, środków finansowych i kadrowych, brak komunikacji i korelacji ze szczeblem centralnym, niejasność i rozrost prawa, rozmycie kompetencji, dysfunkcja konsultacji społecznych wreszcie brak procedur OSR – zwłaszcza ex ante – obniżają poziom prawa tworzonego przez administrację lokalną. Procedury OSR wydają się być – przynajmniej do pewnego stopnia – panaceum na tę bolączkę. Potrzebę ich wprowadzenia sygnalizują zresztą sami urzędnicy.
Niniejszy tekst stanowi część projektu badawczego pt. „Ocena skutków regulacji lokalnych dla społeczeństwa i gospodarki w gminach (Lokalna OSR)” realizowanego w Klubie Jagiellońskim w ramach grantu MNiSW „Dialog”. Pełne omówienie problemu można znaleźć w pracy pod redakcją Michała Dulaka, Ocena skutków regulacji w gminach (wyd. Ośrodek Myśli Politycznej, Kraków 2020).
