Ocena Skutków Regulacji w Niemczech i w Austrii na poziomie centralnym i lokalnym
W systemach legislacyjnych wielu krajów zachodnich istnieje świadomość, że nadmiar regulacji prawnych oraz brak spójności znacząco obniża ich poziom. Wobec tego w minionych dekadach doszło tam do zmiany kultury myślenia o jakości stanowionego prawa na szczeblach federalnym i związkowym, zwłaszcza w aspekcie oceny projektowanych i wdrażanych rozwiązań oraz ich skutków.
Warto opisać niektóre przynajmniej aspekty funkcjonowania procedur Oceny Skutków Regulacji (OSR) na poziomie federalnym i związkowym w Niemczech i w Austrii. Z tego względu można by je potraktować jako inspirację do projektowania podobnych rozwiązań na poziomie lokalnym w Polsce – oczywiście uwzględniając różnice między ustrojem terytorialnym Niemiec i Austrii oraz Polski. Ponadto te dwa kraje ze względu na bliskość geograficzną, związki historyczne i częste wzajemne wizyty mieszkańców są dobrze w Polsce dobrze znane.
Relacje między federacją a landami oraz pomiędzy landami w Niemczech i Austrii
Zgodnie z niemiecką ustawą zasadniczą Niemcy są państwem federalnym, składającym się z szesnastu krajów związkowych (landów). Podział kompetencji pomiędzy federacją a landami określa ustawa zasadnicza – wprowadzająca tzw. zasadę domniemania kompetencji ustawodawczej na rzecz landów, polegającą na prawie krajów związkowych do wydawania ustaw we wszystkich dziedzinach, które nie zostały powierzone federacji. Ponadto w niemieckiej ustawie zasadniczej wymienia takie pojęcia jak wyłączne ustawodawstwo federacji oraz ustawodawstwo konkurencyjne. Wyłączna kompetencja ustawodawcza federacji oznacza, że w wybranych dziedzinach federacja ma wyłączną kompetencję do uchwalenia prawa, o ile owa kompetencja nie zostanie na podstawie ustawy przekazana krajom federalnym. Katalog tych dziedzin obejmuje m.in. sprawy zagraniczne, obronę, kwestie związane z imigracją, ochronę niemieckich dóbr kultury przed wywozem z kraju, przepisy dotyczące obywatelstwa czy też kwestie dotyczące energetyki jądrowej. Dziedziny zarezerwowane dla landów obejmują zwłaszcza bezpieczeństwo wewnętrzne, edukację szkolną, szkolnictwo wyższe, kulturę oraz administrację na szczeblu samorządowym.
Austria składa się z dziewięciu landów zwanych krajami związkowymi. Zarówno landy jak i gminy są instytucjami samorządowymi oraz reprezentantami federacji. Obok federacji również landy, powiaty, miasta wyłączone z powiatów, związki gmin i gminy posiadają osobowość prawną i wybieralne organy. Za pośrednictwem Rady Federalnej (Bundesrat) kraje związkowe uczestniczą w prawodawstwie dla całej federacji.
Zgodnie z zasadą federalną dana dziedzina pozostaje w zakresie samodzielnego działania kraju, o ile nie została ona zastrzeżona dla kompetencji federacji. W Austrii nie występuje tzw. ustawodawstwo konkurencyjne. Ponadto Konstytucja Austrii pozwala landom na zawieranie w sprawach leżących w ich samodzielnej gestii umów z państwami graniczącymi z Austrią lub ich częściami składowymi, chyba że federacja nie wyrazi zgody na ich zawarcie. Może też zażądać wypowiedzenia traktatu już zawartego.
Władza legislacyjna kraju związkowego obejmuje m.in. takie obszary jak planowanie przestrzenne, ochrona przyrody, budownictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo, organizację imprez czy kwestie dotyczące sportu. W wybranych przypadkach federacja jest uprawniona tylko do stanowienia prawa, natomiast wydanie aktów wykonawczych oraz egzekwowanie tego prawa jest obowiązkiem landów. Dzieje się tak na przykład w przypadku przeciwdziałania ubóstwu, opieką nad młodzieżą, ochroną roślin przed chorobami i szkodnikami czy sprawami związanymi z elektrycznością.
Niemiecki model OSR
Republika Federalna Niemiec należy do grupy państw, które od dziesięcioleci budują swój potencjał również poprzez stałe ulepszanie wewnętrznych regulacji. Już w 1984 roku rząd federalny sformułował katalog dziesięciu pytań, które powinien sobie zadać każdy, kto podejmuje się stanowienia prawa. Te pytania (np. Czy coś musi się wydarzyć? Jakie są alternatywy? Czy aktywność musi podjąć rząd federalny? Czy potrzebna jest ustawa? Czy aktywność potrzebna jest teraz? Czy rozporządzenie jest przyjazne dla obywatela i zrozumiałe? Czy rozporządzenie jest wykonalne? Czy koszty i korzyści są proporcjonalne?) są aktualne również dla dzisiejszych legislatorów.
Niemiecka OSR (niem. Gesetzesfolgenabschätzung – GFA) ma własną specyfikę i dynamikę. Wyróżnia ją m.in. wielość stosowanych wzorów i narzędzi na poziomie federacyjnym oraz landowym, a także wielość wzorów i metodologii stosowanych przez poszczególne ministerstwa. Nie można tak naprawdę mówić o jednolitej niemieckiej OSR. Wychodząc z założenia, iż aktywności państwa powinny być wolne od działań ze sobą sprzecznych, zwłaszcza w obszarze legislacyjnym, OSR traktowane jest jako instrument zapobiegania nadmiarowi aktów normatywnych, środek zaradczy przeciwko rozrostowi kosztów z tym związanych oraz instrument racjonalnego przeciwdziałania zbyt emocjonalnym i chaotycznym działaniom w procesie legislacyjnym.
Niemiecka OSR na poziomie federacyjnym i landowym
Cechą niemieckiej OSR jest separacja inicjatyw krajów związkowych na rzecz lepszego stanowienia prawa od inicjatyw federalnych. Większość krajów związkowych opracowuje własne metodyki lepszego stanowienia prawa landowego, dostosowując je do własnych potrzeb. Polityka regulacyjna na poziomie landów czasem wykracza poza zalecenia federalne. Wiele krajów związkowych powołało specjalne jednostki, zajmujące się poprawą jakości i zmniejszeniem liczby aktów normatywnych. Landy nierzadko korzystają z narzędzi internetowych w celu konsultacji i komunikacji ze stronami zainteresowanymi wprowadzanymi zmianami.
Współpraca federalna z krajami związkowymi rozpoczyna się na poziomie centralnym poprzez przedstawicieli landów w Bundesracie. Każdy projekt uchwalony przez Bundestag musi zostać złożony w Bundesracie, który może go zaakceptować lub odrzucić. Poza tym regularna wymiana informacji między władzami federalnymi a landowymi odbywa się za pośrednictwem specjalnie w tym celu powołanego referatu w Urzędzie Kanclerskim. Znajdują się tam także wyspecjalizowane konferencje i sieć grup roboczych, które rozpatrują kwestie będące przedmiotem wspólnego zainteresowania.
Wydaje się jednak, że wymienione mechanizmy współpracy nie są wystarczające do pełnej realizacji OSR. Rozpoznano już kilka słabości tego systemu, do których należą m.in. brak ścisłej współpracy między federacją a landami, brak wspólnej strategii promocji reform ważnych z punktu widzenia państwa, dominacja zachowań nastawionych na konkurencję, a nie na współpracę pomiędzy landami czy występowanie różnych systemów prawnych w poszczególnych landach, co może szkodzić przedsiębiorstwom w razie ich „migracji”.
Redukcja kosztów biurokracji i nowych przepisów
Ustawą z 2006 roku została powołana w Niemczech Krajowa Rada Kontroli Regulacji (Normenkontrollrat, NKR). Zgodnie ze swoim mandatem prawnym NKR czuwa nad odbiurokratyzowaniem i odciążeniem kosztowym obywateli, biznesu i administracji. Doradza rządowi federalnemu w zakresie przejrzystości i ograniczania kosztów, a także poprawy stanowienia prawa. Każdego roku NKR informuje rząd federalny o swojej działalności, obliczonych przez siebie kosztach przepisów i inicjatywach na rzecz lepszego stanowienia prawa i ograniczenia biurokracji oraz publikuje raport roczny. Wychodząc z założenia, że lepsze uregulowania prawne i ograniczenie biurokracji wpływają na wszystkie szczeble administracji, NKR przygotowuje śródroczne analizy regulacji metodą ex ante, pozostając w kontakcie z podmiotami zaangażowanymi w proces legislacyjny, w szczególności z rządem federalnym i ministerstwami, Bundestagiem i Bundesratem, a także z krajami związkowymi i gminami oraz stowarzyszeniami. NRK współpracuje ściśle z Federalnym Urzędem Statystycznym, w ramach którego działa Centrum Kompetencji Federalnego Urzędu Statystycznego, które wspiera rząd federalny, Bundestag i Bundesrat w określaniu konsekwencji kosztowych przepisów i rozporządzeń, w szczególności poprzez analizę danych i przeprowadzanie szacunków kosztów. Ponadto zadaniem urzędu statystycznego jest tworzenie i utrzymywanie baz danych dotyczących biurokracji oraz kalkulacja wskaźnika kosztów biurokracji.
Główną metodą pracy NKR jest tzw. model kosztów standardowych. Umożliwia ona obiektywną ocenę obciążeń biurokratycznych. Została ona zapożyczona z Holandii, gdzie jest szeroko stosowana od lat dziewięćdziesiątych XX wieku. Jej stosowaniu przyświeca idea, iż nadmiar biurokracji nie chroni żadnego interesu publicznego, stając się istotnym czynnikiem ograniczającym konkurencyjność gospodarki.
W 2015 roku Nadrenia Północna-Westfalia stała się pierwszym krajem związkowym, który we współpracy z NKR przeprowadził modelowy projekt w celu określenia kosztów ekonomicznych i administracyjnych wynikających z prawa UE i federalnego. Na przykładzie rozporządzenia UE w sprawie informacji o żywności z 2014 roku zespół badawczy obliczył koszty związane z wprowadzeniem i stosowaniem tego rozporządzenia. Na podstawie wyników badania dowiedziono, że określenie kosztów następczych jest możliwe do zarządzania i zapewnia wiarygodne dane.
NKR zajmuje się badaniem tzw. kosztu przestrzegania przepisów dla obywateli, gospodarki i administracji. Opiera się ono na tej samej zasadzie, co obliczanie kosztów biurokracji. Po pierwsze, identyfikuje się wymagania, które wprowadza się, zmienia lub znosi w ramach projektu regulacyjnego. Następnie określa się dla każdego zobowiązania, ile zmian podejmuje się w poszczególnych przypadkach i jak często obowiązek ten musi być spełniony każdego roku. Rozróżnia się jednorazowy wysiłek dostosowania do regulacji i wysiłek roczny. Konsekwencje kosztów poszczególnych przypadków przewiduje się na podstawie oczekiwanej rocznej liczby spraw. Rząd federalny, NKR i Federalny Urząd Statystyczny opracowały wytyczne ustalania kosztów przestrzegania przepisów na podstawie praktycznych przykładów.
Od kilku lat coraz większego znaczenia nabiera mechanizm zwany „hamulcem biurokracji” albo koncepcją „one in, one out”. Zasada ta ma zastosowanie do projektów aktów, o których decyduje rząd federalny od 1 lipca 2015 roku Obowiązek stosowania zasady „one in, one out” nakładany jest na wszystkie rządowe projekty aktów prawnych, mających wpływ na bieżący koszt przestrzegania przepisów po stronie gospodarki. Obowiązkowi temu nie podlegają projekty wdrażające przepisy unijne, umowy międzynarodowe albo orzeczenia Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, służące ochronie przed poważnymi zagrożeniami lub mające obowiązywać nie więcej niż jeden rok. Ogólnie mówiąc, istota działania tego mechanizmu polega na zmniejszeniu obciążeń w takim samym stopniu, w jakim dodatkowe obciążenia są tworzone przez nowe projekty regulacyjne. Celem działania jest trwałe ograniczenie wzrostu obciążeń bez utrudniania środków zamierzonych politycznie. Innymi słowy tzw. nowe obciążenia („in”) dla gospodarki powinny zostać zrekompensowane w takim samym stopniu w innych obszarach („out”). Środki kompensacyjne muszą zostać przedstawione w miarę możliwości przed upływem jednego roku, najpóźniej do końca okresu legislacyjnego.
Mając na celu usprawnienie przepływu informacji między rządem federalnym, krajami związkowymi i gminami, NKR zainicjowała utworzenie grupy roboczej z udziałem przedstawicieli szczebla landowego i gminnego. Jednym z rezultatów tej współpracy jest narzędzie ERBEX (ERfüllungsaufwand Berechnen EX ante) służące tzw. obliczeniu kosztów przestrzegania przepisów ex ante na różnych poziomach administracji w kraju. Zadaniem ERBEX jest pomoc w opracowywaniu i obliczaniu całkowitych kosztów regulacji prawnych. W wymiarze praktycznym ERBEX służy np. przeprowadzeniu specjalnych sond na poziomie landu lub samorządu lokalnego. Zaletą tego narzędzia jest to, że obliczanie konsekwencji kosztów jest uproszczone i ustandaryzowane; dzięki niemu generowane są jednolite tabele, które można wykorzystać w ramach przygotowywania uzasadnienia projektów regulacyjnych. W dalszej perspektywie funkcje ERBEX mają zostać zintegrowane z oprogramowaniem e-legislacyjnym.
Bawaria należy do landów, które najdłużej i najskuteczniej spośród innych krajów związkowych wdrażają politykę ograniczenia biurokracji i deregulacji. Mechanizm ten, w literaturze przedmiotu określany jako Paragraphenbremse („zahamowanie wprowadzania nowych paragrafów”) polega na zasadzie rekompensaty: wprowadzeniu nowego aktu winno towarzyszyć wyeliminowanie równoważnego, istniejącego już aktu prawnego (zgodnie z zasadą one in, one out). Nowa norma możne zostać wdrożona tylko po wydaniu pozytywnej opinii przez Centralny Inspektorat ds. Regulacji w Kancelarii Landu lub Komitet ds. Regulacji. Władze Bawarii wychodzą nadto z założenia, iż dla obywatela uciążliwa jest nie tylko ilość norm prawnych, ale też ich jakość, dlatego Centralny Inspektorat ds. Regulacji w Kancelarii Landu przywiązuje wielką wagę do długości i złożoności tekstu aktu normatywnego (chodzi przede wszystkim o klarowność zapisu, proste i przemyślane procedury administracyjne itp.).
Austriacki model OSR
W systemie austriackim wyróżnia się trzy kategorie OSR (Wirkungsorientierte Folgenabschätzung – WFA) – prospektywną, towarzyszącą oraz retrospektywną. Podczas gdy prospektywna OSR jest wykorzystywana na bardzo wczesnym etapie, w szczególności w celu zbadania potrzeby i alternatywy dla regulacji, towarzysząca WFA jest typowa dla etapu projektu, gdy istnieje już sformułowany tekst rozporządzenia, którego zasadnicze przepisy należy sprawdzić. Retrospektywną WFA wykorzystuje się do sprawdzenia, czy cele zostały osiągnięte po wejściu w życie rozporządzenia.
Należy zaznaczyć, że kraje związkowe Austrii nie są związane z federalnym programem redukcji obciążeń administracyjnych, a nowatorskie projekty podnoszące jakość prawa w niektórych landach są efektem starań poszczególnych urzędników służby cywilnej. Starania na rzecz wdrożenia wysokiej jakości mechanizmów OSR zostają nieraz udaremnione przez stosunkowo niewielkie środki przeznaczone na te mechanizmy.
Szczególną cechą ustawodawstwa austriackiego jest jego wysoka szczegółowość. Z jednej strony sprzyja to bezpieczeństwu prawnemu, a także czyni działania państwa łatwiejszymi do przewidzenia, z drugiej jednak – może również uczynić ustawodawstwo bardziej sztywnym i trudniejszym do zrozumienia. Jeśli przepisy są zbyt szczegółowe, rośnie potrzeba częstej ich zmiany, co potencjalnie zagraża stabilności. Ponadto przesadnie szczegółowy charakter wielu przepisów austriackich powoduje zwiększanie się liczby norm w ogóle.
Udział krajów związkowych w procesie legislacyjnym federacji służy jakości ustawodawstwa, a także wzmacnia kraje związkowe jako element składowy federacji. Ponadto konsultacje z krajami związkowymi przyczyniają się do spójności ustawodawstwa federalnego. Korzystnym rozwiązaniem jest istnienie różnych organów międzyrządowych, utworzonych w celu ułatwienia tzw. działań horyzontalnych (między krajami związkowymi) i pionowych (między krajami związkowymi i federacją). Podnoszeniu jakości prawa centralnego służą też konsultacje z krajami związkowymi realizowane z wyprzedzeniem.
Charakterystyka OSR na poziomie federalnym i lokalnym
Funkcjonowanie OSR na poziomie federalnym reguluje szereg aktów prawnych dotyczących m.in. spraw konstytucyjnych, budżetowych, wpływu finansowego, równości płci, dzieci i młodzieży, przedsiębiorstw czy kosztów administracyjnych.
Federalna OSR ma charakter towarzyszący z elementami typu retrospektywnego; jej wyniki stanowią część składową projektu aktu prawnego. W wyniku wdrożenia tej procedury uzyskiwane są informacje o celach, miernikach i wskaźnikach służących do przeprowadzenia oceny ex post, czyli retrospektywnej.
Każda procedura OSR na poziomie federalnym składa się z analizy problemu, celu wniosku ustawodawczego i wskazania środków prowadzących do osiągnięcia celów, przy czym oba te elementy muszą zawierać mierniki, na podstawie których można wykazać osiągnięcie celów i wskaźników. Kolejnym obowiązkowym elementem jest prezentacja wymiarów wpływu, w szczególności wpływu finansowego. Federalna OSR jest przede wszystkim związana z oddziaływaniem na budżet. Jeżeli projekt regulacyjny skutkuje osiągnięciem określonego celu dotyczącego wpływu na budżet, to fakt ten należy przedstawić w OSR; jeśli projekt nie ma oddziaływania na wybrany cel, to fakt ten jest również deklarowany w procesie przygotowywania OSR. Natomiast jeżeli wymogi dotyczące uproszczonej WFA zostaną spełnione, to informacje dotyczące celów, rozwiązań i wskaźników mogą być bardziej zwięzłe.
Należy też wspomnieć o narzędziu jakim jest WFA-IT-Tool. Dla projektodawców szczebla federalnego jego użycie jest obligatoryjne. Jest to narzędzie, które prowadzi użytkownika krok po kroku przez formularze, pytania testowe i „kalkulator wpływu finansowego” aż do momentu, w którym możliwe jest uzyskanie wszystkich danych w odpowiedniej kolejności. Narzędzie to w procesie OSR jest stosowane przede wszystkim na poziomie federalnym. Dopasowanie go do potrzeb władz centralnych sprawia, że jest ono stosowane przez kraje związkowe rzadko i w ograniczonym zakresie, mimo iż mogą je pobrać nieodpłatnie. W praktyce z WFA-IT-Tool korzysta Styria, przy czym czyni to w sposób ograniczony, tzn. korzysta z modułów odnoszących się do celów, mierników i wskaźników, a także modułu „Kalkulator wpływu finansowego”. Kraje związkowe, które rezygnują z korzystania z tego narzędzia, winny zaprezentować wyniki oceny skutków w równoważny sposób. W sytuacji, gdy wpływ finansowy w ciągu pierwszych pięciu lat trwania projektu nie przekracza 1 mln EUR, dozwolona jest uproszczona prezentacja wpływu finansowego. W tym miejscu warto wspomnieć, że np. Górna Austria stosuje własny model obliczeniowy, oparty na standardowych procesach administracyjnych.
Procedura WFA na poziomie federalnym przewiduje badanie wpływu przyjmowanych regulacji w odniesieniu do skutków finansowych dla władz części składowych federacji, kosztów administracyjnych dla obywateli i firm, polityki ochrony konsumentów i wpływu makroekonomicznego, wpływu na środowisko, spraw społecznych, dzieci i młodzieży oraz równości kobiet i mężczyzn. Żaden z landów nie analizuje tak szerokiego zbioru problemów podczas stosowania procedury WFA. We wszystkich krajach związkowych bada się jednak wpływ na finanse.
***
Podsumowując należy stwierdzić, że OSR stosowana w Niemczech i Austrii zasługuje na uwagę z powodu stworzenia i aktywnego rozwijania w drodze konsultacji z krajami związkowymi mechanizmów sprawowania kontroli nad jakością stanowionego prawa federalnego. Z drugiej strony o skuteczności ich koncepcji może świadczyć również pozostawienie odpowiednio dużo wolności landom w zakresie tempa przyswajania wzorców z centrum. Takie rozwiązanie pozwala na rozwój regionów z uwzględnieniem ich specyficznych potrzeb i możliwości.
Opisane rozwiązania mogą być punktem odniesienia (negatywnym lub pozytywnym) podczas definiowania procedur Oceny Skutków Regulacji na szczeblu lokalnym w Polsce. Nie zalecane jest jednak ich bezkrytyczne kopiowanie. Różnice konstytucyjne, prawne, administracyjne i kompetencyjne, różnice w dostępności danych i mechanizmów, różnice w czasie funkcjonowania odpowiednich instytucji czy pewnych „tradycji administracyjnych”, a nawet różnice kulturowe przesądzą o niepowodzeniu takiej imitacji.