Solidarność podatkowa warunkiem przetrwania UE

Do fundamentalnych wartości Unii Europejskiej, takich jak jednolity rynek, otwarte granice czy praworządność, powinniśmy dopisać solidarność podatkową między państwami członkowskimi. Państwa UE tracą bowiem coraz więcej dochodów z powodu transferowania zysków przez międzynarodowe korporacje do rajów podatkowych, a w proces ten zaangażowane są niektóre kraje wewnątrz wspólnoty – nie tylko te najmniejsze, jak Cypr, Luksemburg, Malta, ale także państwa samego jądra Unii: Belgia, Holandia i Irlandia.

Gra warta miliardy

Prawie 40% zysków międzynarodowych korporacji jest transferowanych do rajów podatkowych – wynika z badania trzech naukowców: Thomasa Torslova, Ludviga Wiera i Gabriela Zucmana. Proces ten obniża globalne dochody z CIT o około 10%, czyli ponad 200 miliardów dolarów. Do najbardziej poszkodowanych państwa należą Francja, Niemcy i Wielka Brytania, które tracą między 20% a 30% dochodów z CIT, a także Stany Zjednoczone, które szacują 19% ubytku. Polska traci z tego tytułu około 3-4 mld zł rocznie (5-10% dochodów z CIT). To kwota, za którą moglibyśmy wybudować 100 km autostrady każdego roku.

Mimo że państwa podejmują działania na rzecz ograniczenia tego zjawiska, problem nie maleje – między 2015 a 2017 rokiem wartość globalnie przesuniętych zysków wzrosła aż o 20%, z 616 do 741 mld dol. To wzrost wyraźnie szybszy niż przyrost nominalnego PKB na świecie w tym czasie.

Bermudy, Kajmany, Bahamy, Seszele – gdy słyszymy o rajach podatkowych, najczęściej mamy w głowie te małe wyspiarskie kraje. To tylko część prawdy. Raje podatkowe znajdują się także tuż obok nas – to państwa, takie jak Cypr, Luksemburg, Malta, Belgia, Holandia, Irlandia lub Szwajcaria. Stosując specyficzne regulacje prawne, przyciągają do siebie zyski globalnych koncernów. Co w tym złego? Takie działania naruszają fundamentalną zasadę organizacji globalnego systemu podatkowego – zyski powinny być opodatkowane w tym kraju, w którym zostały faktycznie wytworzone. Jeśli jakieś państwo zachęca korporacje do sztucznego transferu zysku, zawsze robi to kosztem innych krajów.

Jak to działa?

Wehikułami – bardzo często służącymi globalnym korporacjom do transferowania zysków między różnymi jurysdykcjami – są tzw. spółki specjalnego przeznaczenia. Charakteryzują się niewielkim zatrudnieniem i nie mają zazwyczaj żadnej działalności produkcyjnej w kraju, w którym są zakładane. Jednocześnie pełnią bardzo ważną rolę w całej globalnej grupie kapitałowej, np. są właścicielami loga całej korporacji, za które każą innym spółkom z grupy za użytkowanie tego znaku firmowego płacić. Ile? W zasadzie dowolną kwotę, bo bardzo trudno wycenić, jaką korzyść spółkom zlokalizowanym w różnych krajach daje to, że funkcjonują pod określonym logiem. W ten sposób spółka specjalnego przeznaczenia może ściągać do siebie niemal nieograniczone wartości kapitału.

Nie przypadkowo spółki specjalnego przeznaczenia są szczególnie rozpowszechnione w Holandii czy Irlandii. To te państwa zachęcają międzynarodowe korporacje do ich tworzenia, wykorzystując w tym celu przyjazne regulacje prawne i preferencje podatkowe.

W sztuczny sposób ściągają do siebie kapitał, który nawet jeśli jest opodatkowany niską stawką, to daje im dodatkowe dochody budżetowe. Wspomniani Tørsløv, Wier i Zucman wskazują, że ok. 20% dochodów z CIT w Belgii, ok. 40% w Holandii i Szwajcarii, ok. 60% w Irlandii i Luksemburgu i ponad 80% na Cyprze i Malcie to wyniki sztucznie przenoszonych tam zysków.

Co więcej, bardzo często międzynarodowy kapitał nie kończy swojej wycieczki w wymienionych wyżej krajach europejskich. Jest transferowany dalej, do tradycyjnych rajów podatkowych, np. na Bermudy, Kajmany, Bahamy lub Seszele. Badania naukowe wskazują, że europejskie raje podatkowe są często „państwami przesiadkowymi” dla międzynarodowego kapitału – furtką, która otwiera im drogę do tradycyjnych rajów. Jej najważniejszym elementem jest instytucjonalne przyzwolenie na wątpliwe transfery kapitału. Międzynarodowa korporacja, która chciałaby sztucznie przenieść zysk np. z Niemiec na Bermudy, zostałaby natychmiast poddana obserwacji przez tamtejszą administrację skarbową. Podobnie w Polsce i większości innych państw UE. Jednak w Holandii, Irlandii lub Szwajcarii nie. Dlatego firmy często traktują te kraje jak pośrednika, który służy im do ulokowania kapitału w takim miejscu, w którym obciążenia podatkowe są minimalne.

Konsekwencją tych operacji jest to, że, jak szacują naukowcy z Międzynarodowego Funduszu Walutowego, aż 40% bezpośrednich inwestycji zagranicznych na świecie stanowią inwestycje widma. Ich podstawowym celem jest unikanie płacenia podatków, a nie produktywne ulokowanie kapitału w innym kraju.

Dlaczego międzynarodowe firmy nie transferują zysków z Polski czy Niemiec bezpośrednio do tradycyjnych rajów podatkowych? Bo w takim wypadku polska lub niemiecka administracja skarbowa mogłaby natychmiast zakwestionować te operacje. Z kolei gdy kapitał jest przesuwany do innego państwa UE, to podstawa do kwestionowania takiego transferu jest znacznie mniejsza. Natomiast europejskim rajom podatkowym dalsze przesuwanie zysków na małe wysepki nie przeszkadza – i tak nie zostały wytworzone w ich kraju, a przy okazji można uszczknąć coś dla swojego budżetu.

Przede wszystkim solidarność podatkowa

Na początku dyskusji o możliwych rozwiązaniach przedstawionego problemu trzeba postawić sprawę jasno – nie ma możliwości wprowadzenia żadnego z nich bez podstawowego poczucia solidarności między państwami UE.

W traktatach unijnych zapisaliśmy, że podatki dochodowe są kompetencją państw członkowskich, a każde rozwiązanie na poziomie unijnym wymaga jednomyślności. Jednomyślność w kwestiach podatkowych nie stanie się faktem bez postawienia interesu wspólnoty ponad wąsko rozumiany interes narodowy przez europejskie raje podatkowe, czyli coś, co nazywam solidarnością podatkową.

To, że europejskie raje podatkowe dobrowolnie na solidarność podatkową się zgodzą, jest oczywiście myśleniem utopijnym. Dlatego być może trzeba je do tej solidarności zmusić. Po pierwsze, konieczne są działania na poziomie politycznym – zacznijmy otwarcie nazywać niektóre kraje UE rajami podatkowymi i piętnować obowiązujące w nich regulacje promujące sztuczne wyciąganie zysków z innych państw. Trzeba stworzyć koalicję na arenie UE, które na sztucznym transferowaniu zysków tracą miliardy euro.

Po drugie, brak solidarności podatkowej powinien mieć konsekwencje ekonomiczne. Jeśli częściowo uzależnia się przyznawanie środków z projektowanego właśnie Europejskiego Funduszu Odbudowy od oceny praworządności w państwach UE, to nawet większe uzasadnienie miałoby powiązanie tego procesu z oceną, w jakim stopniu dany kraj działa na szkodę innych państw Unii w kwestiach podatkowych.

Hipokryzją jest stanowisko rządu Niderlandów, który sprzeciwia się bezwarunkowej pomocy krajom najbardziej dotkniętym epidemią, gdy jednocześnie Holandia od wielu lat stosuje nieuczciwe praktyki drenujące budżety innych państw członkowskich, w tym państw Południa Europy.

Według Tax Justice Network Holandia znajduje się na czwartym miejscu na świecie pod względem przyczyniania się do unikania opodatkowania przez globalne korporacje. Pierwsza trójka to kolejno: Wyspy Dziewicze, Bermudy i Kajmany.

Komisja Europejska regularnie tworzy własną listę rajów podatkowych. Problem w tym, że w procesie weryfikacji nie uwzględnia się państw UE. Niesłusznie. Gdyby zastosować unijne kryteria oceny także wobec państw członkowskich, co najmniej cztery z nich – Holandia, Irlandia, Luksemburg i Malta – znalazłyby się na czarnej liście rajów podatkowych. Jeśli chcemy zmusić wszystkie kraje UE do solidarności podatkowej, to państwa członkowskie nie tylko powinny zostać włączone w proces oceny pod kątem uznania za raj podatkowy, ale Komisja Europejska powinna mieć także możliwość nakładania sankcji na te z nich, które nie spełniają kryteriów uczciwej jurysdykcji podatkowej.

Najwyższy czas na paneuropejskie podatki

Dopiero po spełnieniu pierwszego warunku – solidarności podatkowej – możliwe będzie przejście do kolejnego punktu, czyli konkretnych propozycji zmian w europejskich podatkach. W tym kontekście jest co najmniej kilka idei wartych przedyskutowania.

Ich podstawowym założeniem jest to, że część regulacji dotyczących opodatkowania międzynarodowych korporacji trzeba przenieść wyżej – z poziomu krajowego na poziom unijny. Nie tylko dlatego, że próby przymuszenia korporacji do płacenia podatków na poziomie krajowym są coraz częściej skazane na niepowodzenie, ale także dlatego, że Unia dla przezwyciężenia kryzysu własnej tożsamości potrzebuje niezależności finansowej – źródeł dochodów innych niż bezpośrednie wpłaty państw członkowskich. A opodatkowanie międzynarodowych korporacji nadaje się do tego idealnie.

Pierwszy pomysł to podatek cyfrowy, czyli stworzenie osobnych regulacji dotyczących opodatkowania globalnych firm działających w przestrzeni cyfrowej. W tym świecie jeszcze trudniejsze stało się bowiem powiązanie dochodu i miejsca jego powstania. Z punktu widzenia korporacji oznacza to, że jeszcze łatwiej jest wykazywać dochód tam, gdzie nie płaci się podatków lub są one bardzo niskie. Prace nad podatkiem cyfrowym trwają już od kilku lat. Największe wyzwanie dotyczy tego, jak dzielić zyski cyfrowych gigantów między różne jurysdykcje podatkowe. Czyli tego, jak postawić granice państw w Internecie. Część krajów (m.in. Francja i Czechy) jest zniecierpliwiona przeciągającymi się negocjacjami i decyduje się na wprowadzenie podatku cyfrowego we własnym zakresie. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że prawdziwie skuteczne może być tylko rozwiązanie o charakterze ponadnarodowym, co najmniej unijnym.

Drugi kwestia to opłata za korzystanie ze wspólnego rynku. Chodzi o wprowadzenie jednorazowej lub cyklicznej opłaty dla firm spoza UE, które chcą działać na unijnym rynku. W ten sposób wnosiłyby one wkład w budowę unijnej infrastruktury prawnej – adekwatny do korzyści, które z niej osiągają. Jednocześnie takie rozwiązanie poprawiałoby pozycję konkurencyjną firm europejskich.

Trzecia propozycja to graniczny podatek węglowy. Jego ideą jest wyrównanie kosztów związanych z polityką klimatyczną, jakie ponoszą producenci w UE i poza nią. Koszty firmy w Unii są bowiem w tej chwili wyższe niż w większości innych regionów świata. Graniczny podatek węglowy byłby nakładany na importowane towary spoza UE. Jego wysokość byłaby uzależniona od emisyjności procesu produkcji danego dobra i tego, czy w związku z emisją CO₂ przy jego wytwarzaniu producent poniósł odpowiednie koszty we własnym kraju. Najbardziej problematyczne będzie jednak określenie śladu węglowego dla dóbr, których proces produkcji obejmuje kilka państw. Nad rozwiązaniami w tym zakresie pracuje już jednak Komisja Europejska.

Jednolite zasady uszczelnią system

Dwa kolejne możliwe rozwiązania nie stanowią nowych, potencjalnych źródeł dochodów UE, ale dążą do eliminacji problemu unikania opodatkowania na szczeblu unijnym, a tym samym zwiększenia dochodów z CIT każdego z państw członkowskich (może poza unijnymi rajami podatkowymi).

Pierwszy z nich to wspólna skonsolidowana podstawa opodatkowania CIT (ang. CCCTB – Common Consolidated Corporate Tax Base). Ideą tego rozwiązania jest wprowadzenie jednolitych zasad ustalania dochodu do opodatkowania we wszystkich państwach członkowskich. Firmy działające w różnych krajach mogłyby wówczas określać dochód na poziomie całej UE. Następnie instytucje unijne, wykorzystując wypracowaną formułę, dzieliłyby ten dochód między państwa, w których dana firma działa. Każdy kraj miałby prawo opodatkowania tego dochodu według własnej stawki. Rozwiązanie to zmierza więc w kierunku harmonizacji podobnej jak w przypadku VAT – państwa miałyby swobodę w ustalaniu wysokości stawki, ale ogólne zasady opodatkowania byłyby jednolite.

Drugim potencjalnym narzędziem jest podatek kompensacyjny, czyli rzecz testowana m.in. w Stanach Zjednoczonych. W tym przypadku podatek kalkulowany jest dwa razy. Pierwszy – według standardowych zasad. Drugi – według obniżonej stawki, ale z podstawy opodatkowania wyłącza się płatności najczęściej wykorzystywane do unikania opodatkowania, np. wspomniane koszty za wykorzystanie loga. Z dwóch obliczonych wartości firma odprowadza do administracji skarbowej tą wyższą. W ten sposób spółkom ogranicza się możliwość nadmiernego wykorzystywania różnych wątpliwych przepływów finansowych.

Raje nie są fajne

Jedną z typowych reakcji, z którą spotykam się, gdy mówię lub piszę o problemie rajów podatkowych, jest pytanie, co właściwie kryje się złego w tym, że państwa, takie jak Holandia, zachowują się jak raje podatkowe. Inne kraje przecież także mogą obniżyć podatki i stworzyć preferencyjne regulacje dla międzynarodowego kapitału. Stwórzmy wszędzie podatkowe raje!

Ten proces trwa już w zasadzie od kilkunastu lat. Nazywa się wyścigiem do dna (ang. race to the bottom). Państwa zaczynają konkurować między sobą stawkami podatkowymi i regulacjami prawnymi, stopniowo obniżając podatki płacone przez duże przedsiębiorstwa. Między 1997 a 2019 rokiem średnia stawka CIT wśród obecnych członków UE spadła z 35% do 22%. Podobny spadek odnotowano w efektywnym opodatkowaniu dochodów korporacji, czyli opodatkowaniu uwzględniającym różne ulgi i zwolnienia. Obecnie wynosi ono 16% w porównaniu do 24% na początku XXI wieku.

Tymczasem zapotrzebowanie na usługi państwa – emerytury, dobrej jakości edukację i ochronę zdrowia – nie maleje. W konsekwencji państwo, żeby opłacić dobra publiczne, musi albo się zadłużać, albo podnosić inne rodzaje podatków, np. od pracy lub konsumpcji. To właśnie dzieje się w wielu krajach UE – coraz niższe podatki od dużych firm zastępowane są rosnącym długiem publicznym i opodatkowaniem zwykłych obywateli. Raje podatkowe naprawdę nie są kierunkiem, w którym powinniśmy zmierzać.

Anglojęzyczna wersja materiału do przeczytania tutaj. Wejdź, przeczytaj i wyślij swoim znajomym z innych krajów!