Nowy podatek graniczny uratuje europejski przemysł ciężki?

Coraz słabsza pozycja europejskiego hutnictwa i wygaszanie kolejnych kombinatów jest bezpośrednio związane ze zjawiskiem „ucieczki emisji”, czyli przenoszenia produkcji do krajów, które nie prowadzą tak restrykcyjnej polityki klimatycznej, jak Unia Europejska. Urzędnicy od lat próbowali rekompensować straty europejskiemu przemysłowi ciężkiemu, ale nie przyniosło to skutków. Najnowszym pomysłem jest wprowadzenie granicznego podatku węglowego, który ma służyć walce ze zmianami klimatu przy jednoczesnej ochronie konkurencyjności gospodarki UE.

23 listopada rozpoczęto proces tymczasowego wygaszania wielkiego pieca w krakowskiej hucie stali, należącej do największego w Polsce producenta tego stopu żelaza– ArcelorMittal. Według wielu komentatorów doprowadzi to do stopniowej likwidacji zakładu. Do głównych powodów zaistniałej sytuacji należą: osłabienie popytu na stal, rosnące ceny uprawnień emisji CO2 oraz wysoki poziom importu stali z krajów spoza UE, w szczególności z Chin, Indii, Rosji, Korei, Ukrainy i Turcji. To państwa, które nie stosują mechanizmów analogicznych do wykorzystywanego w UE od 2005 r. systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS).

Wskazane wyżej powody są oczywiście ze sobą wzajemnie powiązane. Zgodnie z danymi europejskiej organizacji branżowej Eurofer w 2018 r. rokroczny wzrost importu gotowych wyrobów stalowych do UE wyniósł 12%, podczas gdy zapotrzebowanie zwiększyło się jedynie o niewiele ponad 3%. Tym samym w 2018 r. import odpowiadał za pokrycie niemal 20% zapotrzebowania na stal walcowaną w UE, a także ponad 12% zapotrzebowania na tzw. stal długą, pogłębiając zdecydowany trend zwiększania importu do UE. Prognoza Eurofer z maja 2019 r. wskazywała z kolei, że w 2019 r. dojdzie wręcz do rokrocznego obniżenia zapotrzebowania na produkty stalowe o 0,4%. Jednocześnie wartość uprawnień do emisji dwutlenku węgla w ramach unijnego systemu EU ETS w okresie pomiędzy lipcem 2017 r. a lipcem 2019 r. wzrosła o niemal 600%, z ok.5 EUR/tonę do prawie 30 EUR/tonę. Rozpatrując problem globalnie, należy wskazać dodatkowo na wzrost podaży produktów stalowych z państw trzecich, spowodowany wprowadzeniem w 2018 r. przez Stany Zjednoczone 25% cła na produkty stalowe. Unia Europejska, będąc największym na świecie importerem stali, musiała zatem szczególnie odczuć zwiększoną podaż produktu na światowych rynkach.

Spadek zapotrzebowania na stal produkowaną w Europie spowodowany był przede wszystkim wzrostem importu tego stopu żelaza z państw trzecich. Import wynikał z kolei ze zwiększonej podaży produktów stalowych spoza Wspólnoty. Doprowadził do obniżenia ceny sprzedawanych wyrobów, a także do gwałtownego wzrostu cen uprawnień do emisji CO2 w unijnym systemie ETS. Ostatni z wymienionych spowodował natomiast spadek konkurencyjności wyrobów produkowanych we Wspólnocie w stosunku do produktów z państw trzecich.

Skupiając się na zagadnieniu cen uprawnień do emisji, należy stwierdzić, że opisany proces wydaje się symptomatyczny dla szerszego zjawiska, nazywanego „ucieczką emisji” (carbonleakage). Mówimy o nim, gdy z powodu kosztów związanych z polityką klimatyczną (w tym wypadku – koniecznością pokrywania kosztów emisji) przedsiębiorstwo przenosi produkcję do innych krajów, w których przemysł nie podlega porównywalnym kosztom w zakresie emisji dwutlenku węgla.

Dostrzegając, że zmiany klimatyczne mają charakter globalny, a zatem, że istotna jest globalna redukcja emisji, UE od kilku lat stara się przeciwdziałać zjawisku ucieczki emisji. Jeśli bowiem producenci przemysłowi przeniosą swoje przedsiębiorstwa do państw nieobjętych wymogami klimatycznymi, co byłoby działaniem racjonalnym ekonomicznie, globalna emisja może wzrosnąć, sprzecznie z intencjami unijnego legislatora. Nie bez znaczenia wydaje się też prawdopodobieństwo utraty konkurencyjności przedsiębiorstw europejskich.

Szczególne ryzyko ucieczki emisji występuje w przypadku podmiotów, które nie tylko są objęte systemem EU ETS w zakresie bezpośrednich emisji wynikających z ich działania (podmioty narażone na ryzyko ucieczki emisji mają bowiem w większości możliwość otrzymywania darmowych uprawnień do emisji), ale także zobowiązane są do pokrywania pośrednich kosztów emisji uwzględnionych w hurtowych cenach energii elektrycznej. Zużywając znaczące wolumeny energii elektrycznej w państwach, których miks energetyczny oparty jest w wysokim stopniu o spalanie paliw kopalnych (jak w Polsce), podmioty energochłonne ponoszą pośrednio wysoki koszt emisyjności sektora energetycznego.

W celu rozwiązania tego problemu państwa członkowskie UE mają na gruncie prawa wspólnotowego możliwość wdrożenia mechanizmów rekompensat za koszty pośrednie, które zawarte są w hurtowych cenach energii elektrycznej. Zważając na fakt, że emisyjność polskiego sektora energetycznego jest wyższa w przeliczeniu na megawatogodzinę wyprodukowanej energii elektrycznej niż w przypadku innych państw europejskich (ze względu na wysoki udział węgla), tym bardziej dziwi, że w Polsce mechanizm ten został wdrożony dopiero w roku 2019, a pierwsze wypłaty z tego tytułu zostaną zrealizowane w 2020 r. Dla porównania: w Niemczech działa on od 2013 r. Mając jednak na uwadze, że decyzja o wygaszeniu wielkiego pieca w krakowskiej hucie zapadła już po ogłoszeniu informacji o wdrożeniu mechanizmu w Polsce, wskazuje to jednoznacznie, że rozwiązanie okazało się niewystarczające.

Innym wprowadzonym w ostatnim roku rozwiązaniem jest przyjęcie na poziomie UE kontyngentów taryfowych na import produktów stalowych. W zakresie importu przekraczającego średnią wielkość importu danego wyrobu stalowego z trzech ostatnich lat, stosowana jest 25% stawka celna.Środki te mają mieć jednak charakter tymczasowy i trwać maksymalnie 200 dni, w związku z czym trudno oczekiwać, że będą skutecznym narzędziem przeciwdziałania ucieczce emisji. Ich celem wydaje się zresztą raczej polityka odwetowa w stosunku do Stanów Zjednoczonych niż walka ze zjawiskiem ucieczki emisji.

Nowy podatek u bram UE?

Dostrzegając wagę problemu i nieskuteczność dotychczasowych środków mających na celu ograniczenie zjawiska ucieczki emisji ze względu na utratę konkurencyjności producentów przemysłowych z UE w stosunku do producentów spoza niej, Ursulavon der Leyen, przewodnicząca-elekt Komisji Europejskiej, zaproponowała wprowadzenie granicznego podatku węglowego (carbonbordertax). Projekt ten ma wpisywać się w szerszy program nowej Komisji, którego celem jest walka ze zmianami klimatu przy jednoczesnej ochronie konkurencyjności gospodarki UE.

Podatek miałby przybierać formę cła wwozowego, podwyższającego koszt importowanych produktów w taki sposób, aby wyrównywać dysproporcje pomiędzy unijnymi producentami zmuszonymi do ponoszenia kosztów klimatycznych i producentami z państw, które nie stosują analogicznych do EU ETS mechanizmów.

Innymi słowy – każdy wwożony na teren Wspólnoty produkt objęty podatkiem podlegałby opłacie, która powinna być równa wielkości obciążenia finansowego ponoszonego przez producentów tego produktu w UE.

Projekt w kategorii walki ze zmianami klimatycznymi, jak i ochroną produkcji w UE zasługują na aprobatę. Rodzi to jednak liczne kontrowersje i wątpliwości, związane przede wszystkim ze zgodnością z zasadami Światowej Organizacji Handlu (WTO), które zakazują stosowania arbitralnej dyskryminacji w handlu oraz nieuzasadnionych barier handlowych pomiędzy państwami-członkami organizacji.

Wątpliwości wynikają głównie z precedensowego charakteru takiego środka. Rozwiązanie to może także prowadzić do odwetowych ceł ze strony innych członków WTO, a w konsekwencji do wojny handlowej, rozprzestrzeniającej się na kolejne sektory gospodarki. Problemem jest także techniczny sposób liczenia wysokości podatku w stosunku do produktów, które byłoby nim objęte. Nie jest bowiem możliwe ustalenie jednego stosowanego do wszystkich podejścia.

Pojawia się także wątpliwość, w jaki sposób traktować producentów unijnych po wprowadzeniu podatku. Czy mają nadal otrzymywać bezpłatne uprawnienia do emisji bezpośrednich oraz rekompensaty z tytułu kosztów pośrednich? Na wszystkie te pytania nie znamy jeszcze odpowiedzi. Choć wątpliwości są poważne, nie stanowią jednak problemu, którego nie można rozwiązać, a zważając na daleko idące konsekwencje klimatyczne, gospodarcze i społeczne zjawiska ucieczki emisji, pozostaje mieć nadzieję, że zostaną one rozwiązane, podatek wdrożony, a informacje takie jak z krakowskiej huty docierać do nas będą rzadziej.

Sami nic lepszego nie wprowadzimy

Jedną z podstawowych zasad, na których opiera się Unia Europejska, jest zasada wolności handlu pomiędzy państwami członkowskimi, a co za tym idzie – zakaz stosowania ceł w obrębie dostawy i nabycia wewnątrzwspólnotowego. Ze względu na powyższe w UE obowiązuje wspólna polityka celna i zabronione jest ustanawianie ceł oraz środków równoważnych do cła samodzielnie przez państwa członkowskie. Polska nie ma zatem samodzielnej możliwości obciążenia wwożonych towarów z państw trzecich kosztami emisyjnymi analogicznymi do ponoszonych przez krajowych producentów.

Jednocześnie jakakolwiek pomoc publiczna dla przedsiębiorców (z wyjątkiem pomocy de minimis), która byłaby ustanawiana przez krajowe władze, podlegałaby zatwierdzeniu przez Komisję Europejską co do zgodności z prawem UE oraz ze wspólnym rynkiem. Pociągałaby także zwiększone obciążenia fiskalne krajowych podatników. Z takiej perspektywy rekomendacja dla polskiego rządu może być dwojaka: poparcie i pomoc we wdrożeniu na poziomie UE granicznego podatku węglowego dla wwożonych produktów z państw trzecich, gdzie ich producenci nie ponoszą kosztów klimatycznych, lub wdrożenie dodatkowego programu pomocowego dla krajowych producentów w sektorach, które w znaczący sposób narażone są na ucieczkę emisji i przekonanie Komisji Europejskiej co do zgodności pomocy z zasadami wspólnego rynku.

Mamy na uwadze, że działania skoordynowane na poziomie UE wydają się znacznie bardziej efektywne niż krajowa, doraźna pomoc polega na „dosypywaniu” środków stopniowo coraz bardziej nierentownym przedsiębiorstwom. Konieczne jest zwiększanie obciążeń fiskalnych na pokrycie kolejnego programu pomocowego. Z uwagi na powyższe wskazania główny nacisk powinien zostać położony na poparcie i poprawne wdrożenie granicznego podatku węglowego w UE.

Jednocześnie nie powinno to wpływać na możliwości wdrożenia dodatkowych,krajowych programów pomocowych dla sektorów szczególnie narażonych na ucieczkę emisji, o ile zostaną uznane za potrzebne i możliwe do zaakceptowania przez Komisję Europejską. Niejako na marginesie powyższych rozważań dotyczących węglowego podatku granicznego odnoszącego się do producentów przemysłowych warto podnieść także interesującą kwestię funkcjonowania potencjalnego podatku w odniesieniu do energii elektrycznej. Zjawisko to z naturalnych przyczyn (transport produktu za pomocą dedykowanej infrastruktury – sieci) ma ograniczony charakter, niemniej jednak już teraz do Europy płynie energia elektryczna wyprodukowana w państwach trzecich, które nie stosują systemu EU ETS. Za przykład może posłużyć Hiszpania, która w zeszłym roku stała się importerem netto energii elektrycznej z węglowych siłowni w Maroku, ale także i Polska, która za pomocą połączenia Zamość-Dobrotwór prowadzi import energii z Ukrainy (ze względu na charakterystykę techniczną połączenia możliwy jest jedynie import energii do Polski, eksport nie jest możliwy). Połączenia z Ukrainą posiada także Słowacja, Węgry czy Rumunia. Z kolei państwa bałtyckie (Litwa, Łotwa i Estonia) połączone są z systemami Białorusi i Rosji. Jak zatem widać, również w obszarze elektroenergetyki istnieje potencjał do wykorzystania granicznego podatku węglowego w celu ochrony unijnych wytwórców przed importem taniej, ale nieobjętej wymogami emisyjnymi energii elektrycznej.