Pakt migracyjny. Kontekst, krytyka i propozycje reform na rzecz nowej równowagi w UE
Główne tezy:
• Wielka skala napływu uchodźców do państw Unii Europejskiej nie zmieniła się istotnie w porównaniu do „kryzysowego” roku 2015. W 2024 r. w państwach UE złożono łącznie ok. 1 mln wniosków o ochronę międzynarodową wobec 1,3 mln w 2015.
• Liczba osób przebywających na terytorium UE nielegalnie pozostaje duża. Na koniec 2024 roku wyniosła ponad 900 tysięcy osób.
• W najszerszym ujęciu obecna sytuacja Europy wskazuje na głęboką nierównowagę między „prawami jednostek” a „prawami narodów”, a polityka azylowa jest jednym z kluczowych przykładów owej nierównowagi.
• Prawo i interpretacja prawa przez sądy krajowe i trybunały (TSUE, ETPCz) odbywa się w paradygmacie ochrony praw jednostek, natomiast w zupełności pomijany jest aspekt wspólnot politycznych, ich tożsamości i bezpieczeństwa kulturowego. Orzeczenia trybunałów w coraz większym stopniu wskazują na rosnący rozziew między abstrakcyjną i coraz silniej zideologizowaną normą prawną a złożoną rzeczywistością polityczną i społeczną.
• Jest mało prawdopodobne, aby trybunały były w stanie same odnaleźć równowagę i zmniejszyć zakres dynamicznej interpretacji prawa. Znamy akty prawne, które
wchodzą w zakres paktu, ale ich interpretacja jest niewiadomą, natomiast uwzględniając dotychczasową ścieżkę wykładni nawet najbardziej restrykcyjne zapisy ograniczające zakres nieuregulowanej migracji mogą okazać się „tępymi narzędziami”.
• Należy wyklarować ramy prawa pierwotnego i wtórnego, tak aby zminimalizować ryzyko dynamicznej interpretacji prawa, które pomijając kategorię dobra wspólnego rozstrzyga na korzyść migrantów o nieuregulowanym statusie prawnym. Brak decyzji w tej materii może doprowadzić do całościowego podważania dorobku Konwencji genewskiej i Europejskiej konwencji praw człowieka, tak jak ma to obecnie miejsce w Wielkiej Brytanii. Trybunały nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności politycznej – ponoszą ją politycy. Trybunały nie ponoszą żadnych kosztów – te są po stronie społeczeństw (koszty gospodarcze to tylko jeden z elementów całości – są również koszty związane z brakiem spójności społecznej, zagrożeniem dla wolności, zmniejszeniem poczucia bezpieczeństwa, długofalowych skutków dla tożsamości narodowej czy te związane z polaryzacją społeczną, która jest obserwowana niemal we wszystkich państwach zachodnich). Decyzje, które nie uwzględniają tych prostych faktów, nie mogą być uznane za moralne, choćby ukrywały się za parawanem ochrony „wartości europejskich”. Jedną z kluczowych wartości europejskich jest podmiotowość wspólnot politycznych, a ta konsekwentnie jest pomijana w dotychczasowych orzeczeniach.
• Pakt nie tworzy koherentnego systemu zarządzania migracją. Obok cennych narzędzi, takich jak koncepcja państw bezpiecznych, wprowadza tzw. mechanizm solidarnościowy. Mechanizm ten przyznaje KE szeroki zakres kompetencji, przenosi politykę azylową na poziom unijny istotnie zmniejszając tym samym zakres kompetencji państw członkowskich. Wprowadzając minimalne poziomy relokacji i wkładu finansowego w długim okresie tworzy istotne ryzyko dla państw członkowskich utraty kontroli nad procesem migracji (wynikające m.in. z prawa do łączenia rodzin i procesu naturalizacji, czego przykładem są Niemcy przyjmujące błędną politykę migracyjną w 2015 r.). Mechanizm ten może stać się źródłem wzmacniania istniejących napięć między państwami Europy Zachodniej a państwami Europy Środkowo-Wschodniej, w konsekwencji osłabiając całą Unię. Mechanizm relokacji podważa zaufanie do instytucji UE, szczególnie wśród społeczeństw Europy Środkowo-Wschodniej.
• Zakres stosowania mechanizmu relokacji na poziomie 30 tys. osób w skali Unii w żaden sposób nie zmniejszy trudności, z jakimi mierzy się UE, w której co roku składa się ok. 1 mln wniosków o azyl. W tym kształcie jest to zatem zupełnie nieskuteczne narzędzie. Natomiast przy próbie zwiększenia tego poziomu KE ryzykuje dalszą erozję zaufania.
• W obecnym kontekście politycznym priorytetem powinno być zwiększenie aspektów bezpieczeństwa obywateli UE poprzez zdecydowane zwiększenie efektywności powrotów osób, które nie uzyskały ochrony międzynarodowej.
• Efektywność powrotów może zostać zwiększona poprzez rozszerzanie zastosowania koncepcji państw bezpiecznych i tworzenie wspólnych ośrodków powrotów. Te projekty są już procedowane, ale muszą przejść przez całą procedurę uwzględniającą stanowisko państw członkowskich (Rada) i stanowisko Parlamentu Europejskiego. Istnieje ryzyko, że projekty te będą „rozmiękczane” lub całkiem unieruchamiane w PE.
• W interesie Polski, jak i całej UE jest rozszerzenie użycia koncepcji instrumentalizacji i weaponizacji migracji. Powinno ono prowadzić do przyjęcia unijnego prawa zakazującego przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową w sytuacji wojny hybrydowej (granica polsko-białoruska). Brak przyjęcia takiego rozwiązania powodować będzie napięcia w obrębie strefy Schengen, szczególnie na granicy polsko-niemieckiej, a w skrajnym przypadku może przyczynić się do załamania strefy.
• W aspekcie politycznym należy maksymalnie wykorzystać fakt, że do 31 grudnia br. prezydencję w Radzie UE sprawuje Dania – państwo o najbardziej rygorystycznej polityce migracyjnej w UE. W celu wzmocnienia akcentu kładzionego na „prawa wspólnot” należy optymalnie wykorzystać najbliższe trzy lata prezydencji sprawowanych kolejno przez Cypr, Irlandię, Litwę, Grecję, Włochy i Łotwę (lipiec – grudzień 2028). Cztery ostatnie państwa są w sposób szczególny zainteresowane dogłębną reformą polityki azylowej. Uwzględniając priorytety rządu Merza w Niemczech tworzy to w UE sprzyjający długofalowy kontekst
polityczny dla możliwie głębokich zmian w zakresie polityki migracyjnej UE w perspektywie najbliższych trzech lat.
• Jednym z głównych czynników przyciągających imigrantów są relatywnie wysokie świadczenia społeczne, szczególnie w Niemczech i Francji – należy dążyć do zniwelowania tego czynnika i wprowadzić warunkowe świadczenia socjalne jedynie dla osób pracujących (z wyłączeniami np. wobec osób niepełnosprawnych czy matek z dziećmi do 3 roku życia) i promować włączanie do rynku pracy.
• Naruszenie zasad gościnności powinno powodować natychmiastową deportację. Należy wprowadzić mechanizm automatycznego wydalenia uchodźcy w konsekwencji przestępstw uderzających w podstawowe wartości społeczeństw przyjmujących m.in. w zakresie wyłudzania świadczeń społecznych2, przestępstw z użyciem przemocy (szczególnie wobec kobiet i dzieci), przestępstw na tle religijnym, gróźb i przemocy wymierzonej w służby (automatyczna detencja i wydalenie). Należy pamiętać, że azylu nie udziela jakikolwiek sąd ani trybunał – udziela go społeczeństwo.
• Eksternalizacja migracji poprzez tworzenie ośrodków recepcyjnych w państwach trzecich (i rozpatrywanie wniosków poza UE) jest mało prawdopodobna, uwzględniając dotychczasową linię orzeczniczą trybunałów. Wprowadzanie takich rozwiązań należałoby rozpocząć od państw kandydujących do UE (porozumienia z Rwandą czy Ugandą z góry skazane są na niepowodzenie). W tej perspektywie przyszłość „modelu albańskiego” jest papierkiem lakmusowym dalszych zmian.
• Pakt nie poprawia kwestii braku skutecznych kryteriów rozpoznania tego, kto rzeczywiście najbardziej potrzebuje pomocy. Przyjęto błędną logikę systemu zakładającą co do zasady, że wszystkie państwa uznawane są za niebezpieczne. W oparciu o ten punkt wyjścia UE tworzy listę państw bezpiecznych. Rozwiązanie powinno być odwrotne, tzn. należy przyjąć generalną zasadę, że wszystkie państwa uznane są za bezpieczne, a w wyjątkowych i oczywistych przypadkach tworzyć listy państw niebezpiecznych dla określonych grup (np. mniejszości w Syrii: jazydzi, chrześcijanie i alewici, Koptowie w Egipcie, kobiety z Tigraju.). Ochrona międzynarodowa, co do zasady, ma chronić życie i zdrowie uchodźców, a nie tworzyć prawo do życia w demokratycznych państwach. Demokracje liberalne to zaledwie wycinek globalnego porządku. Gdyby faktycznie przyjąć takie kryterium, to należy pamiętać, że wszystkich uchodźców na świecie jest ponad 120 mln.
Wydanie niniejszego raportu sfinansowano ze środków Europy Suwerennych Narodów
Ten utwór, z wyjątkiem zdjęć, jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.