Gminy zamykają wsie na kłódkę. Nie zbudujesz tam już domu

W polityce publicznej szlachetne intencje często zderzają się ze ścianą lokalnej rzeczywistości. Wielu z nas, zmęczonych wielkomiejskim pędem, marzy o wybudowaniu własnego domu na spokojnej wsi i założeniu rodziny z dala od dusznych aglomeracji. Chcemy wracać w rodzinne strony, by tam budować swój kapitał społeczny i ekonomiczny. Niestety, nowe regulacje związane z planami ogólnymi gmin mogą te plany ostatecznie przekreślić.

Wdrożenie nowej, centralnej reformy planowania przestrzennego i nałożenie na polskie samorządy obowiązku uchwalenia planów ogólnych gmin miało powstrzymać niekontrolowane rozlewanie się zabudowy na terenach podmiejskich.

Choć cel ten jest głęboko uzasadniony w odniesieniu do silnych obszarów aglomeracyjnych, gdzie patologiczna suburbanizacja i zjawisko łanowych osiedli generuje wielkie koszty związane z nieprzystosowaniem infrastruktury, to zastosowanie ujednoliconego mechanizmu bilansu chłonności w całym kraju rykoszetem uderza w wyludniającą się „prowincję”.

W gminach zmagających się na co dzień z depopulacją nowe przepisy ograniczają możliwość wyznaczania tzw. obszarów uzupełnienia zabudowy (OUZ). W ten sposób urzędnicy w Warszawie jednym pociągnięciem pióra domykają błędne koło odpływu ludności z terenów wiejskich.

Masowe zaliczanie gruntów rolnych do tak zwanych stref otwartych paraliżuje rozwój gospodarstw i zamyka młodemu pokoleniu drogę do budowy domów w sąsiedztwie swojej rodziny.

Algorytm, który zakazuje osadnictwa

Należy uczciwie przyznać, że nowa regulacja odpowiada na realny problem. W obowiązującym dotychczas systemie studium było jedynie aktem kierunkowym i nie stanowiło podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Skutkowało to tym, że polityka przestrzenna gminy i jej faktyczne rozstrzygnięcia inwestycyjne mogły się całkowicie rozjeżdżać.

Na naszych oczach narastał więc chaos przestrzenny: rozproszona, zupełnie przypadkowa zabudowa, drastycznie rosnące koszty doprowadzania infrastruktury i skrajne uzależnienie ładu przestrzennego od głęboko uznaniowej ścieżki związanej z poszczególnymi decyzjami o warunkach zabudowy. Celem postawionym przed planem ogólnym gminy jest więc domknięcie tej luki – ostateczne związanie wszystkich wydawanych rozstrzygnięć jednym, jawnym i cyfrowym dokumentem.

Dlaczego jednak ten system, zamiast leczyć, zaczyna zabijać pacjenta? Kluczowym mechanizmem nowego planu ogólnego jest tzw. bilans chłonności. W ramach tej nowatorskiej reformy planistycznej gmina wyznacza strefy dopuszczające nową zabudowę mieszkaniową – wielorodzinną, jednorodzinną oraz zagrodową – w takiej ilości, by chłonność terenów niezabudowanych w tych strefach bezwzględnie mieściła się w przedziale 70-130% zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w gminie.

Sęk w tym, że owo zapotrzebowanie wylicza się według ujednoliconego dla całego kraju wzoru, w horyzoncie zaledwie 20 lat i w oparciu o czysto matematyczną prognozę demograficzną, która została określona na bazie suchych danych GUS.

O tym, ile wolnego terenu polska gmina może przeznaczyć pod nową zabudowę mieszkaniową, przesądza prognozowana liczba jej przyszłych mieszkańców. W setkach gmin wyludniających się konstrukcja ta działa wybitnie niekorzystnie.

Im głębsza jest w statystykach skala depopulacji na danym obszarze, tym naturalnie gorsza jest prognoza demograficzna i tym samym drastycznie niższe staje się prognozowane zapotrzebowanie na budownictwo mieszkalne.

Im zaś niższe jest zapotrzebowanie na papierze, tym mniej terenu wójt lub burmistrz może w ogóle przeznaczyć pod nową zabudowę. Samorządy zmagające się więc z wyzwaniem depopulacji mają w praktyce legislacyjnej całkowicie zamkniętą drogę do zwalczania jej poprzez aktywną, przyciągającą osadników politykę.

Zastosowany mechanizm, który pod wielkimi miastami słusznie hamuje procesy niekontrolowanej suburbanizacji, na wyludniającej się prowincji staje się ostatecznym ciosem z mocy ustawy.

Obraz tej katastrofy dopełnia sama urzędnicza implementacja, która pokazuje, że biurokratyczna reforma od samego początku przeceniła realne możliwości samorządów. Termin wyznaczony gminom na ich przyjęcie, przesuwany już dwukrotnie, minął 31 sierpnia.

Zmieściło się w nim zaledwie 873 samorządów, czyli jedynie ok. 1/3 gmin. Jednocześnie plany te często uchwalani na ostatnią chwilę i „dopychano kolanem”, co nasuwa fundamentalne pytanie o ich rzetelną jakość i zgodność z potrzebami mieszkańców.

Cios w strukturę agrarną i rodzinne plany

Tym, co budzi ogromny sprzeciw, jest jednak to, jak nowe plany uderzają w nasze bezpieczeństwo żywnościowe i rodzinny model rolnictwa. Wyznaczana w sposób mechaniczny strefa otwarta, do której ostatecznie trafia większość gruntów rolnych, w praktyce na lata wyklucza możliwość zabudowy siedliskowej i domów jednorodzinnych.

To oznacza zakaz budowy również na działkach bezpośrednio przylegających do już istniejącej zabudowy, np. należących do rodziców osób planujących budowę domu. W strefie tej blokowane są także konieczne inwestycje w nowoczesne obiekty związane z niezbędną produkcją rolną lub lokalnym przetwórstwem żywności.

Chociaż ustawa łaskawie dopuszcza realizację tak zwanych obiektów związanych z produkcją rolną poza chronionym obszarem uzupełnienia zabudowy, to ustala limit powierzchni na poziomie do zaledwie 35 m².

Trudno o większy absurd prawny. W praktyce inwestycyjnej w tym ułamkowym przedziale nie mieszczą się żadne obiekty o realnym, gospodarczym znaczeniu produkcyjnym. W samym Prawie budowlanym te mikroskopijne parametry odnoszą się wyłącznie do wolnostojących altan działkowych.

Tym samym restrykcyjna reforma planistyczna zamiast mądrze porządkować polską przestrzeń, staje się potężną barierą inwestycyjną dla ogromnej rzeszy gospodarstw – w tym małych i średnich – a zarazem ostatecznym hamulcem procesów pokoleniowych i sukcesyjnych na wsi.

Plan naprawczy dla polskiej własności

Dla środowisk, dla których priorytetem jest patriotyzm rozwojowy, bierność nie jest rozwiązaniem. W nowo wydanym #KonkretKJ pt. „Wieś zniknie z planu? Jak deregulować przepisy, by Polacy wracali na obszary wiejskie” postulujemy niezwłoczną, dogłębną i punktową korektę przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Całość musi zostać oparta na rzetelnym wyodrębnieniu z systemu obszarów wiejskich położonych faktycznie poza oddziaływaniem największych aglomeracji na podstawie oficjalnej delimitacji GUS (DOW). Państwo posiada wszak odpowiednie narzędzia i potrafi precyzyjnie odróżnić sypialnie wielkich miast od znikających gmin.

Kluczowym elementem z naszej listy proponowanych zmian ustrojowych pozostaje natychmiastowe wyłączenie zabudowy zagrodowej oraz budownictwa jednorodzinnego najbliższych krewnych z destrukcyjnego dla demografii mieszkaniowego bilansu chłonności.

Zależy nam na wdrożeniu koniecznego uzupełnienia ustawowego wyjątku zagrodowego (WZ), zwalniającego rolników z niemożliwego do spełnienia wymogu położenia inwestycji wyłącznie w wyznaczonym obszarze uzupełnienia zabudowy. Obok tego musimy dopuścić teren autentycznej produkcji w gospodarstwach rolnych w szerokich ramach tak zwanego profilu dodatkowego powszechnej strefy otwartej.

Niezbędne jest również wprowadzenie w prawie nowego – twardego i bezpiecznego – uprawnienia sukcesyjnego dla wszystkich wstępnych i zstępnych każdego rolnika. Musi ono swobodnie, ale rozsądnie umożliwiać budowę nowoczesnego domu w całkowicie bezpośrednim sąsiedztwie już istniejącego siedliska rodzinnego.

Oczywiście, w obronie przed giełdowymi i deweloperskimi cwaniakami, owo nadane prawo powinno być nierozłącznie powiązane z bezwzględnym, 10-letnim zakazem zbycia wybudowanej nowo nieruchomości oraz obowiązkowym nakazem stałego zamieszkiwania.

Zarówno taka rzetelna zabudowa zagrodowa, jak i przemyślana zabudowa jednorodzinna-sukcesyjna, nigdy nie będą przyczyniać się do sztucznego napływu dzikiego spekulacyjnego kapitału, zamiast tego wymiernie i solidarnie wzmacniając lokalne społeczności wiejskie.

By ratować resztki wolnego inwestowania i chęci modernizacji na wsi, niezbędne jest również radykalne podniesienie komicznego limitu powierzchni nowych obiektów produkcyjnych w strefie otwartej ze wspomnianych 35 m² do minimalnie 150 m².

Pragniemy podwyższenia tej granicy nawet do 300 m² w bardzo szczególnym przypadku, w którym gospodarz poświadczy spełnienie przez inwestycję zdefiniowanych standardów inwestycyjnych i tradycyjnych standardów krajobrazowych (przykładowo, chroniących zabytkową kolorystykę czy lokalną geometrię zadaszeń).

Dokonanie takiej deregulacji ma kluczowy cel w postaci przywrócenia spójności inwestycyjnej z powszechnie stosowanym Prawem budowlanym, które tego typu metraż przecież swobodnie akceptuje.

Wracając natomiast do wątków demograficznych, postulujemy wreszcie punktową, ale precyzyjną modyfikację ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Musi ona polegać na ułatwieniu nabywania mniejszych siedlisk o powierzchni nieprzekraczającej 2 ha osobom powracającym w swoje rodzinne strony z miast.

Poważne, nowoczesne państwo powinno robić wszystko, by zatrzymywać ambitnych obywateli u siebie, pomagać im w zakładaniu stabilnych i licznych rodzin na ojczystej ziemi, a nie mnożyć wytyczne i urzędnicze bilanse, które niszczą polską demografię u samej jej podstawy, jednocześnie utrudniając rolniczą sukcesję. Zwłaszcza, że mówimy o korzystnych tak dla demografii, jak i spójności społecznej, rodzinach wielopokoleniowych, sprzyjających łatwiejszemu godzeniu pracy z życiem rodzinnym.

Mateusz Morawiecki proponuje zmiany

Problem zbytniej restrykcyjności dostrzegają również politycy, co pokazuje projekt nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym złożony 4 września przez posłów klubu Rozwój Plus. Różni się on jednak istotnie od propozycji zawartej w Konkrecie KJ.

Zakłada on m.in., że osoba fizyczna budująca dom jednorodzinny na własne potrzeby nie musiałaby wykazywać, że działka leży w obszarze uzupełnienia zabudowy – wystarczyłoby bowiem złożenia oświadczenia o w/w, osobistym, niezarobkowym celu inwestycji.

Ponadto tzw. wyjątek zagrodowy objąłby wreszcie także wymóg OUZ, a zamiast średniej gminnej wystarczyłoby gospodarstwo liczące 3 ha, pod warunkiem osobistego jego prowadzenia i posiadania kwalifikacji rolniczych.

Zakłada również przejściowe złagodzenie efektów wejścia w życie reformy planistycznejpoprzez umożliwienie gminom wydawania WZ przed wejściem w życie planów ogólnych oraz dwuletni okres na wydanie WZ bez konieczności spełniania warunku położenia inwestycji w OUZ.

Proponowane rozciągnięcie wyjątku zagrodowego to domknięcie oczywistej luki legislacyjnej, a próg 3 ha łagodzi absurd, w którym rolnik z Żuław musiałby mieć ponad 100 ha, by móc wybudować siedlisko na tzw. ojcowiźnie. Zagadnienie to zostało uwzględnione również w Konkrecie KJ.

Warto wskazać jednak, że propozycja Rozwoju Plus jest bardziej ogólna od propozycji zawartej w raporcie CAKJ. Projekt nie odróżnia gminy podwarszawskiej od wyludniającej się gminy na Podlasiu i nie zakłada jakiejkolwiek regionalizacji stosowania planów ogólnych.

Furtka umożliwiająca budowę domu „na własne potrzeby”, zabezpieczona jedynie oświadczeniem inwestora, miałaby zatem zastosowanie zarówno na obszarach okołoaglomeracyjnych, gdzie suburbanizacja jest realnym problemem, jak i na prowincji, gdzie głównym problemem jest odpływ ludności.

Jednocześnie problem niezgodności z profilem strefy nie został zaadresowany – w sytuacji, gdy gmina w sposób arbitralny wyłączyła daną działkę z możliwości zabudowy poprzez włączenie jej do strefy otwartej, droga do budowy domu w bezpośrednim sąsiedztwie rodziny pozostaje zamknięta.

Dwuletnie zawieszenie wymogu OUZ łagodzi skutki reformy i daje czas na dostosowanie się do zmian, lecz w praktyce jest po prostu odroczeniem skutków reformy w całym kraju. Projekt nie dotyka zagadnienia zgodności z profilem strefy i sytuacji, w których gmina w sposób arbitralny wyznacza strefy otwarte, uniemożliwiając m.in. zabudowę sukcesyjną czy gospodarczą w ramach gospodarstwa rolnego. Gdy zatem okres przejściowy minie, działka rolna w strefie otwartej wciąż pozostanie niezabudowywalna.

Choć zatem postulat umożliwienia wydawania WZ przed wejściem w planów ogólnych w życie należy ocenić pozytywnie – łagodzi on bowiem efekty reformy w gminach, które nie zdołały uchwalić POG w terminie – wskazać trzeba, że reforma planistyczna wymaga dalej idących zmian, aby uczynić zadość realnym potrzebom obszarów wiejskich zmagających się z depopulacją.

Sejmowe konsultacje społeczne komentowanego w niniejszej opinii  „Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw” autorstwa grupy posłów Rozwój Plus trwają do środy 7 października. Aby wziąć udział w konsultacjach, należy wybrać przycisk „Ankieta” pod niniejszym linkiem.