Sankcje potrzebne, cenzura nie. Rządowy projekt wymaga korekty

Rządowy projekt ustawy o środkach ograniczających ma uporządkować polski system sankcyjny i wzmocnić zdolność państwa do reagowania na zagrożenia dla bezpieczeństwa. Problem w tym, że obok potrzebnych rozwiązań wprowadza także bardzo szeroką i nieostro określoną możliwość nakładania sankcji w odpowiedzi na „obcą ingerencję i manipulację w środowisku informacyjnym”. W połączeniu z administracyjnym trybem wpisu na listę sankcyjną rodzi to poważne ryzyko arbitralnego ograniczania wolności słowa – także wobec legalnych, lecz niewygodnych dla rządzących poglądów.

W obliczu rosyjskiej agresji na Ukrainę sankcje gospodarcze i finansowe stały się jednym z podstawowych instrumentów europejskiego bezpieczeństwa. Zamrażanie aktywów, zakaz prowadzenia określonych transakcji, ograniczenia w handlu czy sankcje wobec osób wspierających agresywne państwa mają dziś realne znaczenie dla zdolności Zachodu do reagowania na wrogie działania.

Polskie prawo rzeczywiście wymaga w tym obszarze uporządkowania. Projekt ustawy o środkach ograniczających ma wdrożyć dyrektywę 2024/1226 dotyczącą odpowiedzialności za naruszanie unijnych sankcji, ale jego ambicja jest znacznie większa.

Projekt ma stworzyć kompleksowe ramy stosowania w Polsce środków ograniczających, określić właściwe organy, zasady współpracy między nimi, mechanizmy kontroli oraz odpowiedzialność administracyjną i karną. Przewiduje m.in. zamrażanie środków finansowych i zasobów gospodarczych, zakaz ich udostępniania, ograniczenia wjazdu do Polski i wykluczenie z zamówień publicznych.

Jednocześnie nie startujemy od zera. Od 2022 r. obowiązuje ustawa o przeciwdziałaniu wspieraniu agresji na Ukrainę, która pozwala stosować krajowe sankcje wobec osób i podmiotów wspierających rosyjską agresję i podmiotów z nimi powiązanych. Nowy projekt nie likwiduje tego mechanizmu. Przeciwnie, dotychczasowa ustawa ma nadal funkcjonować jako szczególny reżim odnoszący się przede wszystkim do Rosji i Białorusi.

Instrumenty pozwalające reagować na wspieranie rosyjskiej agresji już istnieją. Pytanie brzmi, jak szerokie kompetencje powinien otrzymać rząd i jakie gwarancje ochrony praw obywatelskich powinny temu towarzyszyć.

Ustawa, która miała uporządkować system

Jednym z głównych argumentów zwolenników ustawy jest potrzeba konsolidacji rozproszonych regulacji. Tyle że projekt nie realizuje tego celu w pełni. Część mechanizmów nadal pozostanie w ustawie z 2022 r., część w regulacjach dotyczących przeciwdziałania praniu pieniędzy, a nowa ustawa tworzy dodatkowo skomplikowany system kompetencyjny, angażujący wiele organów administracji. W praktyce powstanie więc raczej wielowarstwowy system niż jedna, łatwa do zastosowania regulacja.

Nie jest to jedyny zarzut. Prokuratoria Generalna podniosła wątpliwości dotyczące możliwości ograniczania wolności działalności gospodarczej za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów. Inne uwagi odnosiły się do proporcjonalności sankcji, ochrony prawa własności czy złożoności mechanizmów administracyjnych. Najpoważniejszy problem projektu leży jednak gdzie indziej.

Projekt otwiera możliwość stosowania niezwykle dotkliwych sankcji wobec osób i podmiotów uczestniczących w szeroko rozumianej działalności informacyjnej.

Przewiduje bowiem możliwość wpisania na krajową listę sankcyjną osób i podmiotów „bezpośrednio lub pośrednio wspierających obcą ingerencję i manipulację w środowisku informacyjnym”, wymierzoną m.in. w bezpieczeństwo narodowe, nienaruszalność granic, interesy i pozycję międzynarodową Polski.

Na pierwszy rzut oka brzmi to rozsądnie. Rosyjska koncepcja prowadzenia działań poniżej progu klasycznej wojny wprost zakłada wykorzystywanie informacji do pogłębiania podziałów społecznych, podważania zaufania do instytucji i destabilizacji państw przeciwników.

Problem nie polega więc na tym, że państwo chce reagować na takie działania, bo jest to konieczne dla bezpieczeństwa narodowego. Problemem jest sposób, w jaki zamierza to robić.

Co właściwie jest „manipulacją”?

Zastrzeżenia wobec sformułowania użytego w projekcie zgłosił zarówno Związek Banków Polskich, jak i NSZZ „Solidarność”. Wskazano wprost, że pojęcie „obcej ingerencji i manipulacji” jest nieostre i bardzo rozległe, a tak szerokie przesłanki mogą prowadzić do arbitralnych decyzji i stwarzać pole do nadużyć.

I to jest problem fundamentalny. W praktyce często niezwykle trudno jest postawić wyraźną granicę między dezinformacją, błędną informacją, opinią, kontrowersyjną interpretacją wydarzeń czy świadomym prowokowaniem debaty.

Co więcej, skuteczna operacja informacyjna nie musi opierać się na prostym kłamstwie. Może polegać na selektywnym dobieraniu prawdziwych informacji, nadawaniu im określonego kontekstu, wzmacnianiu istniejących sporów albo nagłaśnianiu autentycznych problemów społecznych. Jeżeli prawo zaczyna sankcjonować nie treść w oczywisty sposób bezprawną, lecz „wspieranie manipulacji”, pojawia się niebezpiecznie szerokie pole interpretacji.

Dezinformacja czy po prostu pogląd?

Problem staje się jeszcze bardziej widoczny, gdy spojrzymy na praktykę instytucji zajmujących się ochroną przestrzeni informacyjnej. NASK definiuje dezinformację nie tylko przez pryzmat oczywistych fałszerstw, deepfake’ów czy podszywania się pod instytucje, lecz analizuje również szerzej rozumiane „narracje” obecne w debacie publicznej. W jego materiałach pojawiają się m.in. kategorie narracji antyukraińskich, antyunijnych czy dotyczących migracji.

Nie oznacza to oczywiście, że każda krytyka UE, polityki migracyjnej czy pomocy Ukrainie jest automatycznie uznawana za dezinformację. Sama praktyka pokazuje jednak, jak łatwo analiza operacji informacyjnych przesuwa się od weryfikowania konkretnych fałszywych twierdzeń do oceny całych narracji, ich politycznego znaczenia i potencjalnego wpływu na społeczeństwo.

Dobrym przykładem jest opracowanie NASK dotyczące migracji, w którym analizowane są nie tylko fałszywe informacje sensu stricto, lecz również przekazy budujące określony obraz migrantów poprzez jednostkowe zdarzenia i selektywny dobór faktów.

Podobnie jest choćby w obszarze klimatu, gdzie do głównych narracji dezinformacyjnych NASK zalicza podważanie antropogenicznych przyczyn zmian klimatu czy kwestionowanie zasadności działań podejmowanych przez instytucje międzynarodowe.

Choć NASK zastrzega przy tym, że istnieją stanowiska odrębne i debata naukowa jest naturalnym elementem badań, to granica między fałszywym twierdzeniem, nierzetelną interpretacją danych a sceptycyzmem wobec określonej polityki klimatycznej nie zawsze będzie oczywista.

Taki problem występuje również w sprawach światopoglądowych. NASK wskazuje aborcję, antykoncepcję i in vitro, jako obszary, w których występują treści dezinformacyjne, które mogą przyczyniać się do polaryzacji społecznej. Jednak przykładem chyba najbardziej jaskrawym przykładem jest sytuacja, w której NASK oznaczył jako dezinformację wypowiedzi głoszące, że istnieją tylko dwie płcie.

Jasno widzimy zatem, jak łatwo pojęcie dezinformacji przechodzi od weryfikacji konkretnych faktów do oceny narracji funkcjonujących w sporze politycznym, naukowym i światopoglądowym.

Minister, sankcja i sąd dopiero później

Ryzyko nadużyć staje się znacznie poważniejsze, gdy spojrzymy na procedurę.

O wpisie na krajową listę sankcyjną ma decydować minister właściwy do spraw wewnętrznych. Wpis może oznaczać zamrożenie aktywów, zakaz udostępniania środków, wykluczenie z zamówień publicznych czy inne bardzo daleko idące konsekwencje. Jednocześnie decyzja ma charakter natychmiast wykonalny. Nie przysługuje od niej klasyczny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w określonych okolicznościach jej uzasadnienie może być ograniczone.

Kontrola sądu administracyjnego jest możliwa, ale następuje już po rozpoczęciu wykonywania sankcji. Oznacza to, że zanim sąd oceni prawidłowość rozstrzygnięcia, dana osoba może ponieść poważne skutki majątkowe, zawodowe czy reputacyjne. To właśnie połączenie nieostrych przesłanek, szerokiego uznania ministra i ograniczonych gwarancji proceduralnych może stanowić główne zagrożenie dla wolności wypowiedzi.

W tym miejscu problem staje się szerszy niż kwestia zwalczania rosyjskiej propagandy.

Wyobraźmy sobie publicystę, organizację społeczną albo ośrodek analityczny, który przedstawia bardzo krytyczną ocenę polskiej polityki wobec Ukrainy, NATO, Stanów Zjednoczonych czy sankcji gospodarczych.

Stanowisko może być błędne, kontrowersyjne, a nawet zbieżne z narracją wykorzystywaną przez rosyjską propagandę. To jednak nie oznacza jeszcze, że jego autor działa na rzecz obcego państwa albo uczestniczy w operacji wpływu.

W demokracji wolno głosić również poglądy nierozsądne, niewygodne i pozostające w mniejszości. Wolność wypowiedzi chroni nie tylko twierdzenia dobrze przyjmowane, ale również takie, które obrażają, szokują lub niepokoją. Nawet poważne podejrzenie nieprawdziwości informacji nie oznacza jeszcze, że dyskusja nad nią może być zakazana.

Jeżeli obywatel, dziennikarz czy ekspert będzie musiał przed publikacją zastanawiać się nie tylko nad tym, czy jego wypowiedź jest zgodna z prawem, lecz także czy urzędnik nie uzna jej za „pośrednie wspieranie obcej manipulacji”, powstanie klasyczny efekt mrożący.

Nie trzeba nikogo formalnie cenzurować, aby ograniczyć debatę. Czasem wystarczy stworzyć dostatecznie nieprecyzyjne narzędzie i powiązać je z odpowiednio dotkliwą sankcją.

Walka z dezinformacją nie może niszczyć odporności demokracji

Ten dylemat nie pojawia się po raz pierwszy. Jest nierozerwalnie związany ze zwalczaniem dezinformacji, która wykorzystuje szeroką wolność wypowiedzi obowiązującą na Zachodzie, by krok po kroku go podkopywać.

Państwo demokratyczne może i powinno zwalczać działalność agenturalną, finansowanie obcych operacji, zorganizowane kampanie prowadzone na zlecenie zagranicznych służb czy nieautentyczne sieci wpływu. Powinno ujawniać źródła finansowania, wzmacniać kontrwywiad, rozwijać komunikację strategiczną i budować odporność społeczeństwa.

Znacznie ostrożniej powinno jednak podchodzić do sankcjonowania samego obiegu informacji. Doświadczenie regulacji dotyczących dezinformacji pokazuje, że im mniej precyzyjna jest granica między treścią legalną a niedopuszczalną, tym silniejsza staje się pokusa działania „na wszelki wypadek”.

W przypadku platform internetowych może to prowadzić do nadmiernej moderacji. Gdy zaś chodzi o państwo, może skutkować jeszcze poważniejszym zjawiskiem: wyłączaniem z debaty twierdzeń nie dlatego, że są bezprawne, lecz dlatego, że zostaną uznane za szkodliwe, manipulacyjne albo zgodne z interesem któregoś z państw trzecich.

Paradoks polega na tym, że taka polityka może realizować dokładnie te cele, którym miała przeciwdziałać. Arbitralne ograniczanie swobody dyskusji podważa zaufanie do instytucji, wzmacnia poczucie wykluczenia, pogłębia polaryzację i daje paliwo narracjom o państwie tłumiącym niewygodne poglądy. Są to jednocześnie klasyczne cele operacji dezinformacyjnych: pogłębianie podziałów i niszczenie zaufania społecznego.

Sankcje tak, ale pod kontrolą prawa

Polska potrzebuje skutecznego systemu wykonywania sankcji i musi dokończyć implementację dyrektywy 2024/1226. Potrzebne jest również uporządkowanie rozproszonych kompetencji i stworzenie regulacji, która będzie zrozumiała dla administracji i przedsiębiorców.

Ambitny charakter projektu powinien jednak oznaczać wyższy, a nie niższy standard legislacyjny.

Na etapie prac parlamentarnych należy przede wszystkim usunąć przesłankę umożliwiającą stosowanie krajowych sankcji za bezpośrednie lub pośrednie wspieranie „obcej ingerencji i manipulacji w środowisku informacyjnym” w obecnym, nieostrym kształcie. Konieczne jest również doprecyzowanie zasad nakładania ograniczeń gospodarczych, uproszczenie systemu kompetencyjnego i uporządkowanie relacji nowej ustawy z dotychczasowymi regulacjami.

Działania rządu wzbudzają tym większy niepokój, że mają miejsce tuż przed rokiem wyborczym, w którym nowe narzędzia cenzorskie mogą zostać wykorzystane do tłumienia wolnej debaty publicznej. Łatwo też przewidzieć, że ewentualny sprzeciw opozycji wobec tych opresyjnych regulacji będzie przedstawiany przez rząd jako dowód na rzekomą prorosyjskość polskiej prawicy.

Wolność wypowiedzi nie jest przeszkodą w obronie demokracji. Jest jednym z fundamentów, które państwo ma bronić. Dlatego regulacje wymierzone w dezinformację muszą być konstruowane tak, aby uderzały w rzeczywiste operacje wpływu, a nie tworzyły instrumenty pozwalające władzy kneblować legalną debatę publiczną. W przeciwnym razie, próbując obronić państwo przed manipulacją, sami możemy osłabić fundament, na którym opiera się jego demokratyczny charakter.