Ryszard Petru chce prześwietlić majątek państwa. Na czym polega problem?

Projekt nowelizacji ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym, przygotowany przez posłów Klubu Centrum, trafnie diagnozuje problem rozproszenia informacji o majątku państwa. Projekt zakłada stworzenie jednego, uporządkowanego źródła danych, co może znacząco zwiększyć przejrzystość zarządzania publicznym mieniem. Proponowany system jest jednak niewystarczający i rodzi poważne wątpliwości. Projekt zbyt mocno opiera ocenę państwowych spółek na kryteriach finansowych, pomijając ich misję publiczną, znaczenie dla krajowej gospodarki czy rolę w utrzymywaniu krajowych łańcuchów dostaw.

W polskim państwie bardzo trudno znaleźć informację, na co polskie państwo wydaje pieniądze. Krajowy Rejestr Sądowy pokazuje wspólników spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, ale nie zdobędziemy tam informacji o spółkach akcyjnych. Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi ewidencję mienia, którą co roku składa Sejmowi w formie sprawozdania. Jest to jednak dokument, który podaje wyłącznie wartości bilansowe w ujęciu zagregowanym, co nie pozwala prześledzić poszczególnych składników ani sposobu ich wykorzystania.

Wykazy spółek publikuje nie tylko Ministerstwo Aktywów Państwowych, ale również m.in. resorty kultury, finansów czy zdrowia. Rejestr funduszy inwestycyjnych ujawnia fundusz i zarządzające nim towarzystwo, nie ujawnia natomiast, czyje pieniądze są w nim zgromadzone.

Z tym bałaganem chce walczyć Klub Centrum. Warte odnotowania jest, że projekt nie tworzy kolejnego dokumentu w formacie PDF, lecz nakazuje udostępnienie informacji na specjalnie powołanym w tym celu portalu danych. I to w formacie ułatwiającym przetwarzanie maszynowe, co ułatwi rozumienie udostępnionych informacji oraz zwiększy transparentność instytucji publicznych.

Skanoza danych publicznych

Nieporównywalną z niczym rewolucją dla dostępności i jawności danych publicznych była popularyzacja internetu. Nigdy wcześniej obywatele nie mieli tak łatwej, bezpłatnej i szybkiej możliwości dotarcia do informacji. Uosobieniem otwarcia sektora publicznego na nowe technologie w Polsce było wprowadzenie Biuletynu Informacji Publicznej (BIP).

Z perspektywy 2001 r., kiedy na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzono ten portal, był to na pewno krok milowy dla polskiego społeczeństwa obywatelskiego. Dzisiaj, po 25 latach, zgodnie możemy przyznać, że Biuletyn Informacji Publicznej jest nie tylko przestarzały, ale tak naprawdę nigdy dobrze nie spełniał swojej roli.

Od ćwierć wieku BIP-y są w większości wybrakowane, nieustrukturyzowane, wybiórcze i nieczytelne. Zwłaszcza że system skutecznie zniechęca obywateli do zaangażowania w sprawy publiczne i nierzadko trzeba przechodzić osobne szkolenie z użytkowania BIP-u danego podmiotu publicznego, bo każda jednostka może zorganizować go po swojemu, a wytyczne są zbyt ogólne.

Podstawowym znakiem rozpoznawczym typowego dokumentu z BIP-u jest skan. Również na stronie Sejmu dokumenty kluczowe z perspektywy debaty publicznej, w szczególności ocena skutków regulacji, są publikowane wyłącznie w wersji skanu (jak chociażby komentowany projekt Centrum). Dokumenty będące jednymi z ważniejszych ekspertyz dotyczących projektów aktów prawnych są nierzadko nieczytelne dla osób z niepełnosprawnościami.

Co warto podkreślić, samo udostępnianie skanów dokumentów publicznych jest naruszeniem przepisów o dostępności cyfrowej. Wszystkie materiały publiczne muszą być dostępne dla osób z niepełnosprawnościami, np. niewidomych korzystających z czytników ekranu. Problem skanu jest jeszcze większy, jeżeli rozważymy go w obliczu maszynowego przetwarzania danych, ale o tym w dalszej części.

Dla uczciwości należy zauważyć, że istnieją pozytywne przykłady uporządkowanych portali BIP. Nawet najbardziej staranni administratorzy lokalni nie są jednak w stanie zniwelować barier wynikających z samej, przestarzałej architektury systemu, która jest skrajnie nieintuicyjna dla obywatela.

Złoty standard dla AI

Kolejnym celem dostępności cyfrowych zasobów publicznych w Polsce powinna być głęboka standaryzacja danych, aby były one w formacie otwartym i przetwarzalnym maszynowo. Sprawie priorytetu nadaje przede wszystkim kontekst technologiczny.

Narzędzia oparte na sztucznej inteligencji są przełomem dla większego zaangażowania obywatelskiego. W kilka sekund AI może przeanalizować wielomilionowe operacje finansowe, wykryć potencjalną niegospodarność czy anomalie przetargowe. Może również pomóc w większej partycypacji społecznej, pomagając odnaleźć się w zawiłościach prawno-biurokratycznych.

Jednak AI potrzebuje do tego danych kompletnych i wysokiej jakości. Nie ma mowy o rzetelnej analizie, dopóki formaty pozostają niespójne, a algorytmy zmuszone są np. przetwarzać skany zawierające wykresy czy tabele. W takich warunkach skuteczność maszynowego odczytu nigdy nie osiąga 100 proc. (na dziś). Jeżeli chcemy być czempionem AI w Europie, to musimy wdrożyć spójny standard danych publicznych.

Co ważne, istnieją już od 2012 r. Krajowe Ramy Interoperacyjności (KRI). W KRI znajduje się wymóg mówiący wprost, że objęte nim podmioty publiczne obowiązuje stosowanie formatów nadających się do odczytu maszynowego. Ponadto dane przesyłane między systemami muszą mieć strukturę, którą maszyna będzie mogła zinterpretować bez udziału człowieka.

Choć KRI posiada precyzyjny zbiór kluczowych standardów, w dużej mierze pozostaje on tylko na papierze. W praktyce to często martwe prawo, ponieważ nie przewidziano żadnych sankcji za jego nieprzestrzeganie. Warto również pamiętać, że obowiązek standaryzacji dotyczy wyłącznie podmiotów realizujących zadania publiczne, co znacząco zawęża liczbę podmiotów, które muszą działać transparentnie.

Najlepszym rozwiązaniem byłoby rozszerzenie obowiązku standaryzacji KRI na wszystkie podmioty pod kontrolą państwa (stopniowo), solidne dofinansowanie podmiotów publicznych w celu nadrobienia długu technologicznego oraz wykorzystywanie systemów, które od początku zapisują dane w uporządkowanej, cyfrowej formie. Dopiero po kilku latach przygotowań i szkoleń dla urzędników należałoby wprowadzić bezpośrednie, automatyczne kary finansowe, ale ich realna możliwość byłaby już znacząco zredukowana.

Stracona szansa na zbieranie istotnych danych

Wracając do sedna projektu ustawy. Jego konstrukcja jest prosta. Zmiany mają dać odpowiedź na pytanie, gdzie znajduje się kapitał państwa i czy jest sens, żeby nadal pozostawał w rękach państwa. Jednocześnie brak jest pytań o to, co dzisiaj się z nim dzieje.

Państwo mogłoby zbierać i udostępniać w jednym miejscu więcej danych niż tylko to, co posiada. Projekt Klubu Centrum w formie, w jakiej został zaprezentowany, należy uznać za straconą szansę na poprawienie przejrzystości działania państwa.

Jest mnóstwo informacji, które formalnie są publicznie dostępne, ale dostęp do nich nie jest łatwy. Zapewnienie transparentności często nie jest na rękę osobom, które zarządzają mieniem państwowym. Dlatego wiele danych dotyczących funkcjonowania podmiotów w rękach państwa powinno być z automatu jawnych w interesie publicznym.

Jeśli posłom Centrum zależy na właściwym zarządzaniu mieniem państwowym, w projekcie powinny się znaleźć m.in. informacje o tym, na co państwowe spółki wydają pieniądze i jak rozporządzają majątkiem. Obecnie zupełnie nietransparentne są m.in. informacje o wydatkach na reklamy i sponsoring. Dodatkowo brakuje publicznych danych o funkcjonowaniu zarządów i rad nadzorczych oraz ich wynagradzaniu.

Dodatkowo kontrolą społeczną powinny być objęte dane o sytuacji pracowników tych podmiotów, w tym o formach zatrudnienia, wysokości wynagrodzenia, sposobach wspierania pracowników czy ich partycypacji w zarządzaniu przedsiębiorstwami. Jest to szczególnie istotne w Polsce, gdzie ograniczona aktywność związków zawodowych nie pozwala pracownikom na samodzielną obronę ich interesów.

Istotne byłoby również informowanie o zakorzenieniu firm w krajowej gospodarce, w szczególności zbieranie danych o udziale krajowych dostawców, w tym małych i średnich firm, w zamówieniach państwowych spółek czy o udziale krajowej produkcji w łańcuchu dostaw.

Uwzględnienie informacji o tzw. local content jest kluczowe, ponieważ pozwoli na ustalenie, ile pieniędzy faktycznie zostaje w kraju, a ile transferowane jest do zagranicznego dostawcy za zakupione towary i licencje. Choć państwo deklaruje, że wspiera krajowych producentów, jako zamawiający nie publikuje istotnych informacji, które pozwoliłyby to sprawdzić.

Wolnorynkowy upiór nadal straszy

Ryszard Petru, przedstawiciel wnioskodawców, jest znany ze swojej niechęci do zaangażowania państwa w gospodarkę. Z projektu ustawy ta niechęć wybrzmiewa. Rada Ministrów powinna uzasadniać powody prowadzenia działalności przez przedsiębiorstwa pod kontrolą państwa oraz cel utrzymania tego zaangażowania. Zgodnie z tą logiką własność publiczna powinna usprawiedliwiać swoje istnienie, a własność prywatna jest stanem naturalnym, bo przedsiębiorstwo prywatne jest z definicji sprawniejsze.

Sprawozdanie tylko częściowo opisze rzeczywistość spółek pod kontrolą państwa. Zaprezentuje ich wyniki finansowe, ale nie przedstawi kosztu zadań, których rynek nie jest zainteresowany wykonywać – utrzymania tras kolejowych, na których jest mniej pasażerów, lub świadczeń zdrowotnych, na których nie da się zarobić. Spółka z misją publiczną, która wykonuje zadania tam, gdzie nikt inny nie jest zainteresowany, będzie co roku wyglądać na nieefektywną. Będzie sama produkować dowody przeciwko samej sobie. I przeciwko własności publicznej jako takiej, ponieważ według wolnorynkowego paradygmatu najważniejszy jest zysk, a jeśli coś nie przynosi zysku, nie ma racji bytu.

To już się w Polsce zdarzyło. Po 1989 roku zamknięto tysiące kilometrów linii kolejowych, bo policzono koszty ich utrzymania i uznano, że to się nie opłaca. Nikt nie policzył, ile kosztowało ich zamknięcie – ograniczenie dostępności usług i miejsc pracy, a w konsekwencji zwijanie się Polski powiatowej i jej wyludnianie. Ta strata nie trafiła do żadnego bilansu. I na tym polega problem. Koszt utrzymania zawsze da się wyliczyć. Koszt wycofania się państwa często nie jest liczony w ogóle.

Samorządy pozostaną nadal poza kontrolą

Warto odnotować jeszcze jedną dużą lukę w propozycji Centrum. Projekt dotyczy zaledwie podmiotów z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, a poza jego zasięgiem są tysiące spółek, którymi zarządzają jednostki samorządu terytorialnego.

Dane ze spółek komunalnych zajmujących się m.in. wodociągami, odpadami, transportem oraz ochroną zdrowia nie zostaną uwzględnione. To sektory, z którymi obywatel styka się codziennie, a jednocześnie faktyczny nadzór społeczny nad spółkami jest iluzoryczny. Spółki obsadzane są lokalnymi działaczami i członkami ich rodzin, czego świadomość jest ograniczona.

Jak bardzo potrzebne może być gromadzenie informacji również o spółkach komunalnych, powinien świadczyć fakt, że obecnie oddolna, obywatelska kontrola tych spółek faktycznie nie istnieje. Sprawozdawczość tych podmiotów jest ograniczona, a kontrolę nad nimi sprawują jednostki samorządu terytorialnego, które najczęściej nie mają interesu w tym, żeby rozliczać efekty funkcjonowania tych spółek. Poza tym ograniczona przydatność mechanizmu dostępu do informacji publicznej nie daje szans na pogłębioną kontrolę działalności samorządowej.

Jeśli państwo miałoby regularnie udowadniać sens posiadania akcji lub udziałów w spółkach z udziałem Skarbu Państwa, dlaczego nie powinny tego również robić jednostki samorządu terytorialnego, skoro zgodnie z liberalnym dogmatem zaangażowanie państwa w gospodarkę zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym jest niemile widziane?

Sejmowe konsultacje społeczne komentowanego w niniejszej opinii „Poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym” autorstwa grupy posłów Klubu Centrum trwają do soboty 29 sierpnia. Aby wziąć udział w konsultacjach, należy wybrać przycisk „Ankieta” pod niniejszym linkiem.