Polityk w todze. Jak Europa obsadza sądy konstytucyjne

Kandydatura Macieja Berka na sędziego Trybunału Konstytucyjnego wywołała konsternację nawet w obozie liberalnym. To on bowiem przez ostatnie lata słynął z krytyki obsadzania sądu konstytucyjnego ludźmi ze świata polityki. W Europie jednak jest to powszechna praktyka.

Jeszcze kilka dni temu Maciej Berek był ministrem w rządzie Donalda Tuska. Teraz z rekomendacji posłów Koalicji Obywatelskiej ma zostać sędzią Trybunału Konstytucyjnego. Kandydatura „prawej ręki” szefa rządu natychmiast wywołała pytania o konsekwencję obozu politycznego, który przez ostatnie lata ostro krytykował wybieranie do TK osób bezpośrednio związanych z polityką.

Spojrzenie na inne państwa europejskie komplikuje snutą od lat opowieść o polityku, który z definicji nie powinien trafiać do sądu konstytucyjnego. W Belgii posiadanie doświadczenia parlamentarnego jest jednym z warunków dla części z kandydatów.

W Niemczech Stephan Harbarth przeszedł niemal bezpośrednio z kierownictwa frakcji CDU/CSU w Bundestagu do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. W Czechach Pavel Rychetský jednego dnia był wicepremierem i ministrem sprawiedliwości, a następnego został prezesem Sądu Konstytucyjnego. We Francji byli prezydenci mają prawo dożywotniego zasiadania w Radzie Konstytucyjnej.

Polityczna przeszłość sędziego konstytucyjnego nie jest więc jedynie polską przypadłością. Europejskie przykłady pokazują, że nie da się sprawowania funkcji sędziego sprowadzić wyłącznie do jego wcześniejszej działalności politycznej.

Jak to było w Polsce

Również w Polsce przechodzenie z polityki do Trybunału Konstytucyjnego nie zostało zapoczątkowane przez Prawo i Sprawiedliwość. Jerzy Stępień, zanim w 1999 r. został sędzią TK, był senatorem dwóch kadencji oraz podsekretarzem stanu w MSWIA w rządzie Jerzego Buzka.

Teresa Liszcz przez kilka kadencji zasiadała w parlamencie, była związana m.in. z Akcją Wyborczą Solidarność, a także reprezentowała Sejm w Krajowej Radzie Sądownictwa. Leon Kieres był senatorem i samorządowcem, a w latach 2000-2005 pełnił funkcję prezesa IPN. Jeszcze w 2011 r. ubiegał się o reelekcję do Senatu z list PO, a rok później Sejm wybrał go na sędziego TK.

Największe kontrowersje wzbudził jednak wybór w 2019 r. Krystyny Pawłowicz i Stanisława Piotrowicza, wcześniej czynnych polityków PiS. Obie kandydatury spotkały się z zarzutami upolitycznienia instytucji i podporządkowania go partii rządzącej.

Sam fakt wcześniejszej działalności parlamentarnej nie stanowił jednak ex lege przeszkody do objęcia urzędu sędziego TK, podobnie jak miało to miejsce w przypadku przywołanych wcześniej Stępnia, Liszcz czy Kieresa.

Kandydatura Macieja Berka ponownie stawia pytanie, czy wcześniejsza działalność polityczna powinna sama w sobie dyskwalifikować kandydata do Trybunału. Przegląd systemów funkcjonujących w innych państwach europejskich pokazuje, że odpowiedź na to pytanie nie jest wcale jednoznaczna.

Połowa miejsc dla byłych parlamentarzystów

Szczególny model funkcjonuje w Belgii. 12-osobowy Sąd Konstytucyjny jest podzielony po równo pomiędzy sędziów francuskojęzycznych i niderlandzkojęzycznych. Parytet rozciąga się jeszcze bardziej.

Belgijskie prawo przewiduje także równowagę pomiędzy sędziami posiadającymi określone doświadczenie prawnicze, a tymi, którzy kwalifikują się do objęcia urzędu na podstawie wcześniejszej działalności politycznej.

Art. 34 ustawy specjalnej z 6 stycznia 1989 r. o Sądzie Konstytucyjnym określa warunki, które musi spełnić kandydat. Oprócz ukończenia 40. roku życia powinien on wpisywać się z jedną z  dwóch zasadniczych ścieżek.

Pierwsza opiera się na odpowiednim doświadczeniu prawniczym, druga pozwala kandydować osobie, która przez co najmniej 5 lat była członkiem Senatu, Izby Reprezentantów albo parlamentu wspólnoty lub regionu.

Co najważniejsze, nie jest to jedynie alternatywna możliwość przewidziana dla pojedynczych kandydatów. Ustawa wymaga, aby zarówno w grupie sędziów francuskojęzycznych, jak i niderlandzkojęzycznych znajdowała się taka sama liczba osób wywodzących się ze ścieżki prawniczej i parlamentarnej.

W praktyce oznacza to, że 6 z 12 sędziów Sądu Konstytucyjnego zajmuje miejsca przypadające osobom kwalifikującym się na podstawie wcześniejszego doświadczenia parlamentarnego.

Objęcia urzędu nie można przy tym łączyć z wykonywaniem mandatu. Po powołaniu sędzia musi więc porzucić dotychczasową funkcję. Belgijscy sędziowie konstytucyjni nie są powoływani na określoną kadencję, lecz mogą sprawować urząd najdalej do ukończenia 70. roku życia.

W 2026 r. podjęto próbę zmiany tych zasad. Projekt zakładał m.in. wprowadzenie wymogu posiadania wykształcenia prawniczego także wobec kandydatów wywodzących się ze świata polityki oraz zwiększenie wymaganego doświadczenia z 5 do 8 lat. Nie uzyskał on jednak poparcia i został odrzucony.

Z kierownictwa frakcji do kierownictwa Trybunału

Inny system można spotkać w Niemczech. Nie ma w nim miejsc przeznaczonych stricte dla osób z doświadczeniem parlamentarnym. Nie ustanawia się jednak okresu karencji, który uniemożliwiałby politykowi bezpośrednie objęcie stanowiska sędziego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

Najbardziej wyrazistym przykładem jest Stephan Harbarth. W latach 2009-2018 był on posłem CDU do Bundestagu, a od 2016 r. pełnił funkcję wiceprzewodniczącego frakcji CDU/CSU.

Jeszcze jako parlamentarzysta został wybrany przez Bundestag na sędziego FTK. Już następnego dnia Bundesrat wybrał go na wiceprezesa Trybunału. W 2020 r. Harbarth został natomiast jego prezesem.

Bezpośrednie przejście z czynnej polityki do kierownictwa sądu konstytucyjnego było zgodne z niemieckimi przepisami. Federalny Trybunał Konstytucyjny składa się z dwóch 8-osobowych Senatów. Połowę sędziów każdego z nich wybiera Bundestag, a połowę – Bundesrat. 3 sędziów każdego Senatu musi pochodzić spośród sędziów najwyższych sądów federalnych.

Kandydaci muszą posiadać kwalifikacje do sprawowania urzędu. Wymagane jest ukończenie 40. roku życia i posiadanie biernego prawa wyborczego do Bundestagu. Wcześniejsza działalność polityczna nie stanowi natomiast przeszkody.

Kandydat wybierany zarówno przez Bundestag, jak i Bundesrat musi uzyskać 2/3 oddanych głosów. Oznacza to, że wybór składu Trybunału wymaga co do zasady porozumienia wykraczającego poza jedno ugrupowanie parlamentarne.

Po objęciu urzędu następuje jednak formalne odcięcie od bieżącej polityki. Sędzia FTK nie może jednocześnie zasiadać w żadnym z organów władzy ustawodawczej, wykonawczej ani pełnić funkcji administracyjnych. Jedynym wyjątkiem jest pełnienie funkcji profesora prawa na niemieckiej uczelni. Kadencja sędziego trwa 12 lat, ponowny wybór jest wykluczony, a granicę wieku stanowi 68 rok życia.

Z rządu na prezesa sądu konstytucyjnego

W Czechach, podobnie jak w Niemczech, nie przewidziano miejsc przeznaczonych dla osób z doświadczeniem politycznym. Jednocześnie przepisy nie ustanawiają żadnego okresu karencji, który uniemożliwiałby bezpośrednie przejście z polityki do Sądu Konstytucyjnego.

Czeski Sąd Konstytucyjny składa się z 15 sędziów powoływanych na 10-letnie kadencje, przy czym przepisy nie zabraniają ponownego wyboru. Kandydat musi posiadać wyższe wykształcenie prawnicze i co najmniej 10-letnie doświadczenie w wykonywaniu zawodu prawniczego. Wymogi te zostały określone w art. 84 Konstytucji Republiki Czeskiej. Sędziego powołuje prezydent za zgodą Senatu.

Najbardziej jaskrawym przykładem wykorzystania możliwości przejścia z polityki do sądu konstytucyjnego pozostaje Pavel Rychetský. Jeszcze 5 sierpnia 2003 roku pełnił funkcję wicepremiera i ministra sprawiedliwości, a już następnego dnia po uzyskaniu zgody Senatu, prezydent Václav Klaus powołał go jednocześnie na sędziego i prezesa sądu konstytucyjnego. W 2013 r. Rychetský został powołany na kolejną 10-letnią kadencję i ostatecznie kierował działalnością czeskiego sądu konstytucyjnego przez 20 lat.

Prezydenci z miejscem w Radzie Konstytucyjnej

Jeszcze inny model funkcjonuje we Francji. Zgodnie z art. 56 Konstytucji Republiki Francuskiej Rada Konstytucyjna składa się z 9 członków powoływanych na 9-letnią, nieodnawialną kadencję. Co 3 lata odnawia się 1/3 jej składu.

Trzech członków powołuje Prezydent Republiki, trzech przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, a kolejnych trzech przewodniczący Senatu. Przewodniczącego Rady mianuje natomiast Prezydent Republiki.

Na tym jednak skład Rady się nie kończy. Konstytucja przewiduje, że byli Prezydenci Republiki stają się z urzędu jej dożywotnimi członkami. Z możliwości zasiadania w Radzie korzystali m.in. Jacques Chirac i Nicolas Sarkozy. Szczególnym przypadkiem był Valéry Giscard d’Estaing. Członkiem Rady z urzędu został już po zakończeniu prezydentury w 1981 r. i zasiadał w niej aż do swojej śmierci w 2020 roku.

Polskie „ale”

Europejskie przykłady nie dowodzą, że polityczna przeszłość sędziego nie ma znaczenia. Wskazują jednak, że sama polityczna przeszłość poszczególnych członków składu, nie jest w Europie uznawana za godzącą w niezależność sądu konstytucyjnego.

W Belgii doświadczenie parlamentarne jest częścią instytucji. W Niemczech polityczny charakter procesu wyboru równoważą wymóg kwalifikacji prawniczych i konieczność uzyskania większości dwóch trzecich głosów.

Z kolei w Czechach dopuszczalne jest bezpośrednie przejście z rządu do sądu konstytucyjnego, a we Francji zapewnia się byłym prezydentom dożywotnie członkostwo w Radzie Konstytucyjnej.

Polska znajduje się jednak w zupełnie innym punkcie. Dekada konfliktu o status Trybunału Konstytucyjnego pokazuje, że potrzebna jest gruntowna reforma funkcjonowania tej instytucji, odpowiadająca na rzeczywistość w jakiej obecnie się znajduje.

Celem powinno być utrudnienie każdej z wyłonionych większości możliwości majorytarnego decydowania o składzie bez udziału opozycji, a przez to spowodowanie uniknięcia powtórzenia scenariuszy z ostatnich lat.

W polskich warunkach właściwymi postulatami de lege ferenda wydają się zarówno wprowadzenie okresu karencji dla osób bezpośrednio związanych z bieżącą polityką, jak i ustanowienie procedury wyboru sędziów wymagającej szerokiego kompromisu parlamentarnego, na przykład większości dwóch trzecich głosów. Takie rozwiązanie Klub Jagielloński postulował już w czasie pierwszej fazy sporu o TK.

Właśnie w tym kontekście, kandydatura Macieja Berka, mimo że formalnie dopuszczalna, nie będąca na tle Europy wyjątkowa, jest politycznie błędna i spowoduje dalsze przedłużenie konflikt o sąd konstytucyjny.

Zamiast przyczyniać się do wygaszenia konfliktu wokół Trybunału, stanie się kolejnym argumentem dla drugiej strony sporu do formułowania zarzutów o jego upolitycznianie. Warunkiem trwałej odbudowy autorytetu Trybunału Konstytucyjnego jest natomiast stworzenie takich reguł jego obsady, które będą możliwe do zaakceptowania również przez tych, którzy w danym momencie pozostają poza większością parlamentarną.