Centra powrotowe. Czy Europa zacznie skutecznie deportować migrantów?

W czerwcu Parlament Europejski przyjął rozporządzenie dające podstawę prawną dla tworzenia tzw. centrów powrotowych (return hubs). Jest to spełnienie postulatów prawicowych polityków, którzy od dłuższego czasu upominali się o stworzenie instytucji umożliwiającej szybkie i skuteczne deportacje migrantów z UE. Tworzenie centrów zostało jednak obwarowane licznymi wymaganiami. Spór o deportacje migrantów dotyka kwestii fundamentalnej. Może on zaważyć na całym dorobku przyjętej w 1950 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – fundamencie aksjologicznym powojennego ładu na Zachodzie.

Tylko w ubiegłym roku w państwach UE wykryto blisko 720 tys. migrantów przebywających nielegalnie. Z kolei niemal pół miliona osób otrzymało nakaz opuszczenia Unii. Do państw trzecich w praktyce odesłano jednak zaledwie około 135 tys. osób, co odpowiada 27,5% liczby wydanych nakazów wyjazdu. Te dane dobitnie  pokazują skalę niemocy państw członkowskich w egzekwowaniu własnych decyzji.

Warto jednak zwrócić uwagę, że w skali UE rzeczywisty problem dotyczy jedynie kilku państw. Ponad połowa wszystkich nakazów powrotu dotyczy Niemiec, Francji i Hiszpanii. W połączeniu z faktem, że państwa te mają bardzo niskie wskaźniki faktycznych powrotów, można wskazać je jako główne źródła unijnych kłopotów z powrotami.

Nie dziwi zatem, że zgoda na tworzenie centrów powrotowych została przyjęta przez europejską prawicę z dużym entuzjazmem. W głosowaniu w Parlamencie Europejskim przeprowadzonym 17 czerwca br. rozwiązanie poparła szeroka koalicja obejmująca Europejską Partię Ludową (EPP), Patriotów dla Europy (PfE), Europejskich Konserwatystów i Reformatorów (ECR) oraz Europę Suwerennych Narodów (ESN).

Ostatecznie za rozporządzeniem opowiedziało się 418 eurodeputowanych, przeciw było 218. Po ogłoszeniu wyniku część prawicowych parlamentarzystów przez dłuższą chwilę skandowała: „Wyślijcie ich z powrotem!”. Posłowie lewicy odpowiedzieli protestem, unosząc pięści i wołając: „Wstydźcie się!”. Emocje były duże, ale wygląda na to, że po raz kolejny góra („elita”) urodziła mysz.

Rozporządzenia rozszerza pojęcie „państwa powrotu” o państwo trzecie, które nie musi być państwem pochodzenia, wcześniejszego pobytu, ani tranzytu migranta. Teraz „wystarczy”, że UE będzie posiadała umowę z państwem trzecim na odesłanie migrantów.

Oznacza to, że państwo członkowskie może deportować migranta do kraju, w którym nigdy nie przebywał. W debacie pojawiły się głosy triumfu, szczególnie po prawej stronie, wskazujące, że jest to przełom w dotychczasowej polityce migracyjnej UE.

Sprawa jest jednak znacznie bardziej skomplikowana niż można przypuszczać. Rozporządzenie w aspekcie symbolicznym ma dużą siłę, ale w praktyce może okazać się tępym narzędziem.

Wszystko bowiem wskazuje na to, że wiele musiało się wydarzyć, aby ostatecznie nie zmieniło się nic. Tworzenie centrów zostało obwarowane licznymi wymaganiami związanymi z dynamicznie interpretowanymi prawami człowieka. Ostateczny zakres ich funkcjonowania pozostanie w gestii nie polityków, lecz sądów i trybunałów.

Dyskusja nad centrami powrotowymi skupia jak w soczewce jeden z najbardziej doniosłych dylematów cywilizacji zachodniej: czy rzeczywiście jest tak, że prawa narodów i dobro wspólne stoją w sprzeczności z prawami człowieka? Czy w sytuacji konfliktu wartości, to abstrakcyjnie ujęte prawa człowieka mają pierwszeństwo przed dobrem wspólnym?

Stawka w rozstrzygnięciu tego węzła gordyjskiego jest wysoka. I to nie tylko dlatego, że będzie ona determinowała procesy polityczne w UE w najbliższych latach. Jej doniosłość wynika z tego, że może zaważyć na całym dorobku przyjętej w 1950 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – fundamencie aksjologicznym powojennego ładu na Zachodzie

Centra powrotowe – domknięcie bolączek paktu migracyjnego

Dla jasności, warto odróżnić centra powrotowe od przenoszenia (eksternalizacji) procedur azylowych poza UE. W obu przypadkach migrant trafia do państwa trzeciego, ale dzieje się to na innym etapie.

W drugim modelu osoba ubiega się o azyl i czeka poza Unią na decyzję. W pierwszym zaś postępowanie jest już zakończone, i gdy dana osoba nie ma prawa pobytu w UE kierowana jest do znajdujących się poza UE centrów/ośrodków powrotowych.

Historia ośrodków powrotowych wiąże się z narastającą od połowy poprzedniej dekady nieskutecznością wykonywania decyzji powrotowych. Już w komunikacie z 2015 r. Komisja Europejska ostrzegała, że pozostawanie w UE osób, którym odmówiono prawa pobytu, podważa wiarygodność całego systemu.

Pakt migracyjny przedstawiony w 2020 r. zapowiadał wprawdzie usunięcie tych wad, lecz nie ustanawiał wówczas centrów powrotowych w państwach trzecich.

Polityczny przełom nastąpił dopiero po przyjęciu Paktu w 2024 r. Wówczas grupa 15 państw członkowskich (w tym Polska) pod przewodnictwem Danii  zaczęła domagać się „innowacyjnych rozwiązań”, takich właśnie jak eksternalizacja procedur azylowych i centra powrotowe.

Konkretna propozycja prawna pojawiła się 11 marca 2025 r. w projekcie rozporządzenia ustanawiającego wspólny system powrotów, nazwanego „głównym filarem paktu”. Zwrócono uwagę, że powroty są „warunkiem funkcjonowania każdego systemu zarządzania migracją”, a pozostawanie w UE osób niemających prawa do pobytu „ostatecznie prowadzi do spadku poparcia opinii publicznej dla otwartych i tolerancyjnych społeczeństw”.

Jednym z głównych problemów związanych z deportacją jest sytuacja, w której migranta nie można odesłać bezpośrednio do jego kraju pochodzenia. Przyczyną może być odmowa przyjęcia go przez władze tego państwa, trudność w potwierdzeniu jego tożsamości albo brak dokumentów potrzebnych do podróży.

W odpowiedzi na ten problem rozporządzenie przewidywało możliwość wysłania takiej osoby do centrów powrotowych zlokalizowanych w państwach spoza Unii Europejskiej. Nie byłoby przy tym konieczne, aby migrant wcześniej mieszkał w tym państwie lub miał z nim jakiekolwiek związki.

Utworzone tam centrum powrotowe (np. w jednym z państw Afryki) mogłoby być miejscem jego pobytu docelowego albo etapem pośrednim przed późniejszym odesłaniem do kraju pochodzenia. W obu sytuacjach migrant byłby wysłany poza granice UE – i to właśnie jest głównym celem rządów wspierających takie rozwiązanie.

Centra powrotowe nie są więc „standardowym” elementem Paktu, lecz późniejszą próbą domknięcia jego najsłabszego ogniwa jaką jest sytuacja, w której państwo wydaje decyzję nakazującą wyjazd, lecz nie jest w stanie jej wyegzekwować.

Prawny ping pong: państwa członkowskie a sądy i trybunały.

Od wielu lat rozwój koncepcji centrów powrotowych pozostaje w napięciu między dążeniem państw do zwiększenia liczby deportacji a kontrolą sprawowaną przez sądy krajowe oraz trybunały międzynarodowe takie jak Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, działający w systemie Rady Europy i Trybunał Sprawiedliwości UE.

Sądy nie kwestionują samego prawa państw do wydalania cudzoziemców, ale wstrzymują egzekucję konkretnych decyzji powrotowych w momencie, gdy uznają, że mogą one prowadzić do naruszenia praw człowieka.

W kolejnych dekadach dynamiczna interpretacja praw człowieka rozszerzała zakres okoliczności, które państwo musi zbadać przed deportacją.

Obejmuje on już nie tylko bezpośrednie ryzyko prześladowania lub tortur, lecz także możliwość dalszego wydalenia do państwa niebezpiecznego, warunki pobytu i detencji oraz to, czy będzie mógł skutecznie zaskarżyć decyzję o deportacji przed niezależnym organem.

W wyjątkowych przypadkach należy również uwzględnić ryzyko poważnego pogorszenia stanu zdrowia albo pozbawienia deportowanej osoby podstawowych środków do życia.

Problem polega na tym, że katalog okoliczności wymagających sprawdzenia staje się coraz szerszy, a każda z nich może otworzyć nową drogę do zakwestionowania decyzji o powrocie. Ten swoisty ping pong możemy oglądać od lat i niewiele wskazuje, żeby rozporządzenie mogło to zmienić. Ale po kolei.

Najgłośniejszym precedensem eksternalizacji polityki migracyjnej (choć nie centrum powrotowym w ścisłym znaczeniu) był brytyjski projekt rwandyjski. W kwietniu 2022 r. rząd Wielkiej Brytanii zawarł z Rwandą porozumienie przewidujące przekazywanie do tego państwa osób, które nielegalnie dotarły na terytorium brytyjskie.

Warto podkreślić, że już wówczas Wielka Brytania była poza UE, więc nie była skrępowana unijnym prawodawstwem. Można było zatem przypuszczać, że stworzenie takich ośrodków będzie względnie łatwe. Tak się jednak nie stało.

Pierwszy lot deportacyjny zaplanowano na czerwiec 2022 r. Jednak został on wstrzymany przez Europejski Trybunał Praw Człowieka nakazując władzom brytyjskim wstrzymanie deportacji do czasu rozpatrzenia sprawy przez sądy krajowe.

Trybunał wskazał m.in. na wątpliwości dotyczące dostępu do skutecznej procedury azylowej w Rwandzie oraz brak prawnie wiążącej gwarancji powrotu migranta do Wielkiej Brytanii, gdyby jego skarga została później uwzględniona.

Nie było to zatem jeszcze merytoryczne orzeczenie o niezgodności całego projektu z Europejską Konwencją Praw Człowieka. Jednak decyzja wystarczyła, aby zablokować jego praktyczne uruchomienie.

Zasadnicze znaczenie miał dopiero wyrok Sądu Najwyższego Wielkiej Brytanii z listopada 2023 r. Sąd uznał, że w ówczesnych warunkach Rwanda nie mogła być traktowana jako państwo zapewniające wystarczającą ochronę przed wydaleniem łańcuchowym. Istniało bowiem realne ryzyko, że osoby przekazane z Wielkiej Brytanii zostaną następnie odesłane do państw, w których groziłyby im prześladowania lub nieludzkie traktowanie.

Co szczególnie istotne, sąd podkreślił, że ocena bezpieczeństwa państwa trzeciego nie może opierać się wyłącznie na stanowisku rządu ani na politycznych zapewnieniach. Należy badać rzeczywistą praktykę władz, sprawność procedur azylowych oraz zdolność państwa przyjmującego do przestrzegania przyjętych zobowiązań.

Rząd Sunaka próbował obejść skutki wyroku, zawierając z Rwandą nowy traktat i przyjmując w kwietniu 2024 r. ustawę nakazującą organom traktowanie tego państwa jako bezpiecznego.

Premier przedstawiał projekt jako „fundamentalną zmianę w globalnym równaniu dotyczącym migracji”, a zarazem groził wystąpieniem spod jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, gdyby ten nadal uniemożliwiał deportacje.

W praktyce przedsięwzięcie nie doprowadziło jednak do uruchomienia przymusowych deportacji migrantów na większą skalę.

Wyjechały tam jedynie cztery osoby, które nie miały prawa do dalszego pobytu w Wielkiej Brytanii, lecz dobrowolnie zgodziły się na przeniesienie do tego państwa. W zamian otrzymały pomoc finansową (3 tys. funtów) oraz wsparcie w rozpoczęciu życia w Rwandzie.

Nie zostały więc deportowane w ramach przymusowego mechanizmu, którego uruchomienie stanowiło główny cel projektu. Tymczasem łączne koszty poniesione przez Wielką Brytanię sięgnęły około 700 mln funtów.

Po zwycięstwie Partii Pracy w wyborach parlamentarnych w lipcu 2024 r. nowy premier Keir Starmer zakończył projekt, uznając go za kosztowny i nieskuteczny

Brytyjskie doświadczenie stało się ostrzeżeniem dla zwolenników centrów powrotowych. Pokazało, że samo zawarcie umowy z państwem trzecim nie wystarcza do stworzenia sprawnego systemu.

Zgodnie z orzeczeniem ETPCz sądy zachowują prawo do badania rzeczywistych warunków panujących w państwie przyjmującym, a każda deportacja może zostać zakwestionowana jako niezgodna z prawami człowieka. W ten sposób polityczna determinacja rządów zderza się z linią orzeczniczą, która nie wyklucza całkowicie możliwości tworzenia takich ośrodków, ale stawia przed państwami bardzo wyśrubowane wymagania.

Włoskie doświadczenia w tej materii są bardzo podobne. W listopadzie 2023 r. rząd podpisał umowę z Albanią przewidującą zbudowanie dwóch ośrodków detencyjnych i przyjęcie przez Albanię 36 tys. osób w skali roku mających podlegać przyspieszonej procedurze rozpatrywania wniosków, za którą odpowiedzialne będą Włochy.

Osoby, którym przyznano status uchodźcy, miałyby prawo przebywać we Włoszech. W praktyce jednak ośrodki nie rozpoczęły swojego funkcjonowania, ponieważ włoskie sądy, powołując się na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE, wielokrotnie nakazywały wstrzymanie przekazania migrantów do Albanii.

W tej sytuacji, kilkanaście dni po przedstawieniu w marcu 2025 r. projektu nowego rozporządzenia, Włochy zdecydowały się na przekształcenie części infrastruktury utworzonej w Albanii na potrzeby procedur azylowych w centra deportacyjne.

Jednak i te wysiłki zostały storpedowane przez kolejne orzeczenia sądów. Obecnie ośrodek w Albanii pozostaje niemal pusty.

Nowe próby. Nowe rozczarowania?

Zarówno brytyjskie, jak i włoskie doświadczenia uświadomiły państwom członkowskim konieczność przyjęcia elastycznych podstaw prawnych dla centrów powrotowych.

6 lutego 2025 r. Agencja Praw Podstawowych UE (FRA) ostrzegała, że tworzenie centrów, choć samo w sobie nie jest niezgodne z prawem, to ich działalność musi zostać obwarowana gwarancjami przestrzegania praw człowieka i kontrolą sądową.

Dzień później na roboczym spotkaniu państwa członkowskie podkreśliły, że nowa podstawa prawna powinna zostać tak skonstruowana, aby „ograniczać ryzyko kontroli sądowej, która mogłaby zagrozić ich realizacji”.

Determinacja rządów została dostrzeżona także przez Komisarza Rady Europy ds. praw człowieka Michael O’Flaherty. We wrześniu 2025 r., wydał raport przestrzegający przed ryzykami związanymi z centrami powrotowymi w kontekście praw człowieka i w znacznym stopniu podzielił zastrzeżenia FRA.

Niezrażony tym faktem jeszcze we wrześniu rząd Holandii rozpoczął rozmowy z Ugandą na temat stworzenia pilotażowego ośrodka powrotowego. Na początku 2026 r. Holandia i Niemcy zainicjowały wspólne działania, a kilka miesięcy później rozszerzono grupę inicjatywną o Austrię, Danię i Grecję.

Niemcy i Holandia zobowiązały się podjąć wspólne misje dyplomatyczne wobec państw, które zgodziłyby się na utworzenie na jego terytorium centrów powrotowych.  W międzyczasie i „po cichu” Holandia zawiesiła rozmowy z Ugandą.

15 maja wszystkie państwa członkowskie Rady Europy, nie czekając na kolejne posunięcia sądów i trybunałów, podpisały Deklarację Kiszyniowską wskazując, że nieodłącznym elementem Europejskiej Konwencji Praw Człowieka „jest dążenie do sprawiedliwej równowagi między wymogami interesu ogólnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki”.

Był to tym samym „prztyczek” przypominający, że sądowa interpretacja praw człowieka nie może pozostać w oderwaniu od dobra wspólnego i bezpieczeństwa obywateli, a do zadań państwa należy to, aby zagwarantować „prawa do życia w pokoju, wolności i bezpieczeństwie, w szczególności poprzez ochronę bezpieczeństwa publicznego i bezpieczeństwa narodowego oraz zapobieganie zakłóceniom porządku i przestępczości”.

Przyjęte przez PE rozporządzenie chociaż tworzy podstawę prawną dla tworzenia centrów powrotowych, to idąc zgodnie z linią wyznaczoną przez Radę Europy oraz Agencję Praw Podstawowych UE przewiduje (art. 17), że umowa na stworzenie centrów powrotowych może dotyczyć jedynie państw, które „przestrzegają międzynarodowych standardów i zasad dotyczących praw człowieka zgodnie z prawem międzynarodowym, w tym zasadą non-refoulement”.

Oznacza to, że ostatecznie decyzje w zakresie przestrzegania standardów będą należeć do sądów. 8 lipca Komisarz O’Flaherty w liście skierowanym do holenderskiego ministra odpowiedzialnego za centra powrotowe, przypomniał o konieczności respektowania wytycznych gwarantujących migrantom przestrzeganie praw człowieka. Tydzień później minister zapewnił, że działania będą zgodne z wytycznymi.

***

Ten krótki przegląd wymiany ciosów między sądami i trybunałami a państwami członkowskimi wskazuje, że na ten moment centra powrotowe stały się ważnym symbolem walki państw członkowskich o możliwość wyegzekwowania decyzji o deportacji.

W praktyce jednak, pomimo nowej podstawy prawnej jaką jest (wciąż nie ogłoszone) rozporządzenie, ostatecznym suwerenem w znaczeniu schmitańskim pozostają sądy i trybunały.

Nie zmieniła tego także Deklaracja Kiszyniowska, która  jest jedynie deklaracją polityczną. Jest mało prawdopodobne, aby trybunały zmieniły dotychczasową linię orzeczniczą wzmacniając „prawa narodów”.

Gdyby państwa członkowskie Rady Europy rzeczywiście chciały ją zmienić muszą przekuć wolę polityczną na nowy (siedemnasty z kolei) protokół dodatkowy do Konwencji Praw Człowieka i niejako „wymusić” na Trybunale nową interpretację. To byłby jednak dopiero początek większych zmian.

Bez nich jednak cała sytuacja może w skrajnej sytuacji skończyć się polityczną grą poszczególnych państw na wypowiedzenie Konwencji.

Nie jest to scenariusz niemożliwy, biorąc pod uwagę, że w 2024 r. w trakcie „rwandyjskiego klinczu” Sunak zapowiedział, że gdyby doszło do wyboru między bezpieczeństwem granic a członkostwem w „zagranicznym sądzie”, pierwszeństwo da bezpieczeństwu państwa.

Do tego jednak czasu tworzenie, a następnie faktyczne działanie centrów powrotowych, będzie torpedowane przez sądy i trybunały. Jak ostatecznie skończy się ten spór? Zobaczymy. Sądzę jednak, że rosnąca presja migracyjna będzie nakłaniać poszczególne państwa do coraz radykalniejszych kroków.