Stanów Zjednoczonych mogłoby nie być. Ustrój USA powstał przez przypadek

Amerykańscy Ojcowie Założyciele nie byli ani geniuszami, ani prorokami, którzy stworzyli doskonałą konstytucję. Ustrój USA to w znacznej mierze dzieło przypadku. System bardzo szybko przekształcił się w coś zupełnie innego, niż zakładali Ojcowie Założyciele. Przyjrzyjmy się historii Stanów Zjednoczonych zgodnie z tym, co znajdziemy w źródłach i odłóżmy na bok mity, które narosły wokół tego, jak powstawała i czemu miała służyć amerykańska konstytucja. Przekonamy się wtedy, co rzeczywiście dała światu ustawa zasadnicza USA.

Amerykanie mają tendencję do postrzegania twórców swojej konstytucji, tzw. Ojców Założycieli, jako tytanów, którzy stworzyli najlepszy możliwy system polityczny. Wydaje się, że zbyt serio traktują uwagę Thomasa Jeffersona o tym, że do pracy nad konstytucją usiadło „zgromadzenie półbogów”. Tymczasem można powiedzieć, że ustrój polityczny USA jest doskonałym przypadkiem działania tzw. prawa niezamierzonych skutków, które przywoływał w XVIII wieku Adam Smith.

Ruch konstytucyjny w USA – jak ukrócić „ekscesy demokracji”

Wybitny badacz Rewolucji Amerykańskiej, profesor Gordon S. Wood opisywał, że rewolucja uruchomiła procesy społeczne, których nie przewidywali jej liderzy. Idee mają konsekwencje. Jeśli mówi się ludziom, że mają pewne przyrodzone prawa i są sobie równi, niezależnie od pochodzenia i zasobności sakiewki, to nie można w takich warunkach mieć społeczeństwa stanowego. Nadeszła era demokracji.

Co więcej, Deklaracja Niepodległości zaznaczała, że każdy ma prawo do „dążenia do szczęścia”, co Amerykanie zinterpretowali bardzo przyziemnie. Okres tuż po ogłoszeniu niepodległości był czasem bezprecedensowego wzrostu gospodarczego.

Każdy rzucił się do kapitalistycznej walki o swoje. Benjamin Franklin, gdy wrócił z Paryża, był zaskoczony tym, jak prężnie rozwija się gospodarka, skoro wszyscy przyjaciele mówili mu o kryzysie.

Źródła owego „kryzysu”, o którym mówiły wszystkie ówczesne gazety, leżały bowiem gdzie indziej – w tzw. ekscesach demokracji. Mylą się jednak ci, którzy uważają, że konstytucja USA miała być antydemokratyczna i chronić elity. Chodziło o to, żeby okiełznać demokrację, a nie o to, żeby się jej pozbyć.

Duch demokratyczny był bardzo mocny także wśród Ojców Założycieli. James Madison, Ojciec Konstytucji walczył o to, aby amerykańska ustawa zasadnicza była ratyfikowana bezpośrednio przez obywateli oraz stanowczo sprzeciwił się cenzusowi wyborczemu.

Na Konwencji Konstytucyjnej tylko Elbridge Gerry wypowiedział się w obronie posiadaczy ziemskich i jego uwagi taktownie przemilczano. Nawet Alexander Hamilton, najzagorzalej opowiadający się za wzmocnieniem władzy kosztem obywateli, wskazywał, że rząd inny niż oparty na woli ludu nie jest w USA możliwy.

Kiedy Ojcowie Założyciele mówią o demokracji lub tzw. czystej demokracji, mają na myśli tyranię większości, demagogię oraz populizm. Objaśnił to Benjamin Rush, jeden z sygnatariuszy Deklaracji Niepodległości:

„W naszym oporze wobec monarchii zapomnieliśmy, że świątynia tyranii ma dwoje drzwi. Zagwoździliśmy jedne z nich poprzez odpowiednie ograniczenia, ale drugie zostawiliśmy otwarte, poprzez zaniedbanie zabezpieczeń przed skutkami naszej ignorancji i zepsucia”. Działo się to, co np. dla Johna Adamsa jeszcze w 1776 roku było nie do pomyślenia – tworzony był system, który sam Adams nazywał „despotyzmem ludu”.

Z jakimi „ekscesami demokracji” mierzyła się młoda republika amerykańska? Główne zagrożenie przychodziło ze zgromadzeń stanowych, które uchwalały ustawy uchylające wyroki sądowe, próbowały wprowadzać religię państwową (czyli naruszać wolność wyznania).

James Madison uskarżał się też na inflację stanowego prawa. Każda grupa interesów chciała nagiąć prawo do swojej woli. „Interes prywatny, a nie publiczny, stał się przedmiotem wszelkiej uwagi” – pisał John Jay (późniejszy pierwszy szef Sądu Najwyższego USA). To słynny problem „fakcji” opisywany szeroko w późniejszych Listach Federalisty.

Madison przyjechał na Konwencję Konstytucyjną z bardzo konkretnym planem, określanym jako „plan Virginii” (skąd Madison pochodził). Najważniejszy był punkt szósty, który przewidywał, że Kongres Federalny będzie miał prawo do uchylania ustaw stanowych. Było to tzw. weto kongresu.

Pojawiało się jednak pytanie: a dlaczego kongres miałby być mądrzejszy od zgromadzeń stanowych? Tutaj Madison miał kilka rozwiązań, które z perspektywy naszych czasów wydają się zupełnie naiwne. Po pierwsze, uważał, że na dużym obszarze całego państwa będzie tyle sprzecznych interesów, iż kongres będzie w stanie zgodzić się tylko co do tego, co będzie równie dobre dla wszystkich.

Jak wyjaśniał Madison: „Lekarstwem jest takie powiększenie sfery [rządu – przyp. K.G.] i przez to takie podzielenie społeczeństwa na tak dużą liczbę grup interesów oraz fakcji, że, po pierwsze, większość nie będzie w stanie posiadać interesu sprzecznego z interesem całości lub mniejszości, po drugie, nawet gdyby posiadała, nie będzie w stanie się w tym celu zjednoczyć”.

Po drugie, Madison zakładał, że kongres będzie składał się tylko z najlepszych obywateli. Chodziło o to, by ograniczyć liczbę kongresmenów, uczynić to stanowisko prestiżowym i w ten sposób sprawić, aby chciały się o nie starać jedynie osoby o najwyższych kwalifikacjach.

I po trzecie, zdaniem Madisona, większe terytorium federalne (niż terytorium poszczególnych stanów) spowoduje, iż władze centralne będą mogły zaczerpnąć z większej puli ludzkich talentów.

Tyle jeśli chodzi o plan, z jakim Ojcowie Założyciele zabrali się do tworzenia konstytucji. A co wyszło z tego w praktyce?

Amerykański Sąd Najwyższy to dzieło przypadku

Ludzie wieku XVIII znali tylko dwa rodzaje zrzeszania się państw (a stany to przecież państwa): albo centralizację, albo luźną konfederację. Istnienie weta kongresowego w planie Wirginii wyraźnie pokazuje, że Madison – jako spiritus movens ruchu konstytucyjnego – dążył do centralizacji.

Chciał sprawić, by kongres był nadrzędny wobec stanów. Edmund Randolph, który przedstawiał plan Wirginii na forum Konwencji Konstytucyjnej, wprost stwierdził, iż suwerenność stanów należy unicestwić. Madison i jego zwolennicy chcieli, aby Kongres był najwyższą władzą w państwie.

Uważali bowiem – jako nieodrodne dzieci prawa angielskiego – że gdzieś musi być ulokowany ostateczny podmiot decyzyjny, suweren. Można powiedzieć, że chciano zamienić suwerenność angielskiego parlamentu (jest to doktryna, zgodnie z którą parlament jest najwyższą władzą w Wielkiej Brytanii) na suwerenność amerykańskiego kongresu.

Tylko, że weto parlamentarne (kongresu) nie uzyskało aprobaty. Członkowie konwencji konstytucyjnej uznali, że wystarczający będzie artykuł VI Konstytucji. To tzw. klauzula supremacji, zgodnie z którą konstytucja oraz ustawy Kongresu uchwalone zgodnie z konstytucją stanowią najwyższe prawo kraju i mają pierwszeństwo przed prawem stanowym, wiążąc sędziów wszystkich stanów.

Już wtedy tzw. judicial review, czyli sądowa kontrola ustaw była normalną praktyką i nie budziła sprzeciwu także na poziomie konstytucji. Madison był jednak niepocieszony i stwierdzał, że weto kongresu byłoby lepsze: „Lepiej zapobiegać ustanowieniu złego prawa, niż potem ogłaszać je nieważnym”. Powątpiewał też, czy wyroki sądowe unieważniające ustawy sprzeczne z konstytucją będą wykonywane.

To właśnie klauzula supremacji stała się podstawą szerokiej władzy Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych, którą sędzia John Marshall przywoła w sprawie Marbury v. Madison (notabene) z 1803 r. i która stała się początkiem drogi tego Sądu do roli „rady mędrców” w amerykańskim systemie politycznym. Ale na tym nie skończyły się „nieprzewidziane konsekwencje” prac nad Konstytucją.

Checks and balances, czyli jak zabezpieczyć się przed demokracją

Madison planował wmontowanie do systemu większej liczby bezpieczników przeciwko ekscesom demokracji. Chodziło o to, żeby na każdym etapie każda z trzech władz – Kongres, Prezydent i sądy – miała możliwość powstrzymania ustawy, która byłaby przejawem tyranii większości, populizmu, demagogii.

Zatrzymajmy się na chwilę, żeby dostrzec, jak dużą innowację tutaj stworzono. W tradycyjnym ujęciu społeczeństwa stanowego (w Wielkiej Brytanii) egzekutywą był król, a pozostałe dwa stany, Lordowie i Gmin, były reprezentowane w Parlamencie. Sędziowie pochodzili z nadania króla.

Połączenie tych elementów, włączenie każdej grupy (monarchy, arystokracji i „ludu”) do struktury władzy uznawano za tzw. rząd mieszany: ani to monarchię absolutną, ani demokrację, ani arystokrację. Każda z grup społecznych miała jakiś prawny mechanizm obrony przed pozostałymi.

Król dysponował prawem weta, a Izba Gmin możliwością impeachmentu funkcjonariuszy monarchy. Wszystkie te mechanizmy nie miały pilnować tworzenia lepszego prawa, ale pomóc zachować pozycję wywalczoną przez daną grupę.

Geniusz Madisona polegał na przeniesieniu tych mechanizmów do realiów pierwszego demokratycznego społeczeństwa bezstanowego – czyli Ameryki. Zamysłu Madisona nie rozumiał ani John Adams, który chciał rekonstrukcji systemu angielskiego w USA (uważając, że przeszedł on próbę czasu jako gwarantujący wolność osobistą), ani wielu innych jego rodaków.

Madison proponował więc wielostopniowy mechanizm, który miał zabezpieczać przed złym prawem. Stąd np. dwuizbowa legislatywa: Senat i Izba Reprezentantów. Senat miał być tzw. izbą deliberacji, nie dlatego, że zasiadali tam wybitni intelektualiści (choć i taka myśl się pojawiła). Uważano, że przepchnięcie słabej ustawy przez obie izby będzie trudniejszym zadaniem.

Gdyby jednak to się udało, to prezydent został wyposażony w weto i miał w ten sposób powstrzymać złe prawo przed wejściem w życie. Przy czym weto prezydenckie miało mieć charakter absolutny (bez możliwości uchylenia przez kongres).

Tymczasem Madison i jego poplecznicy nie dostali nic z tego, czego chcieli. Kongres nie otrzymał prawa weta, prezydenckie weto wprowadzono, ale może być odrzucone przez kongres (nie licząc wykształconego przez praktykę tzw. weta kieszonkowego). Co więcej, zaproponowane przez Madisona narzędzia zaczęto postrzegać jako elementy wzajemnego równoważenia się władz.

I tak z walki z ekscesami demokracji narodziły się słynne checks and balances [mechanizmy kontroli i równowagi – red.], które zaczęły (w teorii) chronić obywateli przed nadużyciami władzy. Nawet Madison to dostrzegł i argumentował w 51. numerze Listów Federalisty, że „ambicję [władzy absolutnej] trzeba zwalczać ambicją”.

Oczywiście Madison nie przewidział zjawiska partii politycznej, która skupia w sobie władzę ustawodawczą, wykonawczą i przejmuje kontrolę nad sądami. Trzeba to mieć na względzie, kiedy wynosimy pod niebiosa mechanizmy odziedziczone od Amerykanów i nie rezygnować z własnej współczesnej refleksji o ich poprawianiu.

USA nie musiały zostać federacją

Ostatni element, który zupełnie przypadkiem narodził się z Konwencji Konstytucyjnej to sam system federalny. Autorzy planu Wirginii chcieli de facto scalić stany. Ich przeciwnicy na to nie pozwolili. W efekcie powstał system, w którym doszło do podziału kompetencji sprawowania władzy między stany a rząd centralny w Waszyngtonie.

Dla ludzi XVIII wieku była to aberracja, klasyczny przypadek tzw. imperium in imperio, państwa w państwie. Madison zaraz po zakończeniu prac nad konstytucją utyskiwał nad tym w liście do Thomasa Jeffersona. Zaś Alexander Hamilton w swoich notatkach przewidywał starcie między stanami i rządem centralnym, a w konsekwencji albo dominację rządu, albo rozpad Unii.

Dodajmy, że nie należy tego odczytywać jako zapowiedzi Wojny Secesyjnej. Mitem jest, że ta wojna wybuchła na tle praw stanowych. Chodziło o niewolnictwo, jako system ekonomiczny i polityczny traktowany jako zagrożenie dla białych ludzi z Północy (a że przy okazji dopiero w drugim roku wojny wyzwolono czarnoskórych niewolników, to inny temat).

Początkowo nawet nie wiedziano, jak nazwać ten nowy system rządów. Podówczas słowo „federacja” było synonimem „konfederacji”, natomiast rząd „narodowy” oznaczał państwo scentralizowane. Problem miał i James Madison, który stopniowo przekonywał się do nowej Konstytucji, im bardziej atakowali ją przeciwnicy jej ratyfikacji. Zaczynał dostrzegać, że chyba udało się wymyślić coś nowego.

Dlatego w Listach Federalisty wyjaśniał, że proponowany system polityczny nie jest ani „federalny” (w sensie: oparty na zasadach konfederacji), ani „narodowy” (to znaczy: prowadzący do ustanowienia państwa unitarnego), tylko łączący obie te cechy.

Dopiero inny zwolennik konstytucji – Francis Corbin – nazwał projektowany system amerykański „reprezentatywną republiką federacyjną”, którą odróżnił od zwykłej konfederacji, czyli luźnego związku suwerennych państw.

Alexander Hamilton, czyli jak republikę przekształcić w stronę monarchii

Na Konwencji Konstytucyjnej dziwnie milczący był przedstawiciel Nowego Jorku, bliski współpracownik generała Jerzego Waszyngtona, jego adiutant, Alexander Hamilton. Zabrał głos tylko raz, opowiadając się za systemem na wzór brytyjski z silną egzekutywą, po czym zamilkł.

Hamilton nie był monarchistą, tylko człowiekiem pragmatycznym. Można go określić jako adepta historii jako nauki stosowanej (pojęcie ukute przez Nialla Fergusona).

Zdaniem Hamiltona doświadczenie pokazywało, iż angielski model rządów pozwalał, z jednej strony, stworzyć silną, skuteczną władzę, a z drugiej, zachować prawa i wolności obywatelskie. Skoro w Ameryce następowało wychylenie wahadła na rzecz ludu, wolności, demokracji i zgromadzeń stanowych, to Hamilton zakładał, że metodą faktów dokonanych trzeba wzmocnić element „monarchiczny”, to jest prezydenturę.

Wtórował mu Jerzy Waszyngton (słowami z przemówienia napisanego przez Hamiltona): „W państwie tak rozległym jak nasze niezbędny jest rząd posiadający tyle wigoru, ile tylko da się pogodzić z zabezpieczeniem wolności”. Hamilton pisał z kolei:

„W rządzie przewidzianym dla trwałej wolności nie mniej uwagi poświęcić trzeba wyposażeniu rządu w wystarczającą władzę, by mógł z odpowiednią energią ustanawiać oraz egzekwować prawa, niż ustrzeżeniu się przed naruszeniem praw społeczności. Zbyt wiele władzy może bowiem prowadzić do despotyzmu, zbyt mało – do anarchii”.

Alexis de Tocqueville zaznaczał, że gdyby nie Hamilton, młoda amerykańska republika mogłaby nie przetrwać. Hamiltonowi zawdzięczamy silną prezydenturę jako element wyróżniający amerykańskiego systemu rządów. Jeszcze we wspomnianym numerze 51. Listów Federalisty Madison pisał, że w rządzie republikańskim najwięcej władzy skupia legislatywa.

Amerykanie w końcu wychodzili z angielskiej doktryny suwerenności parlamentu, gdzie to parlament był najwyższą władzą. Rzecz jasna np. Thomas Paine w trakcie Rewolucji w traktacie pt. Zdrowy rozsądek atakował instytucję monarchii, ale to dlatego, że po odrzuceniu suwerenności parlamentu to król w głowach Amerykanów pozostawał dla nich realnym łącznikiem z Londynem.

Na łamach Klubu Jagiellońskiego pisałem już o tym, jak Hamilton probował dokonać próby zbudowania czegoś, co określał mianem „siatki przyjaciół rządu”. Na tym jednak nie poprzestał. W Opinii o konstytucyjności Banku Stanów Zjednoczonych sformułował doktrynę „dorozumianych uprawnień” (ang. implied powers).

Zgodnie z tą doktryną, choć konstytucja nie wyraża wprost pewnych kompetencji, to jednak istnieją one niejako między wierszami. Choć wypowiedź Hamiltona dotyczyła w tym wypadku kongresu, szybko została wykorzystana do uzasadnienia działań prezydenta.

W 1793 r. kiedy Jerzy Waszyngton wydał swoją proklamację neutralności USA w wojnie anglo-francuskiej, Hamilton mocno bronił szerokich prerogatyw prezydenckich. Pisał: „Ogólną zasadą naszej konstytucji jest to, że narodowa władza wykonawcza leży w rękach prezydenta i podlega tylko wyjątkom i ograniczeniom, które są wyraźnie określone w tym dokumencie”.

Ale nie chodzi tutaj tylko o kwestie prawne. One były bowiem post factum uzasadnieniem dla wprowadzonej przez Hamiltona i Jerzego Waszyngtona praktyki rządzenia: prezydent nie był biernym wykonawcą ustaw kongresu, ale narzucał polityczną agendę.

W słynnym Raporcie o manufakturach Hamilton zwalczał leseferyzm i wyraźnie opowiadał się za aktywnym wsparciem rządowym dla raczkującego amerykańskiego przemysłu. Hamilton planował budowę militarno-przemysłowo-handlowego imperium na wzór europejski. Nie wynikało to z jakiejś żądzy władzy: tylko silna Ameryka mogła obronić swoją wolność.

I wreszcie ważna była sfera symboliczna. Hamilton doradzał Waszyngtonowi, by na tyle, na ile to możliwe w warunkach republikańskich, naśladował etykietę europejskich dworów. Jak zauważa profesor Wood, pierwszy prezydent USA wiedział, że musi podnieść rangę swojego urzędu także przez takie zewnętrzne gesty.

To od Waszyngtona pochodzi chociażby tradycja wieszania portretów prezydentów w miejscach publicznych. Waszyngton zapoczątkował też praktykę wygłaszania przemówień o „Stanie Unii” osobiście w obecności połączonych izb Kongresu, co zaczerpnięto z Anglii. Praktykę zarzucił trzeci prezydent USA, Thomas Jefferson, ale w 1913 r. powrócił do niej Woodrow Wilson.

W pewnym momencie historycznym urząd prezydenta osiągnął taki stopień dominacji, że zaczęto mówić o „imperialnej prezydenturze”. Jest to pojęcie, które ukuł Artur Schlesinger, nadworny historyk Johna F. Kennedy’ego.

Ale nie wińmy za to Hamiltona i Waszyngtona. Oni chcieli wzmocnić władzę federalną właśnie po to, aby mogła bronić wolności obywateli i dbać o ich dobrobyt. Tutaj po prostu zadziałało jeszcze raz prawo niezamierzonych konsekwencji.

Co świat zawdzięcza amerykańskiemu ruchowi konstytucyjnemu?

To, że amerykański system polityczny ułożył się zupełnie inaczej, niż wyobrażali sobie to Ojcowie Założyciele, nie oznacza, iż nie dołożyli kilku istotnych cegiełek do rozwoju systemów politycznych. Jaki więc w rzeczywistości jest bilans amerykańskiego ruchu konstytucyjnego?

Po pierwsze, Madison świadomie opracował i wprowadził w życie pierwszą nowoczesną demokratyczną teorię trójpodziału władzy, oderwaną od realiów społeczeństwa stanowego.

Po drugie, choć chodziło o to, aby ograniczyć ekscesy demokracji, tylko przypadkiem Ojcowie Założyciele zbudowali system checks and balances. To, że pierwotnie miał służyć czemuś innemu, nie zmienia tego, że w praktyce udało się uzyskać w miarę skuteczny system równowagi władzy.

To, że ten system okazuje się bezbronny wobec sytuacji, gdy władzę wykonawczą, prawodawczą i sądowniczą sprawuje jedna partia, nie jest winą Ojców Założycieli. Pamiętajmy o tym, że nie mieli jeszcze doświadczenia współczesnych partii politycznych.

Również to, że checks and balances może powodować trudne kohabitacje oraz impas, gdy władza wykonawcza, prawodawcza lub sądownicza reprezentują odmienne opcje polityczne, trudno zrzucać na twórców amerykańskiej konstytucji. W końcu byli to tylko ludzie, a nie wspomnieni na początku „półbogowie”.

Po trzecie, dzięki amerykańskiej konstytucji, ale też energii Alexandra Hamiltona i Jerzego Waszyngtona udało się udowodnić, że lud potrafi sam się rządzić w sposób demokratyczny. Co prawda nad „amerykańskim eksperymentem” drżał jeszcze Abraham Lincoln w Adresie Gettysburskim, ale jakoś trzeba było zacząć.

Po czwarte, Amerykanie wprowadzili nową jakość do teorii systemów państwowych w postaci pojęcia państwa federalnego.

To całkiem niezły wynik.

Tekst poświęcam pamięci tragicznie zmarłego w czerwcu 2026 r. profesora Gordona S. Wooda – jednego z najwybitniejszych badaczy Rewolucji Amerykańskiej i wczesnej amerykańskiej republiki, człowieka, który odcisnął takie piętno na historiografii USA, że Matt Damon przywołuje go w „Buntowniku z wyboru” i bez którego nie byłoby musicalu „Hamilton”.