Collegium Humanum to wierzchołek góry lodowej. Dlaczego nikt nie nadzoruje polskich uczelni?

W 2025 roku ledwie nieco ponad połowa wszystkich kierunków studiów wyższych w naszym kraju posiadała akredytację Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Jedyny organ czuwający nad ściśle rozumianą jakością kształcenia nie posiada ku temu odpowiednich narzędzi, zaś organ te narzędzia posiadający – zajmuje się ostatecznie innym problemem.

Legalna inflacja dyplomów

Mogłoby się wydawać, że problem nadzoru i kontroli nad uczelniami wyższymi stał się głośny, a nawet modny, w związku z aferą wokół Collegium Humanum. Szerokie medialne zainteresowanie tą sprawą mogłoby – w teorii – napawać optymizmem. W końcu zwiększy ono szansę na poprawę nadzoru nad polskim szkolnictwem wyższym.

Trudno jednak uwierzyć w ten optymistyczny scenariusz. Debata publiczna wokół nadzoru państwa nad uczelniami skoncentrowała się bowiem na przypadkach skrajnych, często związanych z postawieniem zarzutów karnych.

Są one niewątpliwe spektakularne, ale niekoniecznie najbardziej szkodliwe społecznie. Realnym problemem związanym z jakością kształcenia jest przede wszystkim zjawisko inflacji dyplomów.

Ta zaś nie jest nakręcana przez ewidentną, kryminalną „sprzedaż” dyplomów, występującą w dość małej skali. Efekt ten może natomiast wywołać – w ostateczności legalne – obniżanie wymagań oraz jakości kształcenia. To ono może mieć charakter masowy.

Kto tak naprawdę odpowiada w Polsce za kontrolę szkolnictwa wyższego? Chcąc znaleźć odpowiedź na to pytanie, zagłębić się trzeba w niesamowity świat instytucji o różnych zadaniach i kompetencjach. W założeniu każda z nich powinna stanowić element większej układanki, poszczególne działania mają się dopełniać. W praktyce zaś – mamy chaos.

PKA i jej problemy

Od ponad ćwierć wieku Polska jako jedno z 47 państw Europejskiego Obszaru Szkolnictwa Wyższego (EOSW) uczestniczy w tzw. procesie bolońskim. Jego celem jest zwiększenie spójności systemów kształcenia, zaś najważniejszym owocem – międzynarodowa uznawalność dyplomów.

Taka spójność zakłada istnienie minimalnych standardów jakości edukacji, wspólnych dla krajów członkowskich. Państwa członkowskie powinny powołać odpowiednią agencję krajową, czuwająca nad ich przestrzeganiem.

Taka właśnie jest geneza powołanej na początku obecnego stulecia Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Zgodnie z wymogami międzynarodowymi powierzono jej rolę doskonalenia jakości kształcenia na oferowanych przez uczelnie kierunkach studiów (por. art. 271 ustawy – prawo o szkolnictwie wyższym i nauce). Na pierwszy rzut oka to właśnie PKA powinna być filarem systemu nadzoru.

Niestety, w praktyce wygląda to zgoła inaczej. PKA dokonuje pozytywnej lub negatywnej oceny danej uczelni (ocena kompleksowa) lub kierunku (ocena programowa). Ta druga może mieć miejsce zarówno przed, jak i po utworzeniu kierunku. Szczegółowe kryteria oceny są dosyć szerokie, obejmując poza konstrukcją i realizacją programu studiów także politykę kadrową czy umiędzynarodowienie.

Ocena pozytywna pozwala na uzyskanie akredytacji. Jakie są skutki uzyskania oceny negatywnej? Bynajmniej nie powoduje to konieczności zamknięcia kierunku. Nie wiąże się też z jakimiś sankcjami finansowymi wobec uczelni.

W zasadzie jedynym namacalnym skutkiem jest to, że uzyskany po ukończeniu kierunku dyplom nie będzie uznawany poza Polską. Co prawda, zgodnie z ustawą minister powinien zamknąć kierunek, który uzyskał negatywną opinię, jednak w praktyce wiele z nich w dalszym ciągu funkcjonuje.

Analiza sprawozdania z działalności PKA za minione 12 miesięcy prowadzi do smutnego wniosku, że znaczenie ocen dokonywanych przez ten organ jest w gruncie rzeczy iluzoryczne. W 2025 roku akredytację posiadało (lub miało uzyskać w najbliższym czasie) jedynie 52,5 procent wszystkich kierunków studiów w Polsce.

W ciągu roku objętego sprawozdaniem PKA była w stanie dokonać ok. 500 ocen programowych, co jest liczbą niewielką, jeśli dodamy, że w tym czasie prowadzono ok. 11 tys. studiów na określonym kierunku, poziomie i profilu.

Na problemy te zwracał uwagę chociażby dr hab., prof. SGH Jakub Brdulak, sekretarz PKA, w tekście o znamiennym tytule „Pociągi odjeżdżają, a my zostajemy” (Forum Akademickie 7-8/2024).

Jak zauważa, wątpliwości budzi także sam ustrój organu. Komisja nie ma osobowości prawnej, nie może też wydawać decyzji administracyjnych. Jej członkowie to przeważnie akademicy, nie dysponujący kompetencjami zawodowych kontrolerów.

Luka systemowa

Co prawda PKA może dokonywać audytów uczelni, jednak jej uprawnienia są znacznie węższe niż Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Rola tego ostatniego jest przy tym nieco inna. Pełni ono funkcje nadzorcze – dysponować więc powinno narzędziami do egzekwowania swoich zaleceń.

Zgodnie ze wspomnianym już prawem o szkolnictwie wyższym i nauce (art. 426 ust. 1 pkt. 1) minister sprawuje nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa oraz prawidłowości wydatkowania środków publicznych.

Zwróćmy uwagę na te kryteria. W zasadzie trudno byłoby – poza pojedynczymi, skrajnymi przypadkami – zastosować je do oceny samej jakości kształcenia. Nadzór ministerstwa obejmuje więc sferę inną niż ocena dokonywana przez PKA.

Samo istnienie takiego podziału mogłoby jeszcze dać się uzasadnić. Staje się jednak problematyczne w połączeniu z opisanymi wyżej problemami w działalności PKA.

W efekcie mamy bowiem istotną lukę systemową – jedyny organ zajmujący się czuwaniem nad ściśle rozumianą jakością kształcenia nie posiada ku temu odpowiednich narzędzi, zaś organ te narzędzia posiadający zajmuje się ostatecznie innym problemem.

Zadanie dla Najwyższej Izby Kontroli?

Być może pewną alternatywą byłoby powierzenie kontroli najbardziej kompetentnemu do tego zadania organowi, a mianowicie Najwyższej Izbie Kontroli. Dysponuje ona niewątpliwe najszerszymi zasobami kadrowymi i instrumentami. Uznana przez ustawę zasadniczą za „naczelny organ kontroli państwowej” (art. 202 ust.1) cieszy się ponadto szczególną legitymacją konstytucyjną.

Pomimo tych przymiotów rola NIK może być postrzegana jedynie jako pomocnicza. Znów kłania się nam znany dobrze problem kryteriów kontroli, które w praktyce odnoszone będą przede wszystkim do samego administrowania uczelnią.

Do tego dochodzi kwestia samej istoty kontroli dokonywanych przez NIK. Są one – z jednej strony – stosunkowo kompleksowe, z drugiej zaś – przeprowadza się je co do zasady jednorazowo.

NIK nie pełni funkcji stałego nadzoru nad jakimś segmentem funkcjonowania państwa. Może jedynie sprawdzić jego stan i rekomendować w swoim wystąpieniu pokontrolnym określone naprawy.

Potencjalnie NIK mogłaby jednak poddać kontroli to, w jaki sposób inne organy wywiązują się ze spoczywającego na nim obowiązku nadzoru nad jakością kształcenia. Takie pośrednie oddziaływanie trudno jednak traktować jako zadowalające rozwiązanie.

Co dalej?

Problem nadzoru nad jakością studiów doskonale wpisuje się w szersze zagadnienie braku zdolności państwa do prowadzenia długoterminowych polityk publicznych i budowania kompleksowych rozwiązań. Podstawową bolączką systemu wydaje się być bowiem jego chaotyczność. Przejawia się ona w braku spójności w stawianiu zadań różnym instytucjom i w przyznawaniu im adekwatnych uprawnień.

W tym też zapewne ma swoją genezę problem kolejny, a więc punktowość nadzoru. To, z czym mamy obecnie do czynienia, to przeważnie wpadkowe interwencje, które nie przekładają się na budowę systemu.

Na marginesie tych rozważań dodajmy, że jego brak daje jeszcze jeden, rzadko zauważany skutek. Otóż każda kontrola jest uciążliwa dla kontrolowanego. Nie inaczej jest z uczelniami, dla których wiąże się ona z szeregiem dodatkowych obowiązków.

Koszt ten jest zasadniczo akceptowalny, gdy daje się uzasadnić osiągnięciem zakładanego celu. Jednak poczucie systemowej nieefektywności odbiera sensowność temu procesowi. Zamienia się on w ciąg formalności, potęgując tylko wrażenie biurokratyzacji w szkolnictwie wyższym.

Być może formą rozwiązania omówionych wyżej trudności byłoby oparcie się jednej, ale wyposażonej w odpowiednie kompetencje instytucji. Zajmowałaby się prowadzaniem wszechstronnej kontroli nad uczelniami, nie tylko pod kątem legalności ich działania, ale też jakości prowadzonego przez nie kształcenia.

Na ten moment jednak dyskusja na omawiane tu tematy orbituje w zgoła innych sferach. Pozostaje więc czekać do kolejnej afery z uczelniami w roli głównej.