W Brukseli rozdzielają pieniądze. Zagrożenia dla Polski są dość poważne

Trwają negocjacje nad budżetem Unii Europejskiej na lata 2028-2034. Zmiana priorytetów oznacza trudne wybory między wspieraniem prowincji a dopłatami dla rolników, konkurowanie z bogatszymi państwami o granty na konkurencyjność, ale też nowe środki na rozwój przemysłu obronnego. Czy Polska dalej będzie wśród głównych beneficjentów unijnych funduszy i jak możemy dostosować się do zmian?

Szczytnym ideom i ambitnym celom łatwo jest poświęcać kolejne przemowy, jednak to, które obszary politycy uważają za najważniejsze, można dopiero stwierdzić, patrząc, gdzie kierują największe strumienie pieniędzy. W obecnym siedmioletnim (2021 – 2027) budżecie Unii Europejskiej prawie jedną czwartą środków pochłaniają dopłaty dla rolników.

Niewiele mniejsze środki idą na rozwój regionalny i politykę spójności – wsparcie dla uboższych regionów. Dla porównania, szeroko pojęte badania i innowacje to około 8% a zarządzanie migracją i ochrona granic to nieco ponad 2% obecnego budżetu.

Sam budżet unijny wynosi około 1% Produktu Krajowego Brutto państw członkowskich, podczas gdy krajowy sektor publiczny w większości z nich to 45-55% PKB. Budżet unijny wydaje mniej więcej tyle, co cały sektor publiczny w kraju wielkości Rumunii lub Danii.

W związku z kryzysem gospodarczym po wybuchu pandemii tę pulę powiększono w obecnej budżetowej „siedmiolatce” o ok. 66% poprzez utworzenie finansowanego długiem pakietu odbudowy odporności NextGenerationEU, który był wydawany przez dobrze znane u nas Krajowe Plany Odbudowy.

Oszczędne kraje Północy twardo postawiły jednak na swoim i następny budżet nie będzie istotnie większy niż dotychczas, ani nie będzie wspomagany „dodatkiem” z emisji nowych, wspólnych obligacji. Oczywiście o ile na Europę nie spadnie kolejna katastrofa.

Nasz człowiek, cudze pomysły

Za projekt dochodów i wydatków Unii na lata 2028 – 2034 odpowiada polski członek Komisji Europejskiej, Piotr Serafin. Wcześniej pracował on m. in. w Ministerstwie Spraw Zagranicznych a w latach 2014-2019, gdy Donald Tusk stał na czele Rady Europejskiej, Serafin był szefem jego gabinetu.

Komisarz z Polski przedstawił dokument częściowo realizujący rekomendacje z raportów gospodarczych zamówionych wcześniej przez Komisję u byłych włoskich premierów, Mario Draghiego i Enrico Letty. Ich diagnoza to stagnacja unijnej gospodarki i coraz większa utrata konkurencyjności. Recepty z zakresu wydatków publicznych obejmują dofinansowanie nowych technologii i premiowanie współpracy między państwami członkowskimi.

„Konkurencyjność” i „współpraca” mogą brzmieć atrakcyjnie, ale jak zwykło się mówić również na naszym krajowym podwórku, „budżet nie jest z gumy”. Ci, którzy chcieli dosypać wspólnej kasy do finansowania unijnej polityki przemysłowej, szukali sposobu jak politycznie „sprzedać” przesunięcie części środków z dopłat dla rolników i wsparcia dla uboższych regionów.

Polska oczywiście była dotychczas jednym z naczelnych beneficjentów tych funduszy, a ich uszczuplenie będzie politycznie kosztować każdego, kto akurat w tym czasie będzie przewodzić naszemu rządowi. Komisja Europejska zaproponowała połączenie funduszy dla rolników i tych wspierających regiony w jedną pulę przyznawaną każdemu państwu, Plany partnerstwa krajowego i regionalnego wewnątrz których rząd będzie mógł swobodnie przesuwać środki. W ten sposób przedstawiono cięcia jako „elastyczność”.

Razem ta kategoria ma stanowić 44% budżetu. Będą się do niej jednak wliczać także kwestie społeczne, zarządzanie granicami i migracje, oraz rybołówstwo i gospodarka morska. Z kolei konsekwentne bogacenie się Polski oznacza zmniejszenie środków, jakie będą przyznane naszym województwom w ramach wyrównywania szans.

Dla naszego kraju może to oznaczać konieczność wyboru między ratowaniem wymierających części kraju a dopłatami rolnymi. Wybór wydaje się zbyt trudny? Możliwe, że poluzowane zostaną zasady wspierania rolników z krajowej kasy. To z kolei pozwalałoby bogatym państwom mocniej wspierać produkcję w swoich krajach, co odbije się na konkurencyjności na jednolitym rynku dla tych rolników, których państwo nie mogło sobie pozwolić na dodatkowe dopłaty.

Korepetycje z doskonałości

Nie jest również przesądzone, że nasze przedsiębiorstwa i naukowcy skorzystają z przesunięcia środków na rzecz konkurencyjności i innowacyjności. Dotychczas uzyskiwanie środków z tej puli nie szło nam najlepiej. W zeszłym roku z flagowego programu naukowego Horyzont Europa więcej pieniędzy od Polski otrzymały zdecydowanie mniejsze Portugalia, Finlandia i Grecja.

Wśród słabości naszego systemu często wymienia się niewielkie wsparcie naukowców ze strony uczelnianej administracji. Podczas gdy w wielu krajach projekty badawcze mają swoich menedżerów, u nas pisanie wniosków grantowych pozostawia się samym badaczom, przez co nie mają czasu ani na naukę, ani na staranie się o środki.

Ponadto, naczelną zasadą programu Horyzont jest doskonałość naukowa („excellence”), która naturalnie premiuje mocniejsze ośrodki. Starania Polski o większą równość geograficzną w dystrybuowaniu grantów przypominają walkę o nagrodę pocieszenia.

Ciekawą inspirację stanowić może słowacki przykład wykorzystania środków z dobiegającego końca Krajowego Planu Odbudowy. Otóż nasi południowi sąsiedzi wśród inwestycji z KPO wymienili między innymi dofinansowania do pisania wniosków grantowych do programu Horyzont Europa, co zaakceptowała Unia Europejska.

Wykorzystali część środków z nadzwyczajnego funduszu unijnego, żeby powalczyć o większą pulę na naukę. Oczywiście był to zaledwie fragment szerszej strategii, obejmującej również dopłacanie tym, którzy taki grant już wywalczą.

Szansa dla zbrojeniówki

W porównaniu z kończącymi się Wieloletnimi Ramami Finansowymi projekt nowego siedmioletniego budżetu zakłada skokowy wzrost nakładów na przemysł obronny. Na kategorię Obronność, Bezpieczeństwo i Kosmos założono 131 miliardów euro. Jak na Unię, nie będącą organizacją wojskową, jest to sporo. Dla porównania, Polska na obronność przeznaczyła w 2025 roku około 1/3 tej kwoty.

Unia nie finansuje zbrojeń jako takich, ale alokuje wśród środków na konkurencyjność gospodarki część skierowaną do „zbrojeniówki”. Wspierany ma być proces od wstępnych badań do rozwoju gotowych rozwiązań i wprowadzanie na ten szczególny rynek.

Biorąc pod uwagę, że często narzekamy na wydawanie środków na sprzęt wojskowy za granicą i traktowanie po macoszemu inwestycji w rozwój krajowego przemysłu zbrojeniowego, może to być szansa na odwrócenie tego trendu.

Byłoby to uzupełnienie do programu pożyczkowego SAFE, finansującego zakup gotowych produktów. Zapewne jak w przypadku SAFE, promowana zapewne będzie współpraca z innymi państwami unijnymi, co szczególnie na etapie prac koncepcyjnych i badawczych bywa skomplikowane.

Miejmy też na uwadze, że dotychczas naszym przedsiębiorstwom zbrojeniowym dosyć słabo szło pozyskiwanie środków unijnych i udział w międzynarodowych konsorcjach. Umieszczenie środków na ten sektor w Funduszu Konkurencyjności oznacza wyścig o każdego eurocenta z producentami z innych państw członkowskich, a nie wykorzystywanie krajowej alokacji, jak choćby w programie SAFE.

Wprowadzania na rynek nowego, polskiego sprzętu nie ułatwiają przepisy krajowe, co wykazywał na przykładzie pocisków przeciwpancernych Eugeniusz Chimiczuk. O trudnościach we współpracy z Polską Grupą Zbrojeniową opowiadał niedawno w Pulsie Biznesu członek zarządu firmy Cognor, producenta stali, co skłoniło go do postulatu prywatyzacji spółek PGZ.

Aby korzystać z unijnych środków na obronność, firmy prywatne i publiczne, jak też ośrodki badawcze będą musiały szybko dopasować się do nowych realiów, sprawnie szukać partnerów zagranicznych, nie skąpić grosza na obsługę administracyjną i prawną, a przede wszystkim działać szybciej niż dotąd.

Metoda kija i marchewki

W unijnych finansach nie daje też o sobie zapomnieć tak zwana warunkowość – uzależnienie wypłaty środków od realizacji uzgodnionych reform, a nawet od konkretnych deklaracji politycznych. Najczęściej mówi się o niej w kontekście rozporządzenia w sprawie ogólnego systemu warunkowości służącego ochronie budżetu Unii.

Pozwala ono na zamrożenie funduszy unijnych państwu członkowskiemu, w którym naruszanie zasad rządów prawa zagrażałoby prawidłowemu ich wydatkowaniu. Chodziło na przykład o sytuacje, w których upolitycznione organy ścigania przymykają oko na korupcję przy dystrybuowaniu środków.

Wbrew przeświadczeniu wielu osób, rozporządzenia tego nie zastosowano wobec Polski, przewidziane w nim środki zostały natomiast użyte w stosunku do Węgier. To prawo na stałe wpisało się w zasady rządzące unijnymi finansami i w razie stwierdzenia przez Komisję Europejską nadużyć, Rada będzie mogła większością kwalifikowaną wstrzymać lub ograniczyć finansowanie w stopniu proporcjonalnym do ryzyka nieprawidłowości.

Szerzej rozumiana warunkowość wiąże się chociażby z niewypłacaniem poprzedniemu polskiemu rządowi środków z funduszy spójności ze względu na brak deklaracji stosowania całości prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych. Ewentualne powtórzenie takiej wolty miałoby w przyszłości skutkować zablokowaniem praktycznie wszystkich funduszy.

Kasa za reformy

Gdyby tego było mało, propozycja Komisji zakłada stosowanie tak zwanych „kamieni milowych” – przeprowadzenia konkretnych reform jako warunku wypłaty funduszy w ramach Planów partnerstwa krajowego i regionalnego – obejmującego dotychczasowe fundusze spójności i dopłaty dla rolników i rybaków. Jest to powielenie sposobu działania w ramach funduszu popandemicznego NextGenerationEU (wdrażanego za pośrednictwem KPO).

Z jednej strony obietnica wypłaty wsparcia dla danego regionu może być pomocna w przełamaniu politycznego impasu i uchwalenie na przykład odwlekanych na później zmian w prawie. Celowym jest także ocenianie sensowności wydawania wspólnych środków, żeby nie dopuścić do kolejnej fali „inwestycji” na kształt rewitalizacji miejskich rynków poprzez zastępowanie zieleni brukiem i postawienie tabliczki o wydaniu unijnej kasy.

Z drugiej strony jest to postawienie na głowie zapomnianej nieco zasady pomocniczości – regulowania spraw lokalnych jak najbliżej obywatela, najlepiej na poziomie samorządowym. Plan partnerstwa zawierany między Komisją Europejską a władzami krajowymi zobowiązywałby do wdrażania konkretnych rozwiązań, niezależnie od tego, czy akurat tego chcą mieszkańcy.

Zamiast krzewić demokrację lokalną i regionalną Unia będzie dalej sprowadzać oddolnie wybrane władze do roli menedżerów realizujących odgórnie narzuconą wizję w nadziei na pozyskanie środków na rozwój małych ojczyzn.

Walka o wpływy

Niezależnie od wyniku negocjacji, raczej przesądzone jest zmniejszenie liczby funduszy poprzez ich połączenie w większe obszary tematyczne, takie jak wspomniane plany partnerstwa. Komisja będzie zapewne odgrywać decydującą rolę w uzgadnianiu przesuwania środków wewnątrz nowych, połączonych pul.

To też realizacja obiecywanej elastyczności, ale uzależnionej od zgody mitycznej Brukseli. Parlament Europejski chciałby odgrywać w tym procesie większą rolę, jako organ, który realnie uchwala budżet, a nie jedynie alokuje środki na ogólnikowo opisane cele. Istnieją uzasadnione obawy, że efektem tych negocjacji będzie proces bardziej skomplikowany i mniej przejrzysty.

Europosłowie w swojej większości chcieliby, aby nowe priorytety nie zostawały dodawane kosztem dotychczasowych form wsparcia. Jak dotąd Parlamentowi udało się uzyskać zapewnienia o zarezerwowaniu konkretnej części środków na politykę spójności w ramach budżetu.

Na zwiększenie budżetu brak jednak zgody tych państw, które do wspólnej kasy dokładają najwięcej. Na politykę spójności często patrzą jako coś w rodzaju jałmużny, nie doceniając skali, w jakiej środki te wracają do nich w postaci zamówień publicznych i wygenerowanego popytu wśród mieszkańców regionów wyciąganych z biedy.

Euro-ściepa

Dyskutowaną od lat drogą do powiększania potencjału finansowego Unii są tak zwane środki własne, w praktyce będące różnego rodzaju wspólnymi podatkami. Na stole są między innymi opłaty od przesyłek spoza Unii (głównie zamówień z chińskich sklepów internetowych), cło węglowe naliczane na granicy Unii, wspólna akcyza na tytoń, czy opłata od elektronicznych śmieci nie podlegających recyklingowi.

Na nasze nieszczęście dla wielu dużych państw członkowskich najłatwiejsze do przełknięcia będzie oddanie Komisji części środków z systemu ETS – uprawnień do emisji gazów cieplarnianych. Ten demonizowany często system stanowi istotne źródło dochodów naszego budżetu, jednak nie zostają one wydawane zgodnie z przeznaczeniem na dekarbonizację gospodarki, ale „rozpływają się” w ogólnym bilansie.

W związku z tym system, który dla innych państw członkowskich nie jest już tak znaczącym obciążeniem, nas kosztuje coraz więcej. Mimo że bolesne dla nas, poświęcenie części dochodów z ETS mogłoby okazać się łatwiejsze, niż na przykład wspólne opodatkowanie gigantów cyfrowych działających na wspólnym rynku, wydających krocie na lobbying.

Dobrze, czy przynajmniej jako tako?

Nowy budżet stara się osiągnąć większe efekty bez znacznego zwiększenia dostępnych środków. W prezentacjach Komisji Europejskiej możemy przeczytać, jak dzięki urzędniczemu nadzorowi za strumieniami pieniędzy będą szły racjonalizatorskie reformy.

Groźba blokowania dopłat ma z kolei pozwolić na obronę zagrożonej demokracji. Nie mogąc zapewnić satysfakcjonującego finansowania wszystkich założonych celów w każdym z państw członkowskich, zmierzamy w stronę „elastyczności” – przerzucenia trudnych wyborów na władze krajowe.

Negocjacje budżetowe idą pełną parą. Zapewne ich zwieńczeniem będzie wyczerpujący szczyt, na którym pozbawieni snu politycy będą się spierać o ostanie miejsca po przecinkach w alokacji kolejnych funduszy.

Zagrożenia dla naszego kraju związane z połączeniem funduszy spójności i dopłat dla rolników, jak też obciążenia związane z handlem emisjami są dosyć poważne. Z kolei szanse, jakie dają większe środki na konkurencyjność i obronność będą wymagały dużego wysiłku organizacyjnego i zmagań z wnioskami grantowymi, które wcale nie muszą zakończyć się sukcesem.

Przy umiejętnej koordynacji sektora publicznego i prywatnego, nowe fundusze pomogłyby nam sfinansować naszą własną politykę przemysłową, gdybyśmy taką świadomie prowadzili. W sensownym wydawaniu unijnych środków istotną rolę do odegrania mają dokumenty strategiczne, takie jak procedowana obecnie Strategia Rozwoju Polski do 2035 roku.

Zablokowanie jej przyjęcia przez rząd na ostatniej prostej, bez publicznego uzasadnienia, jakich poprawek potrzebuje, może się odbić na racjonalnym planowaniu inwestycji publicznych. Trudniej też będzie obiecać „Brukseli” listę sensownych reform, jeśli rząd w dalszym ciągu będzie się koncentrować na widowiskowych zrywach, zamiast zaplanowania kierunku, w którym chce zmierzać.

Szczególnie z perspektywy polskiej prawicy warunkowość wisi nad decydentami wydającymi unijne fundusze niczym miecz Damoklesa. O ile zamrożenia środków jesteśmy w stanie uniknąć, nie popełniając „niewymuszonych błędów”, to bycie rozliczanym przez Komisję z wdrażania kolejnych reform realnie postawi krajowych decydentów w roli petentów, pogłębiając w Unii procesy widoczne od kryzysu finansowego.

Demokracja staje się jałowym zmaganiem o głosy wyborców, po którym następuje realizacja zobowiązań nie wobec nich, a unijnych urzędników. Z jednej strony stabilizuje to zarządzanie wyjątkowym tworem, jakim jest Unia Europejska, z drugiej strony naraża ją na ataki ze strony tych, którzy takiego dealu przestrzegać nie zamierzają.