Wybuch wojny w Polsce może oznaczać pat decyzyjny. Konstytucja musi się zmienić

Polska przygotowuje się na zagrożenie wojną, ale jej Konstytucja w kluczowym momencie może stać się źródłem paraliżu, a nie bezpieczeństwa. Rozproszone kompetencje, konflikt między Prezydentem a rządem oraz wieloetapowe procedury sprawiają, że decyzje o stanie wojennym, mobilizacji czy użyciu wojska mogą ugrzęznąć w chaosie. Jeśli chcemy realnie myśleć o obronie państwa, debata konstytucyjna musi przyśpieszyć.

3 maja w wystąpieniu na Placu Zamkowym Pan Prezydent Karol Nawrocki poinformował o powołaniu Rady Nowej Konstytucji oraz debacie nad przygotowaniem konstytucji nowej generacji roku 2030. W swoim wystąpieniu Pan Prezydent skupił się na konieczności reformy ustrojowej, w tym zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi.

Zgadzam się z diagnozą Pana Prezydenta, uważam, że debata konstytucyjna jest konieczna. Warto w tym kontekście przywołać dalekowzroczne zapisy Konstytucji 3 Maja oraz Konstytucji Marcowej, które zawierały postanowienia dotyczące rewizji po 25 latach obowiązywania.

W mojej ocenie, racja stanu wymaga co najmniej korekty Konstytucji z 1997 r., za której konieczne elementy uważam przesądzenie kwestii ustrojowych oraz uporządkowanie przepisów kształtujących zagadnienia związane z bezpieczeństwem, gdyż są one niespójne, a co gorsza anachroniczne z punktu widzenia aktualnych zagrożeń i sposobu prowadzenia konfliktów zbrojnych.

Dualizm władzy

Zgodnie z art. 10 Konstytucji, władzę wykonawczą sprawują Prezydent RP i Rada Ministrów. Od 2023 r. jesteśmy świadkami kolejnej odsłony konfliktu o zakres sprawowania władzy przez oba ośrodki władzy wykonawczej, podczas gdy właśnie w kwestiach obronności i powiązanym z nią ściśle prowadzeniem polityki zagranicznej widać nacisk Konstytucji na współdziałanie obu ośrodków. Celnie obrazują to dwa wydarzenia.

W dniach 15-16 listopada 2022 r., w Biurze Bezpieczeństwa Narodowego odbyło się kilka narad w związku z eksplozją na terytorium Polski rakiety, w wyniku której zginęło 2 polskich obywateli. W naradach brał udział Prezydent RP ze swoimi współpracownikami, Premier, członkowie rządu, najważniejsi dowódcy wojskowi oraz przedstawiciele służb.

Z uwagi na zaistniałą sytuację, jedną z najważniejszych kwestii była weryfikacja przesłanek do wystąpienia o zastosowanie art. 4 Traktatu Północnoatlantyckiego. Analogiczne spotkanie, w podobnym składzie, choć w zupełnie innych realiach politycznych, miało miejsce 10 września 2025 r., w związku z naruszeniem polskiej przestrzeni powietrznej przez rosyjskie drony.

Oba te przykłady wskazują, że w momentach kluczowych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, gdy rozważane jest uruchamianie procedur krajowych lub międzynarodowych, decyzje wypracowywane były w gronie, które nie jest opisane w Ustawie Zasadniczej. Należy podkreślić pozytywny wymiar dochodzenia do kluczowych decyzji w sposób konsensualny, w zgodzie z wymogami Preambuły do Konstytucji czy nakazu współdziałania w zakresie polityki zagranicznej (art. 133 ust. 3 Konstytucji).

Nie można jednak nie postawić pytania zasadniczego – jak będzie się kształtować proces decyzyjny w sprawach bezpieczeństwa, jeśli dwa ośrodki władzy wykonawczej będą się w swoich ocenach drastycznie różnić i brak będzie możliwości zawarcia kompromisu?

Prezydent ma zbyt mocno ograniczoną rolę

Jak na możliwość obrony państwa wpłynęłyby decyzje o niewprowadzeniu stanu wojennego, brak ogłoszenia mobilizacji czy niepowołanie Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojny (pamiętać należy, że jest powoływany przez Prezydenta RP na wniosek Premiera, ale po powołaniu podlega bezpośrednio Prezydentowi RP)?

Konstytucja nakazuje Prezydentowi RP czuwanie nad jej przestrzeganiem, stanie na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Powierzając fundamentalne z punktu widzenia trwania państwa zadania, ustrojodawca nie wyposażył Prezydenta RP w samodzielne kompetencje.

Konstytucja, a także ustawy, bazują bowiem na współdziałaniu ośrodka prezydenckiego z rządowym, najczęściej pozostawiając inicjatywę temu drugiemu, właściwie we wszystkich najważniejszych decyzjach związanych z obronnością i zapewnieniem bezpieczeństwa:

Sprawowanie przez Prezydenta RP zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi w czasie pokoju za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej oraz mianowanie Naczelnego Dowódcy, zarządzanie mobilizacji i użycia Sił Zbrojnych, użycia Sił Zbrojnych poza granicami kraju albo wyrażenia zgody na pobyt obcych wojsk na terytorium Polski, wprowadzenie stanu wojennego albo stanu wyjątkowego, zatwierdzenie strategii narodowej, wydanie Polityczno-Strategicznej Dyrektywy Obronnej RP, postanowienie o dniu, w którym rozpoczyna się i kończy czas wojny na terytorium RP.

Ponadto, to Sejm decyduje o stanie wojny i o zawarciu pokoju. Dopiero, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, o stanie wojny postanawia Prezydent RP. Jednakże nawet w takiej sytuacji nie jest to samodzielna decyzja Prezydenta RP, gdyż wymaga uzyskania kontrasygnaty Premiera.

Jak wygląda proces decyzyjny w przypadku sytuacji kryzysowych?

Można spróbować opisać ustandaryzowany proces podejmowania ww. decyzji z udziałem Prezydenta RP i Premiera: opracowanie wniosku we właściwym resorcie np. MON, uchwała Rady Ministrów albo wniosek Premiera, przekazanie dokumentów do Kancelarii Prezydenta RP, analiza i sporządzenie stosownego projektu w formie przewidzianej prawem np. postanowienia, zwrot dokumentów do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów celem uzyskania kontrasygnaty Premiera, zwrot dokumentów do KPRP i podpisanie przez Prezydenta RP oraz przekazanie dokumentu do KPRM celem publikacji np. w Monitorze Polskim. Procesowi temu towarzyszy także etap uzgodnień, w które zaangażowane są służby prezydenckie np. BBN, jak i rządowe np. Rządowe Centrum Legislacji.

Proces decyzyjny jest zatem skomplikowany, długotrwały, często prawnie niedookreślony, bo przepisy nie przewidują, z nielicznymi wyjątkami, np. terminów na podjęcie konkretnych decyzji. Aktualne doświadczenie wskazuje, że hamuje to proces decyzji.

Tytułem przykładu można wskazać postanowienia nominacyjne np. asesorów w wojewódzkich sądach administracyjnych, które w momencie pisania niniejszego tekstu oczekiwały ponad rok na kontrasygnatę Prezesa Rady Ministrów czy odmowę kontrasygnowania postanowienia w sprawie powołania wiceprezesa NBP, po 3 miesiącach oczekiwania i bez uzasadnienia.

Można zatem postawić tezę, że dualizm władzy wykonawczej, szczególnie w warunkach kohabitacji, wraz z wieloetapowością procesu podejmowania decyzji i możliwymi perturbacjami nie są optymalnym modelem z punktu widzenia skutecznego i sprawnego podejmowania decyzji w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa państwa.

Problematyka ta powinna być istotnym elementem zainaugurowanej 3 maja debaty konstytucyjnej. To od woli Narodu powinno zależeć, czy w Polsce ma obowiązywać model prezydencki czy kanclerski, ale przesądzenie tej kwestii jest potrzebne z punktu widzenia obronności.

A co gdy Prezydent nie będzie mógł piastować urzędu?

Na marginesie warto wskazać jeszcze jeden potencjalny problem – zastępowania Prezydenta RP przez Marszałka Sejmu albo Senatu w razie niemożności sprawowania przez niego urzędu. Konstytucja powierza orzekanie w tej sprawie, gdy Prezydent nie może osobiście powiadomić Marszałka Sejmu, Trybunałowi Konstytucyjnemu.

TK rozpoznaje sprawę w pełnym składzie, w rygorystycznych terminach, na posiedzeniu niejawnym, z obligatoryjnym udziałem: Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego oraz Szef KPRP (albo ich zastępców). Zasadnym jest pytanie, czy w warunkach poważnego zagrożenia bezpieczeństwa państwa czy wprost konfliktu zbrojnego przeprowadzenie tej procedury byłoby możliwe.

Ponadto, czy byłaby możliwość wyboru Marszałka Sejmu albo Senatu oraz podejmowania innych decyzji ustawodawczych. Ciekawe rozwiązanie, warte rozważenia i zaimplementowania, zawiera konstytucja niemiecka, która stanowi, że jeśli Bundestag i Bundesrat nie mogą się zebrać z powodu bezpośredniego ataku, w ich miejsce działa organ o nazwie Wspólna Komisja, składający się z 48 członków: dwóch trzecich członków Bundestagu i jednej trzeciej członków Bundesratu.

Wojna-pokój. Tertium non datur

Konstytucja z 1997 r. opiera się na podziale dychotomicznym, na wojnę i pokój, podczas gdy współczesne zagrożenia naszego bezpieczeństwa odbywają się w strefie szarości, poniżej progu wojny. Przykładem oczywistym jest atak na polsko-białoruską granicę.

Konstytucja posługuje się pojęciami stan wojny oraz czas wojny, których przeciwieństwem jest stan pokoju i czas pokoju. Pojęcia te są definiowane na poziomie prawa międzynarodowego i krajowego. Z czasem wojny Konstytucja łączy mianowanie Naczelnego Dowódcy oraz ustanowienie sądów wyjątkowy lub trybu doraźnego.

Jednocześnie Konstytucja wprowadza pojęcie stanu wojennego, którego przesłankami są zewnętrzne zagrożenie państwa, zbrojna napaść na terytorium RP lub wynikające z umowy międzynarodowej zobowiązanie do wspólnej obrony przeciwko agresji.

Na marginesie należy wspomnieć, że przesłanki wraz z definicjami wprowadzenia stanu wojennego są znacznie szerzej uregulowane na poziomie ustawowym. Wystąpienie przesłanki zewnętrznego zagrożenia państwa, które dodatkowo musi być bezpośrednie, to z kolei podstawa zarządzenia mobilizacji.

To jest kolejna kwestia, która wymagałaby analizy i zmiany. Jeżeli mobilizacja rozumiana jest, na kanwie ustawy o obronie Ojczyzny, jako proces przygotowania państwa, w tym Sił Zbrojnych, do osiągnięcia gotowości do przeciwdziałania bezpośredniemu zewnętrznemu zagrożeniu bezpieczeństwa państwa, to możliwość jej zarządzenia dopiero w momencie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia wydaje się momentem zbyt późnym.

Dodatkowo, pilnych rozstrzygnięć prawnych wymaga przeciwdziałanie i zwalczanie zagrożeń hybrydowych, które zawierają w sobie element skoordynowanego i długofalowego stwarzania niebezpieczeństwa, przy wykorzystywaniu metod militarnych i niemilitarnych, działania poniżej progu wojny, ataki cybernetyczne, naruszenia przestrzeni powietrznej, szerzenie dezinformacji, wojnę kognitywną, presję migracyjną i ekonomiczną czy akty sabotażu i dywersji.

System prawny zawiera szereg podstaw do reagowania, możliwości takie jak wprowadzenie stanu wyjątkowego (pamiętać należy, że ograniczonego czasowo), użycie wojska do pomocy Policji czy Straży Granicznej, przepisy umożliwiające wprowadzenie zakazu przebywania w określonych miejscach np. w strefie nadgranicznej. Jednakże jest wiele lekcji do odrobienia.

Czas powrócić do inicjatywy Andrzeja Dudy

Wychodząc naprzeciw aktualnym wyzwaniom bezpieczeństwa, w tym zagrożeniom hybrydowym, mając na uwadze wnioski płynące z przeprowadzonego w styczniu 2023 r. ćwiczenia symulacyjnego wysokiego szczebla (TTX – Table Top Exercise), Pan Prezydent Andrzej Duda przedstawił ponad 2 lata temu Sejmowi projekt ustawy o działaniach organów władzy państwowej na wypadek zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa.

Projekt zawiera szereg propozycji służących bezpieczeństwu Polski, był bardzo wysoko oceniany przez wojskowych i ekspertów, uważany za konieczny do uchwalenia i wejścia w życie. Projekt spoczywa w sejmowej zamrażarce i zapewne padnie ofiarą zasady dyskontynuacji.

Powstaje pytanie, dlaczego – pomimo deklaracji o wyjęciu ze sporu politycznego kwestii związanych z bezpieczeństwem – brak woli uchwalenia projektu będącego inicjatywą oponenta politycznego staje w tak ważkiej sprawie ponad bezpieczeństwem państwa i obywateli oraz sprawnością działania państwa w momentach kryzysowych. Jest to niezrozumiałe zaniechanie dzisiejszej większości parlamentarnej.

Uporządkowanie, uzupełnienie i poprawa stanu prawnego regulującego zasady działania na czas „W” jest kwestią fundamentalną. Należy wyrazić nadzieję, że będzie tematem poruszonym także w ramach prac wspomnianej Rady Nowej Konstytucji. Sprawa ta wymaga podjęcia z kilku względów.

Po pierwsze, Rzeczpospolita jest państwem prawa, a zatem jakość tego prawa, jego pewność jest istotnym elementem kondycji naszego państwa. Po drugie, okoliczności, w których będą zapadały decyzje, w oparciu o te przepisy będą dramatyczne, a osoby piastujące najważniejsze stanowiska państwowe będą pod ogromną presją. Warto więc, aby dodatkowym czynnikiem obciążającym nie były wątpliwości prawne, szczególnie w kontekście potencjalnej możliwości ponoszenia odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu.

Po trzecie, zainteresowanie tą materią, jej doskonalenie jest także jasnym sygnałem strategicznym dla państw nam nieprzyjaznych, że jesteśmy na wszelkich polach gotowi do obrony Polski, a tym samym, że działania agresywne będą nieskuteczne.