Jak przeprowadzić poważny reset ustrojowy? Polityk przedstawił propozycję reformy

Debata o konieczności uzdrowienia polskiego ustroju toczy się nieprzerwanie od lat. Jeszcze na początku 2024 roku środowisko Klubu Jagiellońskiego opublikowało apel zachęcający klasę polityczną do podjęcia rozmów o tzw. resecie konstytucyjnym. Najważniejsze pytanie nie dotyczy tego, czy reset jest potrzebny – to widać gołym okiem. Należy jednak zastanowić się, jak miałby zostać przeprowadzony i jak przekonać do tego głównych zwaśnionych. Pomysł senatora Koalcji Polskiej Kazimierza Michała Ujazdowskiego pokazuje, że nie potrzebujemy rewolucji.

Zerwać Trybunał z łańcucha premiera

Zarówno rząd Beaty Szydło w 2016 roku, jak i rząd Donalda Tuska od marca 2024 roku odmawiały publikacji wyroków Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Obie władze robiły to z pobudek politycznych. Mimo że powoływały się na odmienne uzasadnienia prawne, w praktyce osiągały ten sam skutek: blokowały wyroki niewygodne dla aktualnie rządzących.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pojawił się co prawda pogląd, że wystarczy ogłoszenie wyroku na sali rozpraw, żeby był powszechnie obowiązujący, a publikacja nie jest konieczna. Nie jest to jednak interpretacja szeroko stosowana.

Stąd wyjątkowo cenny jest zapropnowany przez senatora Ujazdowskiego postulat reformy art. 190 ust. 1 i doprecyzowanie, że to Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządza niezwłocznie ogłoszenie orzeczenia.

Słusznie zauważył prof. Ryszard Piotrowski w rozmowie z Prawo.pl, że „Konstytucja nie pozwala, by Trybunał Konstytucyjny był uzależniony od Rady Ministrów w ten sposób, że obowiązywanie jego orzeczeń byłoby konsekwencją tego, czy podobają się one rządowi, czy nie”.

Nowy model legitymizacji

Obowiązujący model, w którym cały skład, czyli 15 sędziów Trybunału Konstytucyjnego wybieranych jest przez Sejm, był racjonalny w warunkach pluralizmu parlamentarnego, czasami wręcz niezdrowego. To ten pluralizm legitymizował Sejm do pełnienia funkcji reprezentanta narodu.

Dziś jednak funkcjonujemy w systemie partii wodzowskich. Sejm stał się niewolnicą egzekutywy. Dyscyplina koalicyjna krępuje mandat wolny. Poseł jest pełnomocnikiem prezesa, a nie narodu. Funkcja kontrolna parlamentu to iluzja.

Demokratyczna legitymizacja władzy ustawodawczej uległa przez to głębokiej erozji. Chyba nikt nie ma wątpliwości, że parlament nie jest już miejscem namysłu, a prędzej – jak nazwał to ostatnio Jan Rokita – Teatrem Buffo. Posłowie odgrywają role napisane przez liderów.

Równocześnie wybory prezydenckie coraz wyraźniej przybierają charakter plebiscytu – mierzą nie tyle zaufanie do konkretnej osoby, ile ogólne poparcie dla rządzącego obozu. Wynik ostatnich wyborów możemy odczytywać jako rodzaj żółtej kartki wystawionej Donaldowi Tuskowi i wyraz obawy przed nadmierną kumulacją władzy w jednych rękach. Prezydent, który z uwagi na fakt, że jest wybierany w wyborach bezpośrednich, zawsze cieszył się silnym mandatem społecznych.

Omawiana reforma zdaje się dostrzegać ten fakt i postuluje, by 5 sędziów wybierał indywidualnie Sejm, 5 Senat, a 5 Prezydent Rzeczypospolitej. Rozdziela tę władzę między organy o odmiennej legitymizacji czy obsadzane w wyniku różnych cykli wyborczych i odzwierciedlające różne motywacje społeczeństwa.

W debacie pojawił się również alternatywny postulat konstytucjonalizacji wyboru sędziów większością 2/3 głosów w Sejmie – jako mechanizmu wymuszającego ponadpartyjny konsensus i otwierającego drogę do rozwiązania akceptowalnego przez wszystkie strony sporu o obecny skład Trybunału.

Propozycja ta ma swoją logikę: większość kwalifikowana z natury rzeczy skłania do szukania kandydatów koncyliacyjnych, blisko centrum. Jednak w warunkach głęboko spolaryzowanej sceny politycznej niesie ona poważne ryzyko stagnacji, permanentnego blokowania wyborów przez mniejszość. Zamiast kompromisu możemy otrzymać niekończące się przepychanki.

Reforma trójpodmiotowa jest pod tym względem bezpieczniejsza instytucjonalnie: każdy z organów wybiera samodzielnie, bez możliwości wzajemnego blokowania, a pluralizm osiągany jest przez strukturę, nie przez progowe negocjacje.

Parlamentarzystom dziękujemy

W założeniach reformy senatora KP na sędziego Trybunału Konstytucyjnego nie może być wybrana ani powołana osoba, która jest parlamentarzystą w okresie kadencji Sejmu i Senatu, w trakcie której są dokonywane wybór albo powołanie.

Transfer z ław sejmowych na stanowisko sędziego Trybunału budzi uzasadnione wątpliwości co do niezależności kandydata – zarówno w odbiorze społecznym, jak i instytucjonalnym. Warto uczyć się na błędach i mieć w pamięci przypadki Stanisława Piotrowicza i Krystyny Pawłowicz.

Należy jednak zachować proporcje. W Niemczech politycy mają znaczący wpływ na obsadę Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, a sami sędziowie nierzadko wywodzą się ze świata polityki.

Mimo to – a zaryzykowałbym nawet stwierdzeniem, że m.in. właśnie dlatego – Trybunał ten cieszy się wysokim prestiżem, a także ma rzeczywisty wpływ na życie polityczne. Oczywiście wiele zależy od kultury politycznej.

Proponowane rozwiązanie stanowi rozsądny kompromis. Zapobiega ordynarnemu naciągania togi na polityka, ale nie zamyka drogi do Trybunału prawnikom z doświadczeniem publicznym czy państwowym zacięciem. Osoba, która zakończyła działalność parlamentarną, nie powinna być wieczyście dyskwalifikowana – byłoby to marnotrawstwem potencjalnych kompetencji, których Trybunał potrzebuje.

Przeciąć węzeł gordyjski ślubowania

W ostatnich tygodniach byliśmy świadkami kompromitujących scen związanych ze ślubowaniem nowo wybranych sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Niezależnie od zastrzeżeń, jakie można żywić wobec wybranych kandydatów lub wobec samej procedury ich wyboru – w tym zarzutów o celowe wymierzanie kadencji i przewlekanie nominacji – to, co obserwowaliśmy, było kolejną instytucjonalną kompromitacją całego państwa, nie tylko jednej ze stron sporu.

Polska oglądała siłownie się na rękę między Donaldem Tuskiem a Karolem Nawrockim, w którym sofistyka (co oznacza „wobec”?) ponownie stała się narzędziem partykularnej walki politycznej. Proponowana reforma odpowiada na ten problem w sposób prosty: sędzia składa ślubowanie przed tym organem, który go wybrał lub powołał – odpowiednio przed Sejmem, Senatem albo prezydentem.

Rozwiązanie to ma tę oczywistą zaletę, że przecina możliwość wzajemnego szachowania się. Żaden organ nie może już sparaliżować wyboru dokonanego przez inny, odmawiając udziału w ceremonii. To realna wartość w warunkach głębokiego kryzysu konstytucyjnego.

Trudno jednak nie dostrzec drugiej strony tego pomysłu. Ślubowanie przed własnym elektorem sprawia, że sędzia zaczyna urzędowanie niejako pod szyldem organu, któremu zawdzięcza nominację. Zamiast więc szukać mechanizmu wymuszającego współpracę i wzajemne uznanie, reforma adaptuje się do patologii, instytucjonalizując rozdzielność tam, gdzie pożądana byłaby kooperatywa.

Ten kompromis w naszej kulturze politycznej być może nieuchronny, ale warto odnotować, że normalizuje patologiczne tendencje.

Nie ma pustych krzeseł

Reforma przewiduje, że po upływie kadencji sędzia Trybunału Konstytucyjnego sprawuje urząd do czasu objęcia stanowiska przez nowego sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Podstawową zaletą tego pomysłu jest zapewnienie ciągłości działania Trybunału.

Wykluczymy sytuację, w której wygaśnięcie kadencji sędziego skutkuje luką w składzie i paraliżem orzeczniczym. Trybunał Konstytucyjny pełni funkcję strażnika ładu konstytucyjnego i musi działać nieprzerwanie, niezależnie od politycznych zawirowań wokół procedury nominacyjnej.

Przepis ten nabiera szczególnej wartości w połączeniu z pozostałymi elementami proponowanej reformy. Rozproszenie uprawnień nominacyjnych między obie izby parlametu i głowę państwa eliminuje ryzyko celowego blokowania wyboru przez sejmową mniejszość, a brak ryzyka wakatu odbiera też pokusę taktycznego wyczekiwania z nominacją na politycznie sprzyjający moment.

Dotychczasowa praktyka pokazała, że właśnie te dwa mechanizmy – blokowanie i wyczekiwanie – były najskuteczniejszymi narzędziami instrumentalizacji Trybunału. Proponowane rozwiązanie zamyka obie te ścieżki.

Reset konstytucyjny

W reformie zaproponowano mechanizm przejściowy, który przewiduje wygaszenie kadencji dotychczasowych sędziów wybranych przez Sejm w ciągu 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy, przeprowadzenie nowych wyborów przez Sejm i Senat nowej kadencji oraz powołanie sędziów przez prezydenta, a następnie objęcie przez nich urzędu z dniem 1 stycznia 2028 r. Na okres przejściowy zawieszone zostają biegi terminów w postępowaniach trybunalskich.

Pojawia się jednak istotny problem: jeśli wszyscy nowi sędziowie obejmą urząd tego samego dnia i zostaną powołani na pełne 9-letnie kadencje, ich mandaty wygasną niemal równocześnie w roku 2037.

Spowoduje to dokładnie ten sam problem, który reforma ma rozwiązywać – skokową wymianę całego składu w krótkim czasie, co znów otworzy Trybunał na jednorazową kolonizację przez aktualną większość polityczną.

Rozwiązaniem mogłoby być zróżnicowanie długości kadencji inauguracyjnych. Część sędziów powołanych w ramach resetu powinna otrzymać kadencje krótsze, a może dłuższe niż 9 lat – tak by ich mandaty wygasały w różnych latach i tworzyły naturalny, rozłożony w czasie rytm rotacji. Takie rozwiązanie przyjęto przy powoływaniu pierwszego składu Trybunału. Sejm wybrał wtedy sześciu członków na okres czterech lat i sześciu na okres ośmiu lat.

Sejm, Senat i prezydent spośród swoich pięciu nominatów powoływaliby część na kadencje skrócone, część na wydłużone kadencje. Dzięki temu rotacja przebiegałaby równomiernie we wszystkich trzech segmentach składu, a żaden z organów nie znalazłby się w sytuacji, w której jego cała pula miejsc zwalnia się jednocześnie.

Docelowo Trybunał zatem funkcjonowałby w modelu, w którym co kilka lat wymieniana jest tylko część składu, a ciągłość instytucjonalna jest strukturalnie zagwarantowana.

***

Proponowana reforma jest odpowiedzią na realny i głęboki kryzys konstytucyjny, który wreszcie należy przerwać. Jej poszczególne elementy tworzą spójną całość: rozproszenie uprawnień nominacyjnych między trzy organy przełamuje monopol chwilowej większości, a zakaz bezpośredniego przejścia z ław sejmowych do Trybunału chroni przed najbardziej rażącym upolitycznieniem.

Mechanizm ciągłości sprawowania urzędu zamyka z kolei drogę do blokowania i taktycznego wyczekiwania, a przepisy przejściowe dają reformie konkretny punkt startu. Nie jest to reforma idealna – nie na miarę naszych marzeń, ale niestety na miarę naszych możliwości.

Zmiany– nawet najlepiej zaprojektowane – zdadzą się na nic, dopóki nie zaistnieją warunki polityczne umożliwiające ich przeprowadzenia. Wyczekujemy tzw. momentu konstytucyjnego, czyli chwili, w której główne siły polityczne nie tylko dostrzegają głębokie przeobrażenia systemowe, ale również są w stanie osiągnąć konsens na temat tego, jak tymi przeobrażeniami racjonalnie pokierować i jak prawnie je zakotwiczyć.

W dobie głębokiej polaryzacji będzie o ów konsens niezwykle trudno. Patrząc realistycznie, musimy poczekać na moment, w którym obu stronom sporu porozumienie będzie się po prostu opłacać. Musi nadejść moment, w którym społeczeństwo powie „nie obchodzi mnie kto zaczął”.

Temu niewątpliwie będzie sprzyjał czas i zmiana pokoleniowa na scenie politycznej, z której powinni zejść architekci tego bałaganu. Presję może wytworzyć również sytuacja, w której niepublikowane są korzystne dla obywateli wyroki, np. wyrok z 4 czerwca 2024 r. dla tzw. wcześniejszych emerytów.

Być może to perspektywa kolejnych wyborów i realne prawdopodobieństwo zmiany władzy sprawi, że strach zajrzy do oczu koalicji rządzącej. Będąc w opozycji, jakiś Trybunał – uznawany przez wszystkich, ze składem niesatysfakcjonującym do końca nikogo – jest lepszy niż żaden.

Część komentatorów liczy w tym kontekście na zewnętrzną presję Unii Europejskiej. Jest to scenariusz wielce niepożądany, a przy obecnym układzie politycznym również mało prawdopodobny. A nawet gdyby nastąpił, byłby upokorzeniem – sygnałem, że Polska nie potrafi posprzątać własnego bałaganu. Zagranica nie może stać się arbitrem w tak ważnym sporze.