Niechciany Trybunał. Czy należy zlikwidować polski sąd konstytucyjny?

Kolejne odsłony sporu wokół Trybunału Konstytucyjnego, które obserwujemy w ostatnim czasie, skłaniają do postawienia fundamentalnego pytania: czy sąd konstytucyjny w ogóle ma w Polsce sens?

Aby jednak na nie odpowiedzieć, warto zadać pytanie inne: czy kryzys ten wynika jedynie z niedojrzałości polskiej klasy politycznej, polaryzacji czy jakiejś innej, specyficznej cechy naszego życia publicznego. Przyjęcie jakiejś diagnozy w tym zakresie warunkuje odpowiedź na wspomniane wyżej inne, tak często powtarzane dziś pytanie – jaka jest i jaka powinna być przyszłość Trybunału Konstytucyjnego?

Idea Kelsena przerosła jego oczekiwania?

Choć pierwszy sąd konstytucyjny został utworzony już w roku 1920 w Czechosłowacji, to jednak za twórcę idei centralnego sądu konstytucyjnego uchodzi Hans Kelsen, pochodzący z terenów Austro-Węgier prawnik działający również w USA. Pod koniec lat 20. ubiegłego wieku wygłosił on referat, którego treść została następnie wydana pod tytułem „Istota i rozwój sądownictwa konstytucyjnego”.

Idea Kelsena zakładała – po pierwsze – że jedynym środkiem mogącym skutecznie zapewnić funkcjonowanie konstytucji jest możliwość uchylania niezgodnych z nią norm. W jego przekonaniu, sama możliwość niezastosowania ich w konkretnej sprawie, bez trwałego usunięcia, prowadziłaby jedynie do chaosu.

Po drugie, Kelsen przyznawał kompetencję do takiego uchylania odrębnemu i niezależnemu od innych władz państwa, organowi – sądowi konstytucyjnemu.

W moim przekonaniu najważniejszy jest tutaj problem, który sam Kelsen zdawał się dostrzegać, choć chyba nie doceniał jego znaczenia. Sąd konstytucyjny ma mieć z jednej strony naturę sądu, szczególnie w zakresie niezależności, z drugiej zaś ma pełnić funkcje prawodawcze.

Jednocześnie austriacki prawnik nie zakładał, by w związku z tą dwoistą naturą mógł on odgrywać rolę polityczną porównywalną do prawodawcy. Realizowana przez sąd konstytucyjny funkcja uchylania norm jest bowiem czymś w jego przekonaniu fundamentalnie odmiennym od jego tworzenia.

To ostatnie zakłada daleko posuniętą dowolność, podczas gdy uchylanie prawa niezgodnego z konstytucją ma w oczach Kelsena charakter niemal mechaniczny, a jego dokonywanie nie wymaga posiadania silnej legitymacji politycznej.

Obecnie decyzje podejmowane przez TK obciążone są często gigantycznym wręcz ładunkiem polityczności, ocierając się nierzadko o wybory światopoglądowe (przykład orzeczeń w „sprawach aborcyjnych”). Coraz mniej przywodzi to na myśl chłodną, normatywną analizę, jakiej miałby dokonywać sąd konstytucyjny według Kelsena.

Ta zmiana oczekiwań jest zapewne podyktowana zmianą myślenia o konstytucjach, które w coraz większym stopniu dotyczą nie tylko kwestii ustrojowych, ale też określonych wartości społecznych.

Dzisiejszy sąd konstytucyjny nie może być już tylko merytokratycznym organem, ale podmiotem o autentycznej legitymacji społecznej, pozwalającej mu podejmować szeroko akceptowane rozstrzygnięcia w nieraz najbardziej newralgicznych punktach.

Być może zatem idea sądu konstytucyjnego nie była sama w sobie pozbawiona sensu, a jedynie padła ofiarą nadmiernych wobec niej oczekiwań.

Polityczna natura sądu konstytucyjnego

To jednak nie jedyny problem. Już sam fakt istnienia sądu konstytucyjnego ma określone konsekwencje dla układu sił politycznych. Oto do gry zostaje wprowadzony podmiot, któremu, choć w ograniczonym zakresie, przyznaje się kompetencje w istocie atomowe – przeważnie nieodwołalnego i niekontrolowanego usunięcia prawa z porządku prawnego.

W tym kontekście istotne jest też scedowanie tego uprawnienia na jeden organ. Relatywnie trudno byłoby uzyskać polityczny wpływ na wiele podmiotów dokonujących kontroli konstytucyjnej, gdy tymczasem „przejęcie” jednego organu stwarza co do zasady mniejsze problemy.

W gruncie rzeczy nie zaskakuje więc, że zmieniające się sądy konstytucyjne, od których w coraz większym stopniu oczekuje się rozstrzygnięć o nacechowaniu w gruncie rzeczy politycznym, same znalazły się w orbicie politycznych sporów. Samo istnienie organu posiadającego tak szerokie możliwości działania jest okolicznością zbyt istotną, by mogła zostać trwale objęta zawieszeniem broni.

Ilustruje ten fakt już pobieżny rzut oka na państwa naszego regionu – wątpliwości dotyczące szeroko pojętej pozycji sądu konstytucyjnego nie są tylko udziałem państwa polskiego. Problem co do wyboru sędziów sądu konstytucyjnego, a także jego kompetencji pojawił się na Węgrzech, w związku z reformą tego organu dokonaną w latach 2010-2011.

Stosunkowo niedawno Sąd Konstytucyjny w Rumunii orzekł o nieważności wygranej przez Călina Georgescu I tury wyborów prezydenckich. W ślad za tym wyrokiem pojawiły się zarzuty jego upolitycznienia.

Sam Kelsen przyznawał, że ograniczenie wpływów partyjnych na sąd może być trudne, wskazując jednocześnie pewne alternatywne rozwiązania, które miałyby zminimalizować to ryzyko: dopuszczenie partii politycznych do jawnego, proporcjonalnego kształtowania części składu tego organu.

Warto również pomyśleć o mechanizmach rozdzielających wybór sędziów między parlament i głowę państwa. Przykładowo: by jeden z tych podmiotów wybierał członków sądu spośród kilku kandydatów przedstawionych przez drugi. Tego typu rozwiązania wydają się krokiem w dobrym kierunku, choć z nieco innych przyczyn niż te, o których myślał Kelsen.

Przede wszystkim bowiem stwarzałyby szansę na uzyskanie przez sąd konstytucyjny szerszej legitymacji, w większym stopniu odzwierciedlającej wolę suwerena wyrażaną w wyborach. Ten aspekt jest natomiast istotny z punktu widzenia prawotwórczego charakteru kontroli konstytucyjnej, o której była mowa wyżej.

Trybunał, którego nikt nie potrzebuje?

Wróćmy jednak do kontekstu polskiego. Rozpatrując różne, pojawiające się w przestrzeni publicznej propozycje naprawy TK, warto w tym świetle uprzednio zapytać, czy funkcjonowanie tego organu w Polsce ma jeszcze przyszłość? Czy warto naprawiać obecny Trybunał, czy raczej przyszedł czas na refleksję, co zbudować na jego gruzach?

Wątpliwości wynikają z jednej strony z postawionego wcześniej pytania o zasadność samej idei centralnego sądu konstytucyjnego, z drugiej zaś – z chaosu, w którym się znaleźliśmy.

Na tym drugim polu największym problemem jest w mojej opinii nie tyle prawny galimatias, co zmiana mentalna. Spór o TK trwa już ponad 10 lat i końca nie widać. W tym czasie zdążyła wykształcić się cała generacja prawników, dla których niefunkcjonowanie tego organu w obrocie prawnym stało się oczywistością, stałym elementem gry.

Tym bardziej trudno oczekiwać, że istnienie tego organu postrzegane będzie przez obywateli jako środek realnie chroniący ich prawa i wolności. W świetle badania CBOS z kwietnia bieżącego roku, ponad połowa (55,7 procent) Polaków nie ufa TK, zaś co czwarty nie ufa mu „zdecydowanie”. Dodajmy, że podejście to jest zasadniczo podobne, gdy chodzi o polityczne sympatie.

Czy dziś istnienie TK jest postrzegane jako potrzebne? W pytaniu tym tkwi bodaj największy problem dla przyszłości Trybunału. Kwestie instytucjonalne dałoby się, przynajmniej teoretycznie i przy dobrej woli, rozwiązać relatywnie szybko.

Jednak rany na wizerunku sądu konstytucyjnego zapewne z nami zostaną – po tak długim czasie chaosu trudno będzie stworzyć tego rodzaju instytucję, ciesząca się autentycznym autorytetem. Autorytetem absolutnie koniecznym do realizacji przypisanej jej funkcji.

Alternatywy

Wszystko więc wskazuje na to, że powrotu do stanu sprzed 2015 roku już nie ma. Trudno też dziwić się, że w debacie publicznej pojawiają się głosy dopuszczające likwidację TK. Ostatnio w tym duchu wypowiedział się w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” były sędzia Trybunału prof. Leszek Garlicki.

Podstawową alternatywę wobec idei centralnego sądu konstytucyjnego stanowić by mogła koncepcja rozproszonej kontroli ustaw, znana chociażby z systemu amerykańskiego (choć specyficzny rys nadaje mu pozycja Sądu Najwyższego).

Każdy sąd może badać konstytucyjność prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia w danej sprawie. Zjawisko to zdaje się zresztą coraz częściej występować w praktyce wymiaru sprawiedliwości.

Oczywiście również wobec i tego scenariusza wysunąć można w pełni uzasadnione wątpliwości, wynikające w pierwszej kolejności z konfliktu wokół Krajowej Rady Sądownictwa i statusu sędziów.

Trudno rozstrzygnąć, czy taki wariant, odrzucający ideę centralnego sądu konstytucyjnego, jest zasadny. Nawet jednak w razie docelowego pozostania przy dotychczasowym modelu, konieczne może być zlikwidowanie obecnej instytucji i zbudowanie jej na nowo – chociażby dla symbolicznego bodaj wrażenia „nowego otwarcia”, co dawałoby (niewielką, ale jednak) szansę na odnowienie jej powagi.

Element okresu przejściowego

Konstytucja 3 maja przewidywała, że po 25 latach zostanie dokonana jej rewizja w celu „wydoskonalenia onej po doświadczeniu jej skutków co do pomyślności publicznej”. Coraz bardziej oczywistym jest, że analogicznej rewizji „po doświadczeniu skutków” wymaga system instytucjonalny III RP, ze szczególnym uwzględnieniem Trybunału Konstytucyjnego.

„Rewizja” to w tym wypadku nie tylko czysta ocena efektywności konkretnych rozwiązań, ale też odpowiedź na pytanie, czy nasze wyobrażenia i oczekiwania wobec instytucji są w dalszym ciągu aktualne.

Fundamentalna dla myślenia o polskim sądownictwie konstytucyjnym idea Kelsena, choć w wielu miejscach przekonująca, opierała się na założeniu, które miało w przyszłości istotnie rozminąć się z rzeczywistością – przyjęciu, że kontrola sądu konstytucyjnego będzie w gruncie rzeczy zabiegiem technicznym, a tym samym nie musi on mieć specjalnej legitymacji politycznej dla swojego funkcjonowania.

Być może doszło już, przynajmniej w Polsce, do zupełnego bankructwa idei centralnego sądu konstytucyjnego, a przyszłość należy, bardziej nawet z konieczności niż z wyboru, do jakiejś formy kontroli rozproszonej.

Jeżeli jednak przyjmiemy, że organ taki powinien dalej funkcjonować, to musi on istnieć jako podmiot bardziej nawet prawodawczy niż kontrolny, dysponujący adekwatną do tej roli legitymacją.