Politycy nie zdali egzaminu. Niekończący się spór o regulację rynku kryptoaktywów pozbawia 3 miliony Polaków ochrony

Półtora roku obowiązywania rozporządzenia MiCA bez przepisów krajowych, dwa weta, siedem projektów ustaw, zero efektu. Polska klasa polityczna koncertowo oblała test z uregulowania rynku kryptowalut. Najbardziej kuriozalne jest to, że wszystkie poważne projekty w tym zakresie różnią się wyłącznie kosmetyką.

Półtora roku od obowiązywania rozporządzenia MiCA, pół roku po pierwszym i trzy miesiące po drugim wecie prezydenta polski porządek prawny wciąż nie ma ustawy porządkującej rynek kryptoaktywów.

W Sejmie leżą trzy poselskie projekty, a czwarty jest zapowiadany przez Klub Parlamentarny Centrum. Do tego do gry weszła trzecia wersja rządowego projektu ustawy oraz propozycja głowy państwa. Polscy inwestorzy detaliczni nadal pozostają bez krajowej ochrony, a branża z polskimi korzeniami licencjonuje się obecnie w Estonii, na Cyprze i Litwie.

Sytuacja jest paradoksalna. Polska to jedna z większych gospodarek Unii Europejskiej. Według badań dr Katarzyny Niewińskiej ok. 2,8 mln dorosłych Polaków ma doświadczenie w inwestowaniu w kryptowaluty, a jednocześnie pozostajemy jednym z niewielu państw bez krajowych przepisów wykonawczych do unijnego rozporządzenia MiCA.

1 lipca 2026 r. wygasa okres przejściowy, w którym unijne firmy mogą świadczyć usługi na rynku kryptoaktywów na podstawie dotychczasowych przepisów krajowych. Po tej dacie każdy podmiot bez zezwolenia wydanego w Polsce lub innym państwie UE traci prawo legalnej działalności.

Problem polega na tym, że nie ma obowiązującej ustawy określającej krajowy organ uprawniony do wydawania takich zezwoleń. Skutek jest namacalny – firmy z polskim rodowodem uzyskują zezwolenia za granicą, by potem działać w Polsce. Tracimy nie dlatego, że ustawa byłaby zbyt restrykcyjna albo zbyt liberalna, tylko dlatego, że jej w ogóle nie ma.

Polityczny klincz pokazuje, że projekt ustawy stał się narzędziem bieżącej walki politycznej, wykorzystywanym przez różne środowiska do prowadzenia sporów, zwłaszcza w kontekście równoległych problemów na rynku, takich jak sprawa Zondacrypto i jej niejasnych powiązań politycznych. Skalę tego zjawiska dobrze pokazuje liczba inicjatyw legislacyjnych.

Do trzech razy sztuka?

Pierwsza wersja ustawy została uchwalona 7 listopada 2025 r. Karol Nawrocki zawetował ją 1 grudnia 2025 r., wskazując trzy zarzuty: nieprzejrzystość mechanizmu blokady domen, nadmierną objętość regulacji i wysokość opłat nadzorczych.

Sejm nie zdołał odrzucić weta, więc rząd wrócił z niemal identyczną wersją przepisów, z kosmetycznymi modyfikacjami opłat. 13 lutego prezydent znowu zawetował ustawę, a Sejm ponownie nie zebrał większości potrzebnej do odrzucenia sprzeciwu.

Rząd nie ustaje w wysiłkach przepchnięcia swoich pomysłów, ponieważ 8 maja przyjął trzeci projekt ustawy. Jednak zamiast kompromisu wybrał eskalację, gdyż wszystkie elementy, którymi prezydent uzasadniał weta, pozostały bez zmian.

Znacząco natomiast zaostrzono sankcje karne. Po dwóch wetach rząd nie szuka porozumienia, tylko podkręca temperaturę sporu i stawia ultimatum, które Karol Nawrocki najpewniej odrzuci po raz trzeci.

Skorzystać na impasie

Równolegle inne partie próbują przeforsować swoje ustawy. Najwcześniejszą propozycją, wniesioną cztery dni po pierwszym wecie, był projekt Polski 2050. Ma to być kompromisowa korekta wersji rządowej – usuwa kontrowersyjne elementy, m.in. regulację internetowych kantorów walutowych. Według wcześniejszych doniesień Polsat News, ze strony Kancelarii Prezydenta RP pojawiły się informacje, że jest to projekt, który Karol Nawrocki jest gotowy podpisać.

Inny, najbardziej radykalny projekt, autorstwa dr. hab. Krzysztofa Piecha, został przedstawiony przez Konfederację. Zbudowano go wokół hasła „UE+0″ – implementacji ograniczonej do absolutnego minimum wymaganego przez prawo unijne.

Liczy zaledwie 13 stron (wobec ponad 100 stron w wersji rządowej) i jest minimalistyczny w odniesieniu do ochrony osób obracających kryptoaktywami i odpowiedzialności podmiotów dopuszczających się nadużyć.

Wiele o jakości propozycji Konfederacji mówi to, czego w projekcie nie ma. Brakuje w nim bowiem realnej ochrony posiadaczy kryptoaktywów. Klient polskiego banku ma jasny reżim ochrony – Prawo bankowe określa tajemnicę bankową i kryminalizuje jej naruszenie.

Uczestnik rynku kryptoaktywów dostaje od Konfederacji wadliwe odesłanie do tajemnicy bankowej bez sankcji karnej. Pracownik giełdy kryptowalut, który wykorzysta dane o swoich klientach, nie będzie ścigany przez prokuratora.

Ta luka unaocznia ułudę, jaką sprzedają zwolennicy nieregulowania rynku. Kryptowaluty mają gwarantować poufność wobec państwa, podczas gdy o transakcjach klientów i tak wiedzą dostawcy usług zarządzający kryptoaktywami, którzy mogą tę wiedzę dowolnie wykorzystywać.

Inną kwestią jest drastyczna redukcja przepisów karnych. Z kilkunastu rodzajów przestępstw projekt zostawia jeden – kryminalizujący wyłącznie świadczenie usług bez zezwolenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej.

Zgodnie z propozycją Konfederacji odpowiedzialności nie poniesie m.in. podmiot, który w dokumencie informacyjnym o ryzyku inwestycyjnym poda nieprawdziwe dane, w wyniku czego klient straci pieniądze. Nie ma żadnych powodów, by tak uprzywilejowywać biznes krypto, podczas gdy cała branża finansowa podlega ścisłej regulacji.

Najbardziej wymowna różnica dotyczy nadzoru. Komisja Nadzoru Finansowego (KNF) w wersji rządowej dysponuje szerokim instrumentarium – może blokować rachunki, przez które dokonywane są podejrzane transakcje, prowadzi rejestr domen naruszających przepisy, ma krajowy reżim kar administracyjnych.

U Konfederacji rozdziału o nadzorze nie ma. Blokady rachunków – brak. Rejestr domen został zastąpiony modelem sądowym, w którym KNF musi wystąpić do sądu z wnioskiem o nakaz blokady. W realiach polskich sądów to czekanie na zablokowanie nielegalnej witryny tygodniami zamiast godzinami.

Krajowy reżim kar sprowadzono do jednego artykułu odsyłającego do rozporządzenia MiCA, bez polskich przepisów wykonawczych. Bez nich KNF nie jest w stanie skutecznie realizować zadań.

Projekt Konfederacji to skrajny przykład tego, co można nazwać populizmem prawnym. Nieudolna próba minimalistycznego prawa, z którego korzystaliby jedynie półlegalni gracze liczący na dziurawe regulacje. Konfederacja jak zawsze krytykuje system, nie potrafiąc zaproponować sensownej alternatywy.

Od ściany do ściany

Z kolei projekt Prawa i Sprawiedliwości trafił do Sejmu 16 kwietnia 2026 r., dzień przed głosowaniem nad odrzuceniem drugiego weta prezydenta. W przeważającej mierze wykorzystuje on treść projektu rządowego.

To zaskakujące w kontekście wielokrotnych wypowiedzi posła Janusza Kowalskiego, w których zarzucał rządowi próbę przeregulowania rynku i zniszczenie polskiej branży kryptowalut. We wrześniu 2025 r. z mównicy sejmowej wskazywał, że polska implementacja zawiera „118 stron nadregulacji”.

Konfrontował to z regulacjami innych krajów i twierdził, że „(…) największa regulacja jest w Niemczech – 78 stron”, a w innych krajach ustawy są jeszcze krótsze: „Czechy – 14 stron. Słowacja – 22 strony, Litwa – 22 strony, Łotwa – 5 stron, Węgry – 9 stron, Rumunia – 10 stron, Słowenia – 5 stron i Cypr – 1 strona”.

Tymczasem jego własny projekt nie zmienia zasadniczego sposobu uregulowania rynku. Z perspektywy klienta detalicznego – zero zmian. Z perspektywy podmiotów objętych ustawą – zaledwie kilka nieistotnych zmian, w tym obniżka opłat nadzorczych, która zresztą jest korzystna dla dużych, nie małych graczy.

PiS proponuje skrajnie niską opłatę maksymalną – 10 000 euro. Nie zmienia to sytuacji startupu z przychodem miliona złotych, za to firma z przychodem 100 mln złotych oszczędza setki tysięcy złotych.

Jedyna oryginalna propozycja PiS – Rada ds. kryptoaktywów i technologii finansowych będąca organem wyższej instancji wobec decyzji KNF – budzi poważne wątpliwości ustrojowe. Składa się z siedmiu osób: po jednym przedstawicielu Przewodniczącego KNF, Prezesa NBP, Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów oraz trzech przedstawicieli branży kryptoaktywów wybieranych przez podmioty z polską licencją MiCA.

Trudno powiedzieć, jak organ zdominowany przez przedstawicieli polityki i branży zapewni niezależność nadzoru finansowego wymaganą prawem unijnym oraz jak uniknie konfliktu interesów między członkami Rady a firmami, których sprawy będą przez nią rozstrzygane.

Zresztą po co tworzyć nowe ciało, skoro decyzje KNF od lat podlegają kontroli sądu administracyjnego, który gwarantuje obiektywizm niezależny od interesów branżowych? Co najbardziej kuriozalne, 11 maja projekt wycofano, a w jego miejsce złożono propozycję… zakazu działalności kryptowalutowej na terenie RP.

Prezydent nie szuka porozumienia

6 maja 2026 r. Kancelaria Prezydenta przedstawiła własny projekt. Jak przyznał jej szef Zbigniew Bogucki to praktycznie skopiowana wersja rządowa, z kilkoma realnymi zmianami merytorycznymi.

Pierwsza propozycja to obniżenie stawek opłat nadzorczych z 0,4% przychodów – proponowanego przez rząd w drugiej zawetowanej ustawie – do 0,1%. Czy to istotne? Moim zdaniem nie. Wysokość opłat nadzorczych to parametr, który raczej nie ma wpływu na decyzję polskich firm o pozostaniu w Polsce. O emigracji na Litwę lub na Cypr decyduje przede wszystkim prawo podatkowe i krajowy system nadzoru, a nie kilka tysięcy euro różnicy w opłacie.

Poza tym projekt prezydenckiej ustawy zawęża zakres rejestru domen. Ustawa rządowa pozwalała KNF wpisywać domeny do rejestru w dwóch sytuacjach: gdy podmiot prowadził działalność bez wymaganego zezwolenia oraz gdy licencjonowany dostawca narusza rozporządzenie MiCA w inny sposób, a „inne skuteczne środki” zawiodły. Prezydent wykreślił drugą kategorię.

W miejsce zlikwidowanej kategorii rejestru pojawia się alternatywny mechanizm. Dla domen, których nie można już zablokować (czyli dla podmiotów licencjonowanych dopuszczających się innych naruszeń niż brak zezwolenia), KNF dokonuje wpisu na publiczną listę ostrzeżeń, a następnie żąda od podmiotu opublikowania na własnej stronie komunikatu KNF o fakcie wpisu pod groźbą kary.

Aby ocenić sensowność tej propozycji, wyobraźmy sobie sytuację, w której KNF wpisuje serwis naruszający przepisy na listę ostrzeżeń i żąda, żeby ten serwis sam opublikował na swojej stronie internetowej ostrzeżenie KNF. Rozwiązanie może sprawdzić się wobec polskich dostawców dbających o reputację.

Jednak jego skuteczność wobec transgranicznych operatorów świadczących usługi na granicy prawa wydaje się zerowa. Jeśli zagraniczny podmiot nie będzie się przejmował przestrzeganiem polskiego prawa, KNF ma ograniczone możliwości, aby wymusić spełnienie tego obowiązku.

Bilans prezydenckich propozycji wygląda rozczarowująco. Karol Nawrocki w obu wetach wskazywał trzy zarzuty: nieprzejrzystość rejestru domen, nadmierną objętość regulacji oraz wysokość opłat nadzorczych. We własnym projekcie odpowiedział na to tylko częściowo.

Propozycja zmian w odniesieniu do rejestr domen nie poprawi sytuacji klientów. Do drugiego zarzutu głowa państwa nie odnosi się w żaden sposób. Jeśli chodzi o stawki opłat nadzorczych, rzeczywiście je obniżono, ale ta zmiana jest najmniej istotna. To tylko niewielka korekta na użytek polityczny, która jest niewystarczająca, by cokolwiek poprawić w samej ustawie.

Politycy nie zdali egzaminu z projektowania systemu

Półtora roku obowiązywania rozporządzenia MiCA, dwa weta, siedem projektów ustaw, zero efektu. Polska klasa polityczna – od koalicji rządzącej, przez prezydenta, po opozycję sejmową – miała zaprojektować jeden konkretny system regulacyjny dla jednej branży.

Oblała ten test w całości. Najlepszym dowodem niepowodzenia jest porównanie propozycji: prawie każda (poza niepoważnym projektem Konfederacji) jest wariacją projektu opracowanego przez Ministerstwo Finansów.

Spór, który urósł do jednego z najważniejszych sporów politycznego tego roku, dotyczy w istocie przepisów technicznych – wskazuje organ właściwy w rozumieniu rozporządzenia MiCA, dostosowuje przepisy doprecyzowuje procedury. Zasadnicze reguły funkcjonowania rynku i tak wynikają z bezpośrednio stosowanego rozporządzenia unijnego – Polska nie ma jedynie narzędzi, żeby je egzekwować.

Czy potrzebne jest takie wzmożenie w odniesieniu do kryptowalut, która nie jest zbyt istotna z perspektywy całej gospodarki? Pomimo istnienia tej branży od prawie 20 lat do tej pory nie wynaleziono dla nich realnego gospodarczego zastosowania.

Jedyne mierzalne „osiągnięcia” to kolejne oszustwa i ofiary – od inwestorów detalicznych po prezesa PKOl Radosława Piesiewicza, który publicznie przyznał się do utraty znacznych środków wskutek nieudanej spekulacji.

Zamiast dodatkowo uzbroić ramy, które już obowiązują na poziomie unijnym, polska debata polityczna ugrzęzła w sporze o margines, pozostawiając rynek bez skutecznego nadzoru i użytkowników bez podstawowej ochrony.

W efekcie państwo nie tylko nie ogranicza patologii, ale wręcz utrwala stan, w którym ryzyko ponoszą najsłabsi uczestnicy rynku. Jeżeli rozporządzenie MiCA ma w Polsce cokolwiek zmienić, potrzebna jest nie kolejna iteracja tego samego projektu, lecz decyzja o wyposażeniu KNF w realne narzędzia egzekwowania prawa i zakończeniu jałowego sporu o kwestie, które z perspektywy posiadacza kryptowalut nie mają większego znaczenia.

Sejmowe konsultacje społeczne komentowanego w niniejszej opinii wycofanego 11 maja „Poselskiego projektu ustawy o rynku kryptoaktywów” autorstwa grupy posłów PiS decyzją marszałka Sejmu zostały skrócone do 10 maja. Drugi projekt PiS można ocenić do 11 czerwca. Aby wziąć udział w konsultacjach należy wyszukać projekt na właściwej podstronie Sejmu RP po nazwie lub sygnaturze: RPW/16436/2026, a następnie wybrać przycisk „Ankieta”. Niebawem w konsultacjach powinien pojawić się projekt Prezydenta RP.