Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ostoja sędziokracji czy wspólnego rynku?

W luksemburskich biurowcach swoją siedzibę ma nie bezstronny arbiter, ale jeden z najistotniejszych graczy, brutalnie i skutecznie wykorzystujący swoje przewagi. Czy taka sytuacja jest w interesie Polski?

W dyskusji o „mentalnym Polexicie”, jaka przetacza się obecnie przez debatę publiczną w Polsce, jest pewna instytucja, której poświęca się nieproporcjonalnie mało uwagi.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bo oczywiście o nim mowa, z nieubłaganą regularnością przypomina jednak o swoim istnieniu, szczególnie wyrokami w kwestiach pozornie wykraczających poza jego jurysdykcję. Przykładowo, to on zdecydował niedawno, co ze statusem tzw. neo-sędziów – czy mogą być odsunięci od orzekania, czy też nie.

Prawniczy odruch nakazywałby skupić się wyłącznie na logice wywodu przeprowadzonego w uzasadnieniach orzeczeń TSUE – politycy nie mogą przecież podważać wyroków Trybunału. Ważniejsze jest jednak pytanie, jak sąd w Luksemburgu doszedł do takiej pozycji? I co z tego wynika dla przyszłości Polski w Unii?

Zastępczy demos

U podstaw wielu kontrowersji związanych z działalnością instytucji unijnych, co dotyczy także TSUE, leży problem z ich legitymizacją, a raczej jej brakiem. W strukturach władzy Unii Europejskiej łączy się brak demokratycznych procedur wyboru najważniejszych ciał i osób na kluczowe stanowiska z przekonaniem o potrzebie budowy jedności wokół rzekomo wspólnych, europejskich wartości.

Istnieje oczywiście Parlament Europejski, którego skład wybierają wszyscy obywatele. Jego pozycja znacząco ustępuje jednak chociażby Komisji i z biegiem czasu maleje jego wpływ na kierunki polityki europejskiej.

W tej próżni, jak zauważa prof. Tomasz G. Grosse w książce Trzecia władza w Unii Europejskiej. Od teorii do praktyki, to właśnie „o sędziach unijnych mówi się w kontekście nowego suwerena europejskiego, którego aktywizm w kreowaniu własnej wizji integracyjnej zastępuje niejako niewykształcony jeszcze demos europejski, a więc ogólnoeuropejską wspólnotę polityczną”.

Co więcej, ten nowy suweren bardzo często próbuje wchodzić w rolę instytucji najbliższej interesom obywatela państwa członkowskiego UE. Stara się budować przekonanie, że prawo europejskie i to, jak jest ono interpretowane przez Trybunał, „chroni obywateli przed »polityką tu i teraz«, przed potęgą wielkiego biznesu i gigantów technologicznych”. Tak mówił o tym w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” Koen Lenaerts, prezes TSUE: „Chcemy bronić praw obywatela, zwykłego obywatela”.

Z Luksemburga niedaleko do Brukseli

Taka wizja nie wytrzymuje jednak zderzenia z biurokratyczną rzeczywistością. Każdy system władzy opiera się w mniejszym bądź większym stopniu na nieformalnych powiązaniach, w tym z władzą sądowniczą, wynikających po części z codziennej praktyki funkcjonowania.

Szczególną specyfikę ma pod tym względem biurokracja europejska. Na bardzo ciekawe aspekty tej brukselskiej rzeczywistości zwraca uwagę Béla Pokol, były sędzia węgierskiego sądu konstytucyjnego – weteran sporów z TSUE, w książce Juristocracy. Trends and Versions. Jednym z nich jest mechanizm „drzwi obrotowych”.

Polega on na wymianie kadr pomiędzy instytucjami europejskimi, gdzie, jak przytacza autor, „w przypadku TS ponad 10 procent personelu prawnego przybyło tu z departamentu prawnego Komisji w latach 90., ale w Sądzie odsetek ten nadal wynosi ponad 30 procent” (należy tu pamiętać o podziale organizacyjnym wewnątrz TSUE na Trybunał Sprawiedliwości i Sąd).

Pokol podnosi również pozornie techniczną kwestię, jaką jest język urzędowy obowiązujący w postępowaniach przed TSUE, a więc język francuski.

Opierając się na własnym doświadczeniu, twierdzi on, że skuteczne stosowanie francuskiego żargonu prawniczego w praktyce zmusza „niemal wszystkich sędziów z państw członkowskich do rekrutowania swoich pracowników prawnych z działów prawnych instytucji unijnych. Sądownictwo luksemburskie jest w ten sposób odizolowane od państw członkowskich, ale działa niemal w symbiozie z organami UE”.

Na cały ten mechanizm negatywny wpływ ma także brak transparentności. Posiedzenia TSUE z zasady są tajne, a zdania odrębne do wyroków nie są publikowane.

Ever closer union

Wszystko to powoduje, że w takim otoczeniu instytucjonalnym Trybunał funkcjonuje jako samodzielny aktor polityki i, co słusznie zauważa prof. Grosse, spełnia trzy kryteria typowej aktywności politycznej: „prowadzi ukierunkowane działania polityczne, stara się legitymizować społecznie te działania i toczy »grę polityczną« z innymi podmiotami”.

Głównym adresatem tej gry są jednak państwa członkowskie UE, a jej jasnym celem jest postępujące zacieśnianie integracji. Wbrew pozorom, nie jest to wcale wyłącznie prawicowa perspektywa, doszukująca się po stronie unijnej złych intencji.

Otwarcie pisze o tym na przykład prof. Tomasz Tadeusz Koncewicz, badacz prawa europejskiego z Uniwersytetu Gdańskiego, na łamach „Rzeczpospolitej”.

„Wspólnotową obietnicą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej […] jest cel wyrażony w art. 1 traktatu o Unii Europejskiej jako »najściślejsza unia pomiędzy narodami Europy«. Jest to okoliczność o charakterze kierunkowym dla sposobu, w jaki sąd integracji postrzega prawo unijne i swoją funkcję w jego obrębie” – stwierdza.

W realizowaniu tej misji Trybunał dobrze odnajduje się wobec pasywności UE jako organizmu politycznego, paraliżowanego poprzez brak jednomyślności wśród liderów. Ta blokada decyzyjna jest widoczna szczególnie w sytuacjach kryzysowych (np. kryzysu strefy euro czy Brexitu) i dotyczących kontrowersyjnej legislacji, centralizującej kompetencje lub realizującej interesy najsilniejszych państw.

Gdy w danej sprawie wypowie się TSUE, instytucje i państwa członkowskie stają w pewnym sensie przed faktem dokonanym, a dodać trzeba, jak czyni to Béla Pokol, że według badań dotychczasowego orzecznictwa, w 93% wyroki zapadają po myśli Komisji Europejskiej, gdy mowa o sprawach skarg o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Prejudycjalne przeciąganie liny

Szczególnie użyteczną konstrukcją, poprzez którą Trybunał w Luksemburgu kształtuje prawo europejskie, są pytania prejudycjalne. Zadawane są na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu UE w przypadku, gdy sąd krajowy uzna, że decyzja co do wykładni prawa UE jest niezbędna do wydania wyroku. Wypowiadając się na temat teoretycznych zagadnień, Trybunał waży wartości i jednocześnie narzuca pożądaną interpretację, a nawet konieczność zmiany prawa.

Historia takiego modus operandi sięga lat 60. Jedna z najważniejszych spraw w dorobku orzeczniczym TSUE, tzw. Costa vs ENEL z 15 lipca 1964 r., rozpoczęła się od odmowy zapłaty rachunku za energię elektryczną przez mediolańskiego prawnika Flaminio Costę, motywowanego sprzeciwem wobec nacjonalizacji dostaw prądu we Włoszech.

Doprowadziło to do zdania pytania prejudycjalnego, w odpowiedzi na które Trybunał Sprawiedliwości skonstruował zasadę pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym, uzasadniając to koniecznością realizacji przez państwa członkowskie celu traktatów, jakim jest ustanowienie wspólnego rynku.

W równie kluczowej dla rozwoju integracji europejskiej sprawie, tzw. Van Gend & Loos z 5 lutego 1963 r., w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne dotyczące zakazu ustanawiania ceł pomiędzy państwami członkowskimi, Trybunał stwierdził po raz pierwszy, że traktat nie jest „tylko umową ustanawiającą wzajemne zobowiązania umawiających się państw”.

Uznał bowiem, że „Wspólnota stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne” i wyprowadził z tego zasadę bezpośredniego skutku prawa wspólnotowego, na który mogą powoływać się obywatele państw członkowskich przed sądami krajowymi.

Są to być może przykłady oczywiste i dobrze znane, ale warto o nich przypomnieć, jeśli szuka się podstaw dla roli, jaką współcześnie odgrywa TSUE w procesie integracji europejskiej. Jak ogromne ma to znaczenie, również dla bieżącej polityki, w ostatnich latach można było się przekonać także na przykładzie Polski.

Kornik drukarz i węgiel z Turowa

Kurs kolizyjny między działalnością orzeczniczą TSUE a decyzjami polskiego rządu nasilił się w oczywisty sposób po przejęciu władzy przez Zjednoczoną Prawicę. Jednym z najbardziej jaskrawych tego przejawów był spór o wycinkę Puszczy Białowieskiej – w 2018 roku Trybunał wydał pozornie techniczny wyrok, jednoznacznie jednak wpisujący się w oś podziału politycznego w Polsce.

Powołując się na przepisy tzw. dyrektywy siedliskowej, stwierdził m.in., że polskie władze nie wykazały istnienia wystarczająco przekonującego konsensusu naukowego wokół skuteczności przyjętej formy ograniczenia gradacji kornika drukarza. Dalsza wycinka na podstawie przyjętych przez ministra przepisów wykonawczych groziła karą 100 tys. euro dziennie.

W podobny sposób opinia publiczna została rozgrzana poprzez spór wokół kopalni w Turowie. W 2021 roku Trybunał nakazał zaprzestanie wydobycia węgla brunatnego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie pomogła argumentacja wskazująca na dość istotne okoliczności: Turów odpowiadał za ok. 4,5 % rocznego zapotrzebowania na energię elektryczną w Polsce, a nagłe wygaszenie kopalni spowodowałoby wiele problemów technicznych i środowiskowych. W tym samym momencie na terytorium Czech i Niemiec znajdowało się dziewięć dużych kopalni węgla brunatnego.

Ku niczyjemu zaskoczeniu, niesprecyzowana „poważna szkoda dla środowiska naturalnego i życia ludzkiego”, została uznana przez TSUE za większe zagrożenie, uzasadniające tak radykalną decyzję. Nie udało się też uniknąć wysokiej kary finansowej, pomimo zawarcia ugody między Rzeczpospolitą a Republiką Czeską.

Strona polska nigdy nie podporządkowała się bowiem do zastosowanego środka tymczasowego. TSUE zaś nie zgodził się, aby zawarta później ugoda ze skutkiem wstecznym anulowała obowiązek zapłaty naliczanej codziennie kary. Finałem tej historii było więc potrącenie z wierzytelności Polski wobec budżetu UE kwoty 68,5 mln euro.

W TSUE da się wygrać

Nieuczciwe byłoby jednak stwierdzenie, że wchodzący do sali sądowej w Luksemburgu prawnik reprezentujący państwo polskie jest skazany na porażkę. W ostatnich latach znajdziemy przypadki orzeczeń, w których kreatywność interpretacyjna unijnych sędziów zadziałała na korzyść naszych interesów.

Doskonałym przykładem jest wyrok w tzw. sprawie OPAL. W 2021 roku, w ślad za skargą złożoną przez stronę polską, TSUE ostatecznie powstrzymał niezgodną z unijnym prawem energetycznym inwestycję Gazpromu w Niemczech, która pogłębiałaby zależność Polski od systemu opartego na gazociągach Nord Stream.

Pomimo pierwotnej akceptacji ze strony Komisji Europejskiej, Trybunał zauważył, że postępowanie takie jest sprzeczne z „duchem solidarności”, w jakim prowadzona ma być polityka energetyczna w Unii zgodnie z art. 194 TFUE.

Choć taka interpretacja wpisywała się w potrzebę obrony polskiego bezpieczeństwa energetycznego, to była szeroko krytykowana jako nieprzewidywalna i aktywistyczna. Pytanie o konkretne obowiązki dla państw członkowskich, wynikające z tak daleko posuniętego obowiązku solidarności, wciąż stanowi przedmiot prawniczej debaty.

Trudna gra

Nie ulega wątpliwości, że rozgrywka wokół TSUE i tego, jaką rolę pełni i chce pełnić on w dalszym rozwoju UE, jest jednym z najtrudniejszych zagadnień w polityce europejskiej.

Kluczowe jest jednak uznanie, że w luksemburskich, cokolwiek niezbyt majestatycznych, biurowcach swoją siedzibę ma de facto nie bezstronny arbiter, ale jeden z najistotniejszych graczy, brutalnie i skutecznie wykorzystujący swoje przewagi.

Funkcjonowanie TSUE w takiej formie, jaką znamy dziś, powoduje istotny paradoks. Z jednej strony uniemożliwia taką reformę Unii, do jakiej zdaje się dążyć prawica, a przynajmniej ta jej część, która pozostanie w UE uważa za istotną wartość.

Wizja stopniowego wycofywania kompetencji do poziomu państw członkowskich czy ograniczania wpływu unijnej legislacji na ich systemy prawne wydaje się w obecnej sytuacji nierealna – Trybunał będzie jej przeciwdziałał.

Z drugiej jednak strony, nawoływanie do konieczności stałego podnoszenia kwalifikacji polskich urzędników zaangażowanych w kontakt z instytucjami i sądami europejskimi, choć słuszne, jest dalece niewystarczające i nie zapewni większej skuteczności w przyszłości.

Prawica po ewentualnym powrocie do władzy będzie przed TSUE najczęściej przegrywać, a jakość przedstawianej przez nią argumentacji prawnej i agendy politycznej będą drugorzędne – dążenia do tworzenia „jak najściślejszej Unii” nie da się przełamać na drodze proceduralnej.

Zmiana tego stanu rzeczy wymagałaby decyzji, na poziomie liderów politycznych państw UE, określającej nową wizję funkcjonowania Unii wobec wyzwań drugiego ćwierćwiecza XXI wieku. Decyzji, której żadnych obiecujących zwiastunów jak na razie nie widać. Trzeba więc stawić czoła rzeczywistości.