Praca prawem, nie towarem. Gwarancja zatrudnienia uratuje nas przed bezrobociem?

Postulat gwarancji zatrudnienia wielu osobom w Polsce kojarzyć się będzie z czasami PRL-u. Jednak wbrew pozorom nie jest to idea o korzeniach komunistycznych. Testowana w różnych środowiskach – od Stanów Zjednoczonych po Argentynę czy Węgry – daje ona szansę na poprawę losu pracowników i rozwój kapitału społecznego. Choć wprowadzenie gwarancji zatrudnienia nie jest wolne od ryzyka i pozbawione wyzwań wynikających z przekształceń na współczesnym rynku pracy, to Polska znajduje się w idealnym położeniu, aby podjąć próbę pionierskiej redefinicji i implementacji tej idei w erze sztucznej inteligencji.

Czy państwo powinno gwarantować każdemu obywatelowi pracę? To pytanie przez dekady pozostawało na marginesie głównego nurtu ekonomii. Dziś wraca ze zdwojoną siłą w dobie potencjalnego bezrobocia technologicznego i rosnącego ryzyka, jakie dla milionów pracowników stwarza ekspansja sztucznej inteligencji.

Gwarancja zatrudnienia (GZ) to idea, w ramach której państwo zobowiązuje się zapewnić pracę każdemu, kto jej szuka, jednak nie może jej znaleźć na wolnym rynku. Program miałby stanowić alternatywę wobec zasiłków dla bezrobotnych, a zarazem pełnić funkcję aktywnego mechanizmu stabilizacji rynku pracy.

Wynagrodzenie w takim programie ustalane byłoby na poziomie płacy minimalnej, a same miejsca pracy tworzone byłyby przede wszystkim w sferze usług publicznych (np. w opiece społecznej czy przy projektach infrastrukturalnych).

Czy państwo może wyemitować pracę?

Obecnie najbardziej znaną propagatorką myśli dotyczącej gwarancji zatrudnienia jest amerykańska ekonomistka Pavlina Tcherneva. W książce W sprawie gwarancji zatrudnienia stawia tezę, że bezrobocie jest wyborem politycznym, a nie naturalnym zjawiskiem ekonomicznym.

Jej zdaniem, skoro państwo podejmuje działania, za pomocą których w pełni redukuje głód wśród swoich obywateli oraz zapewnia im powszechną edukację, to jest ono w stanie także zapewnić pracę, która jest niezbędna do godnego życia.

Zgodnie z założeniami państwo powinno pełnić funkcję pracodawcy ostatniej szansy (ang. „employer of last resort”). Osobie, która nie jest w stanie samodzielnie znaleźć zatrudnienia w sektorze prywatnym, pracę powinno zaoferować państwo. Uczestnictwo w programie powinno być dobrowolne, finansowane przez rząd centralny, a zarządzane przez samorządy, organizacje pozarządowe i lokalne podmioty społeczne.

Program gwarancji zatrudnienia wpisuje się organicznie w ramy nowoczesnej teorii monetarnej (ang. „Modern Monetary Theory”, MMT). Zgodnie z jej założeniami państwo emitujące własną walutę nie może zbankrutować z powodu długu denominowanego w tej walucie.

Koszt programu nie jest zatem mierzony w pieniądzu, lecz w zasobach realnych: dostępności siły roboczej, dostępnych surowcach i produktach oraz organizacji systemu. Finansowanie deficytowe z perspektywy MMT stanowi narzędzie, a nie zagrożenie, jednak pod warunkiem, że wydatki publiczne nie przekraczają rzeczywistych możliwości produkcyjnych gospodarki i nie generują presji inflacyjnej.

Warto zaznaczyć, że gwarancja zatrudnienia nie jest tym samym co utrzymywanie nierentownych zakładów pracy w spółkach państwowych wyłącznie ze względów politycznych. W założeniu to program tworzenia nowych, użytecznych społecznie stanowisk skierowanych do tych, którzy z różnych powodów nie mogą znaleźć zatrudnienia na otwartym rynku, nie zaś instrument ochrony istniejących struktur.

Porównywanie programu GZ z modelem zatrudnienia w PRL, które pojawia się w debacie publicznej, może być mylące. Ich wspólnym mianownikiem jest wyłącznie fakt organizowania przez państwo miejsc pracy.

W PRL pełne zatrudnienie było ideologicznym dogmatem, a jego utrzymanie – przymusem. Państwo udawało, że bezrobocie nie istnieje. „Niebieskie ptaki”, czyli osoby uchylające się od pracy, były ścigane prawnie na podstawie przepisów o pasożytnictwie społecznym.

Program GZ opiera się na odmiennej filozofii. Udział w nim jest dobrowolny, a odmowa przyjęcia oferty nie pociąga za sobą żadnych sankcji. Rola państwa sprowadza się nie do przymuszania, lecz do bycia instytucją, która czeka na tych, którzy chcą pracować, ale nie mogą znaleźć zatrudnienia w sektorze prywatnym.

Praca od państwa – działa, o ile nie jest byle jaka

Idea, aby państwo zapewniło pracę wszystkim tym, którzy chcą pracować, ma swoje korzenie w międzywojennej myśli ekonomicznej. Historycznie najważniejszym precedensem programu gwarancji zatrudnienia w skali masowej był amerykański New Deal.

W 1935 r. Franklin D. Roosevelt powołał do działania Works Progress Administration (WPA), której celem było zapewnienie przynajmniej jednego miejsca pracy w każdej rodzinie dotkniętej bezrobociem. W ciągu ośmiu lat działalności (1935–1943) z programu skorzystało 8,5 miliona Amerykanów.

WPA zbudowała setki tysięcy kilometrów nowych dróg i kilkadziesiąt tysięcy budynków użyteczności publicznej. Zatrudniała nie tylko robotników budowlanych, ale także artystów czy ekonomistów. Wśród nich był również młody Milton Friedman, późniejszy guru neoliberalizmu sprzeciwiający się interwencji państwa w gospodarkę.

Poza Stanami Zjednoczonymi ważnych doświadczeń z tego zakresu dostarczyła Argentyna. Po kryzysie finansowym z przełomu lat 2001 i 2002 argentyński rząd wdrożył „Plan Zwalczania Bezrobocia Wśród Głównych Żywicieli Rodzin” (hiszp. Jefes y Jefas de Hogar Desocupados).

Był to projekt finansowany przez rząd federalny, lecz administrowany lokalnie. W szczytowym momencie uczestniczyło w nim 13% całej siły roboczej kraju, a ponad 75% beneficjentów stanowiły kobiety – samotne matki z ubogich rodzin. Program miał silny efekt stabilizacyjny oraz redukował ubóstwo.

Podobnym nurtem podążyły Indie, które w 2005 r. wdrożyły „Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act” – największy na świecie program gwarancji zatrudnienia, dający prawo do stu dni pracy rocznie każdemu dorosłemu mieszkańcowi obszarów wiejskich. Program zatrudnia rocznie dziesiątki milionów osób i jest uznawany za jeden z najskuteczniejszych instrumentów redukcji ubóstwa wiejskiego we współczesnej historii.

Bliżej nas, w Europie, warto odnotować pilotaż prowadzony w latach 2020–2024 w austriackiej gminie Gramatneusiedl, w ramach którego każda osoba bezrobotna otrzymywała bezwarunkową ofertę pracy na płatnym stanowisku w sektorze prywatnym lub przedsiębiorstwie społecznym, połączoną z indywidualnym szkoleniem i doradztwem, przy wynagrodzeniu co najmniej na poziomie płacy minimalnej.

Pilotaż wykazał, że na obszarze, na którym prowadzono eksperyment, długotrwałe bezrobocie znacząco spadło, podczas gdy w gminach porównawczych wzrosło. Uczestnicy programu deklarowali, że dzięki udziałowi w nim lepiej organizowali codzienne życie, mieli więcej kontaktów społecznych, odczuwali większe uznanie otoczenia i czuli się wartościową częścią społeczeństwa.

Podobny eksperyment regionalny prowadzony jest od 2022 r. w belgijskiej Walonii, gdzie środki publiczne są kierowane do organizacji realizujących projekty na rzecz społeczności lokalnych, których rynek sam z siebie nie podejmuje, co pozwala na tworzenie dodatkowych miejsc pracy.

Gwarancja zatrudnienia nie jest jednak idealnym panaceum na wszystkie problemy, co bardzo dobitnie pokazują doświadczenia węgierskie. Z programu robót publicznych, istniejącego w tym kraju od ponad 30 lat, skorzystały setki tysięcy Węgrów (tylko w rekordowym 2016 r. było to ponad 200 tysięcy osób) zatrudnianych przez państwo do prac niewymagających kwalifikacji: sprzątania ulic, pielęgnacji zieleni, remontów budynków komunalnych oraz prac rolnych.

Wpływ robót publicznych na sytuację materialną uczestników i ich gospodarstw domowych został oceniony przez Claudię Colombarolli i Andrása Gábosa, którzy w artykule Poverty and public works: Evidence from Hungary, opublikowanym w „International Journal of Social Welfare”, opisują wnioski z analizy danych z lat 2014–2019 dotyczących działalności programu.

Wyniki badań okazały się pesymistyczne. Udział w robotach publicznych nie poprawił szans zatrudnienia osób wykonujących roboty publiczne na otwartym rynku pracy, a wpływ państwowej interwencji na redukcję ubóstwa był wątpliwy. Zdaniem autorów praca o niskiej jakości i bez perspektyw awansu więziła uczestników w pułapce niskopłatnego zatrudnienia publicznego.

Oceniając węgierską próbę walki z bezrobociem warto jednak nadmienić, że wynagrodzenie oferowane przez państwo jest daleko niewystarczające. Pomiędzy 2011 r. a 2019 r. płaca w programie robót publicznych spadła z 77% do 54% ustawowej płacy minimalnej, a obecnie wynosi ok. 40%.

Skoro nawet zarobki na poziomie płacy minimalnej (zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym) pozostawiają pracowników na granicy ekonomicznej stabilności, trudno oczekiwać, by możliwa była redukcja ubóstwa za pomocą programu oferującego tak niskie wynagrodzenia.

Węgierskie doświadczenia mogą być przestrogą. Sam fakt otrzymania zatrudnienia od państwa nie może być jedynym kryterium sukcesu programu. Równie ważne jest bowiem to, w jaki sposób taki program zmienia życie jego uczestników.

Młot na januszeksy

Polityczne konsekwencje wdrożenia programu gwarancji zatrudnienia wykraczają daleko poza rynek pracy. Michał Kalecki w eseju z 1943 r. pt. Polityczne aspekty pełnego zatrudnienia prognozował, że trwałe wprowadzenie pełnego zatrudnienia gruntownie zmieni układ sił między pracą a kapitałem.

Kiedy pracownik ma pewność, że zawsze znajdzie zatrudnienie, znika ekonomiczny przymus akceptowania złych warunków pracy. Pracodawcy tracą narzędzie dyscyplinowania zatrudnionych przez groźbę zwolnienia, a w konsekwencji muszą poprawić warunki płacy i pracy, aby przyciągnąć kandydatów.

Gwarancja zatrudnienia staje się więc de facto minimalnym standardem, poniżej którego rynek prywatny nie może oferować zatrudnienia bez ryzyka utraty pracowników na rzecz sektora publicznego.

W Polsce, gdzie związki zawodowe są relatywnie słabe, a kultura negocjacji zbiorowych pozostaje nieugruntowana, rola państwa jako pracodawcy ostatniej szansy nabrałaby szczególnego wymiaru. Program GZ byłby w istocie systemową ochroną praw i pozycji pracowników. Przywracałby im siłę przetargową bez konieczności tworzenia silnych struktur związkowych.

Zdaniem Kaleckiego wdrożenie GZ byłoby przedsięwzięciem politycznie ryzykownym dla każdego rządu, który by je inicjował. Kalecki zwraca uwagę na opór „wodzów przemysłu” wobec pełnego zatrudnienia. Nie chodzi tylko o ekonomiczne kalkulacje, lecz o ochronę statusu i władzy.

Można zatem oczekiwać, że program GZ spotkałby się z silnym sprzeciwem środowisk biznesowych, które mogłyby go przedstawiać jako krok w stronę komunizmu lub malowałyby wizję destrukcji mechanizmów rynkowych, która zagrażałaby stabilności gospodarczej kraju.

Jednocześnie badania opinii publicznej pokazują, że społeczeństwo polskie jest temu pomysłowi przychylne. Zgodnie z wnioskami z raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego z 2021 r. pt. Gospodarka umiaru, czyli opinie Polaków o postulatach dewzrostu aż 81% ankietowanych deklarowało wtedy poparcie dla programu gwarancji zatrudnienia w Polsce.

Program (nie)idealny?

Krytycy programu wskazują na kilka zasadniczych problemów i ryzyk związanych z jego wprowadzeniem. Wśród nich na pierwszy plan wysuwa się potencjalne ryzyko inflacji. Zdaniem przeciwników programu w sytuacji, w której GZ na dużą skalę zwiększa podaż pieniądza w gospodarce przez deficytowe finansowanie wydatków publicznych, a wzrost popytu konsumpcyjnego nie jest skompensowany wzrostem podaży dóbr i usług, może pojawić się presja inflacyjna.

Zwolennicy GZ ripostują, że ryzyko inflacji można kontrolować pod warunkiem odpowiedniego zarządzania rozmiarem programu i zapewnienia jego antycyklicznego charakteru. Oznacza to, że powiększanie zatrudnienia publicznego powinno następować przede wszystkim wtedy, gdy sektor prywatny zwalnia, a więc gdy popyt spada.

Drugi poważny zarzut krytyków programu dotyczy efektu wypychania. Program GZ mógłby utrudniać sektorowi prywatnemu rekrutację pracowników, szczególnie w segmencie nisko- i średniowykwalifikowanej siły roboczej.

Jeśli pensja w programie publicznym jest konkurencyjna, część pracowników może woleć bezpieczną pracę w sektorze publicznym od bardziej wymagającego zatrudnienia rynkowego. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do presji płacowej w całej gospodarce, co podnosi koszty działalności firm.

Paradoksalnie zwolennicy GZ zgadzają się z tym zarzutem, jednak uznają opisany przez krytyków efekt za pożądany, ponieważ ich zdaniem jest to mechanizm podnoszenia standardów pracy w sektorze prywatnym.

Osobną kwestią jest obawa, że program GZ podważy rentowność firm i wyprze biznesy, których przewaga opiera się na pracownikach otrzymujących minimalne wynagrodzenie. Polskie doświadczenia ostatniej dekady dostarczają jednak przekonującego kontrargumentu.

Skokowe podwyżki płacy minimalnej wprowadzane w latach 2015–2023 były przez środowiska pracodawców przedstawiane jako zagrożenie dla firm, szczególnie małych i średnich. Tymczasem gospodarka nie tylko przetrwała te zmiany, lecz w znacznej mierze na nich skorzystała. Wyższe wynagrodzenia na dole drabiny płacowej napędzały popyt konsumpcyjny, z czego korzystali przedsiębiorcy, notujący wyższą sprzedaż.

Trzecim podnoszonym problemem jest ryzyko biurokratyzacji i marnotrawstwa. Stworzenie rozbudowanego systemu zarządzania publicznymi miejscami pracy – z procedurami naboru, nadzoru, oceną wyników i przeciwdziałaniem nadużyciom – generuje koszty administracyjne i otwiera pole dla nepotyzmu.

Historia publicznych programów zatrudnienia na całym świecie dostarcza licznych przykładów projektów pozorowanych, czyli tworzenia miejsc pracy pozbawionych realnej wartości społecznej. Pozostaje to kwestią wymagającą pogłębionej analizy i wypracowania mechanizmów ewaluacyjnych i nadzorczych przed ewentualnym wdrożeniem.

Naturalnym zabezpieczeniem może być tu sama architektura programu. Centralne finansowanie w połączeniu z lokalnym tworzeniem miejsc pracy pozwala zachować nadzór nad wydatkami, a jednocześnie dostosować ofertę pracy do rzeczywistych potrzeb społeczności.

Czwartym i być może najpoważniejszym wyzwaniem w kontekście polskim jest kwestia niedopasowania kompetencji. Tradycyjne programy robót publicznych były projektowane z myślą o pracownikach o niskich kwalifikacjach (pracownikach fizycznych czy opiekunach).

Tymczasem najbliższe lata mogą przynieść falę bezrobocia wśród osób wysoko wykwalifikowanych (programistów, analityków danych, specjalistów od rachunkowości, prawników). Dla tych grup stworzenie sensownych miejsc pracy w ramach standardowego programu GZ będzie nieporównywalnie trudniejsze.

Czy da się stworzyć cyfrową łopatę dla programisty?

Najbardziej doniosłe wyzwanie dla polskiego rynku pracy w perspektywie dekady pochodzi z kierunku, z którego jeszcze niedawno nikt go nie oczekiwał – ze świata usług specjalistycznych. Zwłaszcza takie ośrodki jak Kraków i Wrocław zbudowały swoją pozycję w dużej mierze dzięki branży centrów usług wspólnych i outsourcingu procesów biznesowych.

Dziesiątki tysięcy programistów, analityków finansowych, specjalistów rachunkowości i tłumaczy wykonuje w nich pracę, która przez lata była uznawana za niezagrożoną przez automatyzację, z uwagi na – jak sądzono – złożony charakter wykonywanych zadań. Postępująca ekspansja systemów opartych na AI zasadniczo podważa to założenie.

John Maynard Keynes już w 1930 r. w eseju Ekonomiczne możliwości dla naszych wnuków ostrzegał przed zjawiskiem bezrobocia technologicznego, czyli sytuacji, w której nowe rozwiązania umożliwiające ograniczenie zapotrzebowania na pracę ludzką rozwijają się szybciej od pojawiania się nowych obszarów, w których człowiek mógłby pracować.

Dziś widzimy, że jego przepowiednia staje się rzeczywistością i to w zupełnie innym segmencie rynku pracy niż dotychczas. W konsekwencji zaistniała sytuacja staje się paradoksalna z punktu widzenia klasycznej teorii gwarancji zatrudnienia.

Programy robót publicznych projektowane w czasach Nowego Ładu były tworzone przede wszystkim dla bezrobotnych bez szczególnych kwalifikacji: pracowników fizycznych lub osób bez doświadczenia zawodowego.

Dziś Polska stoi przed perspektywą rosnącego na wysoką skalę bezrobocia wśród ludzi z wyższym wykształceniem, często wieloletnim doświadczeniem zawodowym i wąską specjalizacją. Kompetencje programisty lub analityka finansowego są cenne, lecz ograniczone, a rynek pracy dla nich może się gwałtownie skurczyć.

Na rynku pracy mogą wystąpić jednocześnie dwa sprzeczne zjawiska. Z jednej strony stać będzie pogłębiający się deficyt pracowników w zawodach niskowykwalifikowanych (opiece, rolnictwie, branży przetwórczej), gdzie praca jest wykonywana ręcznie i pozostaje trudna do zautomatyzowania.

Z drugiej zaś strony ujawni się rosnące bezrobocie wśród wykształconych specjalistów, których zajęcia sztuczna inteligencja może przejąć stopniowo, ale nieuchronnie. Programiści czy prawnicy, którzy przez lata cieszyli się prestiżem i dobrym wynagrodzeniem, już obecnie nierzadko stają się jedynie weryfikatorami wytworów sztucznej inteligencji.

W obliczu tego wyzwania koncepcja gwarancji zatrudnienia wymaga aktualizacji. Program, który zaoferuje doświadczonemu programiście stanowisko sprzątacza lub pracownika opieki społecznej, z dużym prawdopodobieństwem może zostać przez niego odrzucony, a tym samym inicjatywa nie spełni swojej roli.

Konieczne jest zatem projektowanie ścieżek zatrudnienia dopasowanych do kompetencji uczestników, np. wsparcie cyfryzacji urzędów i placówek publicznych, projekty open source finansowane ze środków publicznych czy wreszcie programy mentorskie dla małych i średnich przedsiębiorstw, które nie mają środków na własne działy IT.

Czas na pilotaż!

Polska jest dziś w szczególnym miejscu, jeśli chodzi o rynek pracy. Z jednej strony krajowa stopa bezrobocia rejestrowanego w lutym 2026 r. wyniosła 6,1% według danych GUS, co plasuje nas wciąż w czołówce krajów Unii Europejskiej pod względem niskiego bezrobocia.

Z drugiej strony pod tą optymistyczną średnią kryją się dramatyczne nierówności regionalne. Zaledwie sto kilometrów od Warszawy, gdzie stopa bezrobocia nie przekracza 2%, leży powiat szydłowiecki, gdzie sięga ona ponad 22%.

W powiecie przemyskim bezrobocie wynosi 17%, w powiecie włocławskim – 15%. Ściana wschodnia, obejmująca województwa lubelskie, podlaskie i podkarpackie, notuje łączną stopę bezrobocia na poziomie 9%.

Tamtejsze bezrobocie ma charakter strukturalny. Nie wynika z cyklicznych wahań koniunkturalnych, lecz dysproporcji w kapitale ludzkim, infrastrukturze oraz dostępności miejsc pracy.

To właśnie w tych powiatach pilotaże programu gwarancji zatrudnienia miałyby największy sens. Inicjatywa regionalna mogłaby stanowić laboratorium zdobywania doświadczeń i wypracowywania procedur, które w przyszłości dałoby się skalować.

I. Augustyński, K. Kłosowicz-Toborek, A. Waligóra i R. Zyzik w książce Gwarancja zatrudnienia. Jak naprawić rynek pracy w Polsce? proponują uruchomienie programu gwarancji zatrudnienia w 20 powiatach o najwyższej stopie bezrobocia. Całkowity koszt pilotażu wyniósłby 3 miliardy złotych, a jego utrzymanie kosztowałoby 1,4 miliarda złotych rocznie.

Kosztem alternatywnym są generowane przez długotrwałe bezrobocie strukturalne wydatki na zasiłki, koszty zdrowotne i społeczne (depresja i uzależnienia), a przede wszystkim degradacja kapitału ludzkiego, który odbudowuje się latami.

Niskie bezrobocie stwarza też komfortowe warunki instytucjonalne dla budowania systemu zarządzania programem. Tworzenie struktur administracyjnych w czasach, gdy nie ma kryzysu na rynku pracy, jest nieporównanie łatwiejsze niż próba uruchomienia programu w trybie awaryjnym, gdy fala bezrobocia już uderzy.

GZ może być też odpowiedzią na wyludnianie polskiej prowincji. Duże miasta od lat intensywnie wysysają kapitał ludzki z mniejszych ośrodków. Dostępność sensownej, godnie płatnej pracy w mniejszych miastach i gminach mogłaby odwrócić część tych przepływów i wzmocnić lokalne społeczności. Gwarancja zatrudnienia w tym ujęciu może okazać się zarówno narzędziem polityki terytorialnej, jak też instrumentem rynku pracy.

***

Gwarancja zatrudnienia to idea poparta doświadczeniami z różnych kontynentów i coraz poważniej traktowana przez ekonomistów głównego nurtu. Nie jest to projekt utopijny. To konkretna propozycja polityczna, której koszty i korzyści można analizować empirycznie.

Na naszym krajowym podwórku niskie bezrobocie i wyraźne potrzeby na poziomie lokalnym tworzą idealne warunki do uruchomienia regionalnych pilotaży. Obszary strukturalnego bezrobocia (jak powiat szydłowiecki czy Polska Wschodnia) mogłyby stać się laboratoriami nowej polityki społecznej.

Jednocześnie nadchodząca fala automatyzacji i wdrażania na szeroką skalę sztucznej inteligencji powinna skłonić polityków do myślenia nie tylko o segmencie pracowników, do których tradycyjnie adresowano programy GZ, lecz o systemie, który można by zaadaptować do potrzeb białych kołnierzyków zagrożonych bezrobociem technologicznym.

Kalecki ostrzegał w 1943 r., że przeszkodą dla polityki pełnego zatrudnienia jest nie brak wiedzy ekonomicznej, lecz brak woli politycznej. Osiem dekad później jego diagnoza wciąż pozostaje aktualna.