Sukcesja po polsku. Czy nasze państwo jest przygotowane na najgorsze?

Katastrofa smoleńska pokazała, jak w jednej chwili państwo może stracić znaczną część swojej elity politycznej i wojskowej. Pojmanie Nicolása Maduro czy śmierć ajatollaha Chameneiego udowodniły, że dekapitacja władzy w pierwszych dniach konfliktu jest realnym scenariuszem. Czy polska konstytucja przygotowuje nas na sytuację, w której konieczna byłaby szybka sukcesja władzy?

Politycy wciąż mają znaczenie

Po amerykańskiej interwencji w Wenezueli, wielu bojowych przemówieniach oficjeli zebranych w Davos, a w końcu także wojnie USA i Izraela z Iranem, nikt nie musi nikogo przekonywać, że rok 2026 będzie czasem jeszcze ostrzejszego zaognienia sytuacji międzynarodowej. Niewykluczone są także kolejne konflikty zbrojne – analitycy w zasadzie postawili już czerwony krzyżyk na Kubie i rozglądają się po innych punktach zapalnych na mapie świata.

Pomimo nowych sposobów prowadzenia wojen i coraz bardziej wyrafinowanych technologicznie metod zadawania strat przeciwnikowi, ciągle na początku każdego z konfliktów, które wybuchały w ostatnich latach, pojawiało się pytanie o zagrożenie życia przywódców atakowanego państwa.

Bardzo szybko stawało się jasne, że celem agresora jest ich pojmanie lub dekapitacja. Schwytanie Maduro jest tu przykładem sztandarowym, podobnie jak niedawna śmierć ajatollaha Chamenei’ego.

Nie inaczej było w 2022 roku na Ukrainie. W szeroko komentowanym ostatnio artykule na temat wywiadowczych kulisów przedednia wojny, brytyjski „The Guardian” opisuje, jak 24 lutego, podczas porannych spotkań z doradcami wojskowymi, prezydent Wołodymyr Zełeński miał zostać nagle ewakuowany. Powodem były informacje o pociskach kierujących się w miejsce, w którym przebywał oraz grupach rosyjskich sił specjalnych w centrum Kijowa, które miały na niego polować.

Oczywiście, na poziomie strategicznym bardzo wiele różni opisane przypadki; zupełnie inne były cele, jak i środki przeprowadzenia każdej z tych inwazji. Niezmienne jest jednak to, że postawa przywódcy atakowanego państwa, a tym bardziej jego ewentualna dekapitacja, ma ogromny wpływ na postawę całego społeczeństwa oraz na reakcję opinii międzynarodowej, zarówno sojuszników, jak i przeciwników.

Podobnie jak mało prawdopodobne byłoby tak powszechne i zdecydowane poparcie dla walczącej Ukrainy (pomimo początkowej rezerwy) bez medialnego wizerunku bohatera, jaki skutecznie stworzył wokół siebie Zełeński, tak wiele państw NATO dużo ostrzej skrytykowałoby wojenne zapędy Donalda Trumpa, gdyby nie błyskawiczne i mocno oddziałowujące na wyobraźnię sukcesy w postaci pojmania prezydenta Wenezueli i zabicia Najwyższego Przywódcy Iranu.

Potrzeba planu odporności

Takie realia sprawiają, że państwa, które mierzą się z realnym ryzykiem padnięcia ofiarą agresji zbrojnej czy choćby pośredniego uwikłania w konflikt, muszą mieć przygotowane odpowiednie procedury zastępowania osób pełniących najwyższe stanowiska.

Oczywiście nie dotyczy to tylko prezydentów i premierów – kampania odwetowa Iranu, który po szybkiej reorganizacji zadawał bolesne ciosy różnym krajom będącym sojusznikami USA, pokazuje, że kluczowe stają się często mniej eksponowane stanowiska w strukturach wojskowych. Dzięki nim – przy dobrze skoordynowanym łańcuchu dowodzenia – można ratować sytuację „na froncie” bez oczekiwania na „telefon ze stolicy”.

W amerykańskim bombardowaniu zginął nie tylko Ali Chamenei, ale także minister obrony i inni ważni urzędnicy oraz dowódcy, jak szef sztabu sił zbrojnych czy dowódca Korpusu Strażników Rewolucji Islamskiej. Nawet to jednak nie stłumiło irańskiego oporu i nie uchroniło armii USA i ich sojuszników od poważnych strat.

Najważniejsze struktury państwa okazały się więc odporne nawet w obliczu tak skutecznego usunięcia najwyższych przedstawicieli władz. Było to możliwe, z jednej strony, dzięki nowoczesnym sposobom zarządzania prowadzeniem wojny, a z drugiej – przez jasne i szybko przeprowadzone reguły sukcesji.

Można więc zadać pytanie, w jaki sposób uregulowały tę kwestię inne państwa. Dobrym przykładem są Stany Zjednoczone – Presidential Succession Act przewiduje aż 18 osób wskazanych w bezpośrednim łańcuchu sukcesji prezydenckiej, od wiceprezydenta, przez przewodniczących izb Kongresu, aż po sekretarzy wszystkich departamentów, łącznie z edukacją czy rolnictwem.

Do rangi filmowego mitu urosła zaś rola designated survivor (z ang. „wyznaczony ocalały”). To członek rządu, który podczas wydarzeń, na których prezydentowi towarzyszą wszystkie pozostałe osoby znajdujące się na liście sukcesji prezydenckiej (jak State of the Union adress czy zaprzysiężenie prezydenta-elekta), zostaje przetransportowany do poufnej lokalizacji, aby zapobiec możliwości śmierci wszystkich osób konstytucyjnie uprawnionych do zastąpienia zmarłego prezydenta.

Co ciekawe, po atakach na WTC z 2001 r. rozszerzono tą praktykę także o 2 senatorów i 2 kongresmenów, aby w każdych okolicznościach móc odtworzyć kierownictwo obu izb parlamentu.

Czy coś takiego jest potrzebne w Polsce?

10 kwietnia 2010 roku, w katastrofie samolotu Tu-154M pod Smoleńskiem zginął nie tylko prezydent Lech Kaczyński, ale także: Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, Dowódca Operacyjny Rodzajów Sił Zbrojnych, dowódca Wojsk Lądowych, dowódca Sił Powietrznych, dowódca Marynarki Wojennej, dowódca Wojsk Specjalnych i dowódca Garnizonu Warszawa.

Niestety dodać do tego grona trzeba również wiceministrów obrony narodowej i spraw zagranicznych, a nie można też zapomnieć o szefach NBP, Biura Bezpieczeństwa Narodowego czy Kancelarii Prezydenta RP.

Czy wobec tego możliwa jest śmierć, bez względu na przyczynę, wielu osób pełniących najwyższe funkcje w państwie w jednym miejscu i czasie? Chciałoby się powiedzieć, że jest owszem, choć to bardzo mało prawdopodobne. Niestety w Polsce (prawie) wszystko jest możliwe.

W powieści Władza absolutna, należącej do popularnej trylogii politycznej W kręgach władzy, Remigiusz Mróz snuje fikcyjną wizję zamachu, w którym giną razem prezydent z marszałkami Sejmu i Senatu występujący na wspólnej konferencji prasowej przed gmachem na Wiejskiej.

Czy to naprawdę w polskich warunkach brzmi bardzo abstrakcyjnie? Raczej nie. Jakie zatem wnioski płyną z tej konstatacji?

Nieprzystosowana konstytucja

W obecnym stanie prawnym prowadziłoby to do paraliżu państwa. Jak zauważył konstytucjonalista dr Janusz Roszkiewicz w artykule na łamach „Przeglądu Prawa Konstytucyjnego”, jeśli z jakiegokolwiek powodu zabraknie osób piastujących urzędy Prezydenta RP, marszałka Sejmu i marszałka Senatu, to „urząd prezydencki pozostaje nieobsadzony, a jedynym sposobem znalezienia następcy jest przeprowadzenie nowych wyborów, co jednak oznacza, że przez kilka miesięcy nie będzie możliwe uchwalanie nowych ustaw, powoływanie i odwoływanie ministrów, powoływanie sędziów, mianowanie i odwoływanie ambasadorów czy nadawanie stopni generalskich”.

Co więcej, zgodnie z art. 131 Konstytucji, w sytuacji opróżnienia urzędu prezydenckiego, marszałkowie nie zostają zaprzysiężeni na Prezydenta RP, ale jedynie „tymczasowo wykonują obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej”, a art. 128 ust. 2 ustawy zasadniczej zobowiązuje ich do zarządzenia nowych wyborów w przeciągu kolejnych 14 dni.

Tu pojawia się kolejne zasadnicze pytanie – co w sytuacji, gdy dojdzie do tego w czasie obowiązywania stanu nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość przeprowadzenia wyborów?

Problemów wokół sukcesji prezydenckiej jest niestety więcej. Jak przypomina dr Roszkiewicz, wykładnia art. 130 Konstytucji „nie pozostawia wątpliwości, że złożenie ślubowania jest koniecznym warunkiem objęcia urzędu”, a ślubowanie to musi się odbyć przed Zgromadzeniem Narodowym, a więc połączonymi izbami Sejmu i Senatu.

Przy założeniu, że udałoby się skutecznie przeprowadzić wybory prezydenckie, pozostaje bardzo wątpliwe, czy np. w warunkach wojennych udałoby się zgromadzić kworum potrzebne do ważnego zaprzysiężenia głowy państwa.

Trzeba też dodać, że zgodnie z postanowieniami konstytucji, jeżeli prezydent „nie może przejściowo sprawować urzędu” a „nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu” (mowa tu więc o sytuacjach takich jak utrata przytomności, poważny uszczerbek na zdrowiu czy zaginięcie prezydenta), o przeszkodzie w sprawowaniu przez niego obowiązków głowy państwa, a co za tym idzie – przekazania ich drugiej osobie w państwie, rozstrzyga … Trybunał Konstytucyjny. Jak bardzo jest to ryzykowne w obecnej sytuacji społeczno-politycznej, nie wymaga chyba nawet komentarza.

Wierzchołek góry lodowej

Problemy wokół obsady „fotelu pod żyrandolem” to tylko emanacja braku przygotowania systemu władzy na najgorsze, nawet jeśli mało prawdopodobne, scenariusze.

Podobnie sprawa się ma w odniesieniu do drugiego skrzydła władzy wykonawczej. Powoływanie wicepremierów, zastępujących w szczególnych sytuacjach Prezesa Rady Ministrów, jest fakultatywne (!), a żaden przepis prawa nie określa ich hierarchii na wypadek, gdyby wicepremierów było kilku.

Co więcej, zgodnie z ustawą o Radzie Ministrów, zastępują oni premiera tylko jeśli zostaną przez niego „wyznaczeni” i w zakresie przez niego powierzonym. Co w sytuacji, gdy premier nie będzie w stanie określić kto i na jak długo ma przejąć jego obowiązki? Będziemy poruszać się w luce prawnej, na bieżąco intepretując, co ma zrobić ze sobą polski rząd.

W kwestii ciągłości władzy ustawodawczej, istotnym problemem może być brak prawnej możliwości pracy izb parlamentu w pomniejszonym składzie, co nie jest przecież postulatem abstrakcyjnym.

Systemy niemiecki czy hiszpański przewidują powołanie w każdej kadencji specjalnego ciała parlamentarnego, które w stanie wojny przejmuje władzę ustawodawczą (odpowiednio są to: Komisja Wspólna, składająca się z 48 członków wybranych z 699 parlamentarzystów oraz Stała Deputacja, składająca się z 21 członków wybranych z 616 parlamentarzystów).

Jak na dłoni widzimy zatem, że podobnie jak potrzebna jest dyskusja na temat liczebności armii, ochrony granicy czy strategii nuklearnej, tak niezbędna jest dyskusja nad prawnym przystosowaniem systemu władzy w Rzeczpospolitej do wyzwań, z jakimi już się mierzy lub może mierzyć się w bliskiej przyszłości.

Nie liczy się bowiem tylko to, kto naciska na spust i jak duży arsenał ma do dyspozycji – niezmiennie znaczenie ma też to, kto ogłosi to obywatelom i czy wzbudzi tym w nich zaufanie do broniącego się państwa.