Ustawa o kryptoaktywach zawetowana po raz drugi. Kto ma rację w tym sporze?

Prezydent po raz drugi zawetował ustawę wdrażającą unijne rozporządzenie MiCA, wskazując na nadmierną regulację i zagrożenie dla wolności. Jakub Chlebowski, prawnik zajmujący się nowymi technologiami, przekonuje jednak, że brak tej ustawy szkodzi rynkowi bardziej, niż mogłyby mu zaszkodzić jej przepisy.

Przeregulowany bubel prawny?

12 lutego prezydent Karol Nawrocki poraz drugi zawetował projekt ustawy o rynku kryptoaktywów. Projekt miał implementować rozporządzenie unijne MiCA w sprawie kryptoaktywów.

Karol Nawrocki swoje weto uzasadniał m.in. w następujący sposób:

„Ponownie zawetowałem ustawę dotyczącą rynku kryptowalut. Otrzymałem po raz drugi projekt praktycznie identyczny jak ten, który już wcześniej zawetowałem. Zmieniono jeden detal, nie usunięto zasadniczych błędów. (…) Jeśli rzeczywiście rządowi zależało na podpisie prezydenta, należało uwzględnić zgłoszone wcześniej zastrzeżenia. Tak się nie stało”.

W grudniu, kiedy prezydent po raz pierwszy odesłał ustawę do ponowanego rozpatrzenia, rzecznik prezydenta Rafał Leśkiewicz stwierdził:

„Ustawa o rynku kryptoaktywów jest bublem prawnym. Jest przeregulowana. (…) Prezydent, wetując tę ustawę, obnażył niską jakość tworzonego prawa. Ten rynek powinien być objęty monitoringiem, kontrolą, ale na pewno nie należy tworzyć złego prawa, które ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej”. 

O komentarz w tej sprawie poprosiliśmy Jakuba Chlebowskiego, radcę prawnego zajmującego się prawem nowych technologii.

Jak oceniasz weto prezydenta ws. ustawy o rynku kryptoaktywów? Czy jest ono uzasadnione?

Nie czuję się przekonany. Mamy do czynienia z drugim wetem wobec de facto tej samej ustawy, która została zawetowana dwa miesiące temu. Jedyną istotną zmianą względem pierwszej wersji było obniżenie opłat dla podmiotów objętych regulacją.

Można powiedzieć, że część grudniowych zastrzeżeń prezydenta została uwzględniona, ale dotyczyły one kwestii technicznych, które nie zmieniały konstrukcji ustawy. Pozostałe argumenty, podnoszone zarówno w grudniu, jak i teraz, mnie nie przekonują.

Dlaczego?

Prezydent wskazywał dwa główne obszary problemowe. Pierwszy dotyczył zagrożenia dla wolności; chodzi o możliwość blokowania przez regulatora dostępu do stron internetowych podmiotów świadczących usługi bez uprawnień.

Drugi zarzut dotyczył nadmiernej rozległości ustawy. Prezydent porównywał ją do przepisów wdrażających rozporządzenie MiCA w innych państwach, np. w Czechach czy na Węgrzech, argumentując, że tamte regulacje są znacznie krótsze, a „mniej prawa znaczy lepiej”.

Blokowanie stron przez regulatora nie jest ograniczeniem wolności?

Podobny mechanizm blokowania funkcjonuje już w ustawie hazardowej. Oczywiście można go obchodzić, np. przy użyciu VPN, ale nie oznacza to, że takie rozwiązanie nie ma sensu.

Rejestr zakazanych stron ma przede wszystkim chronić mniej zorientowanych użytkowników przed inwestowaniem w podmioty działające poza kontrolą. W przypadku rynku kryptoaktywów, który dotychczas był słabo uregulowany, taki „bezpiecznik” wydaje się uzasadniony.

A co z zarzutem rozległości ustawy? Ponad 100 stron to niemało.

Rzeczywiście, ustawa jest obszerna, ale w dużej mierze ma charakter techniczny. Po pierwsze, wprowadza do polskiego porządku prawnego pojęcie kryptoaktywów jako realnego składnika majątkowego; takiego, z którego można prowadzić egzekucję czy dającego się zabezpieczać. To istotna zmiana, bo nadaje tym aktywom pełnoprawny status w systemie prawnym.

Po drugie, ustawa przyznaje kompetencje organowi nadzoru, czyli Komisji Nadzoru Finansowego, oraz wprowadza obowiązek zachowania tajemnicy przez podmioty zarządzające kryptoaktywami.

Dziś taka ochrona wprost nie funkcjonuje, co oznacza, że informacje o aktywności inwestorów nie są objęte standardami poufności analogicznymi do tych, które obowiązują w sektorze bankowym.

Najważniejsze jest jednak to, że zasadnicze reguły rynku i tak wynikają z unijnego rozporządzenia MiCA. Jako rozporządzenie, obowiązuje ono bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich.

Polska ustawa nie tworzy odrębnego, bardziej restrykcyjnego systemu, ona jedynie „uzbraja” krajowy organ w narzędzia potrzebne do stosowania prawa unijnego. Twierdzenie, że Polska chce być bardziej restrykcyjna niż reszta Europy, jest więc moim zdaniem nadużyciem.

Różnice między państwami mogą dotyczyć praktyki stosowania prawa – na przykład tego, jak restrykcyjny jest dany organ nadzoru. Reguły są wspólne dla całej UE, ale ich egzekwowanie może być różne.

Cofnijmy się o krok. Czym właściwie są kryptoaktywa i dlaczego to takie ważne, żeby je uregulować?

W klasycznym sektorze finansowym, zwłaszcza bankowym, obowiązują jasne reguły dotyczące przepływu pieniędzy, przeciwdziałania praniu pieniędzy czy identyfikacji klientów. System ten zapewnia określony poziom przejrzystości i bezpieczeństwa.

W przypadku kryptoaktywów przez długi czas brakowało analogicznych rozwiązań. Dla osób, które chcą inwestować swoje środki, stworzenie podobnych mechanizmów ochronnych jest korzystne. Daje im to większą pewność, że rynek funkcjonuje w przewidywalnych ramach prawnych.

Rozporządzenie MiCA już obowiązuje, ale w Polsce brakuje przepisów wykonawczych, które pozwalałyby skutecznie egzekwować nowe zasady. Jeśli sprzeciwiamy się ich wdrożeniu, to w praktyce działamy na własną niekorzyść, zwłaszcza że rynek krypto był dotąd wykorzystywany jako obszar omijania standardowych zabezpieczeń finansowych. Uszczelnienie tego systemu wydaje się więc racjonalne.

Co z argumentem strony rządowej, że z nieuregulowania kryptowalut korzysta też Rosja? Przypomnę, Donald Tusk w grudniu zwracał się do prezydenta Nawrockiego w następujący sposób: „Zacytuję, panie prezydencie, do pana wprost to mówię, pana Cenckiewicza, mianowanego przez pana prezydenta szefem BBN, który niedawno powiedział dokładnie te słowa, cytuję: Rosja wykorzystuje kryptowaluty jako metodę płatności, by finansować sabotażystów organizujących ataki na terytorium RP”.

Argument premiera Donald Tusk uważam za populistyczny, ponieważ weto prezydenta nie znosi obowiązywania europejskich regulacji rynku kryptoaktywów. Przepisy unijne już obowiązują i mają przeciwdziałać nielegalnym przepływom środków z wykorzystaniem kryptowalut w ramach podmiotów działających w UE.

Jednocześnie ich wpływ na finansowanie potencjalnych sabotażystów jest ograniczony. Rynek kryptowalut ma charakter globalny i funkcjonuje także poza Unią Europejską. Regulacje mogą utrudniać działania obcych służb, ale nie są w stanie ich całkowicie wyeliminować bez regulacji na poziomie międzynarodowym.

Czy przekonują cię argumenty m.in Sławomira Mentzena czy Janusza Kowalskiego, że KNF nie powinna zajmować się kryptowalutami?

Nie. Rzeczywiście pojawiła się propozycja utworzenia odrębnego organu wyspecjalizowanego w nadzorze nad rynkiem krypto. Moim zdaniem to niepotrzebne dublowanie kompetencji. Mamy już organ nadzorujący rynek finansowy, czyli KNF, który posiada doświadczenie i odpowiednie narzędzia.

Tworzenie nowej instytucji oznaczałoby stratę czasu, budowanie struktur od zera i okres przejściowy, w którym nadzór byłby słabszy. W tym czasie podmioty rynkowe mogłyby wykorzystywać niedojrzałość nowego organu. Jeśli filozofia nadzoru nad kryptoaktywami jest zbliżona do nadzoru nad rynkiem finansowym, naturalnym rozwiązaniem jest powierzenie tych kompetencji już istniejącemu regulatorowi.

Jeśli ktoś twierdzi, że prawo powinno być proste i przyjazne, to tworzenie nowego urzędu nie jest jego uproszczeniem.

A argument, że ustawa przeregulowuje rynek i odstrasza biznes?

Nie zgadzam się z tym. Obecnie obowiązuje okres przejściowy, do połowy roku podmioty działające na starych zasadach mają czas na uzyskanie licencji zgodnie z wymogami MiCA.

Jeśli jednak nie będzie organu wydającego takie licencje, rynek w Polsce de facto przestanie funkcjonować. Firmy przeniosą się do innych jurysdykcji, na przykład na Cypr czy Litwę, uzyskają tam licencje i stamtąd będą świadczyć usługi także dla polskich klientów. Korzyści podatkowe i regulacyjne trafią jednak do innych państw.

Weto prezydenta nie chroni więc rynku, ono go blokuje. Zamiast wspierać rozwój sektora w Polsce, może doprowadzić do jego faktycznego wypchnięcia za granicę. Moim zdaniem brak tej ustawy szkodzi rynkowi bardziej, niż mogłyby mu zaszkodzić jej przepisy.

Wszystkie teksty Jakuba Chlebowskiego na łamach Klubu Jagiellońskiego.