Kohabitacja Tuska i Nawrockiego. Obraz medialny jest gorszy niż rzeczywistość

Relacje między kluczowymi ośrodkami władzy w 2025 roku zdominowała kohabitacja, która wraz z objęciem urzędu przez Karola Nawrockiego przeszła w fazę konfrontacji. Nowym zjawiskiem jest bezprecedensowa intensywność prezydenckich wet, choć wbrew wrażeniu wynikającemu z medialnych i partyjnych sugestii nowy prezydent podpisuje wciąż ponad 80 proc. trafiających na jego biurko ustaw.

Niniejszy tekst to fragment raportu Klubu Jagiellońskiego „Rząd pod lupą. Ranking polityk publicznych 2025”. Zachęcamy do pobrania i lektury całej publikacji.

Zgodnie z Konstytucją RP ustrój Rzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze władz. Jego specyficzną polską składową jest podział władzy wykonawczej pomiędzy Radę Ministrów i Prezydenta RP. Znalezienie balansu pomiędzy różnymi ośrodkami władzy i instytucjami publicznymi jest kluczowe dla sprawnego zarządzania państwem.

Obecnie nabiera szczególnego znaczenia z uwagi na kilka istotnych uwarunkowań: istnienie wielopartyjnego rządu, kohabitację z Prezydentem RP wywodzącym się z innego obozu politycznego oraz trwającego ponad dekadę kryzysu legitymizacji niektórych ośrodków władzy.

Kohabitacja z Prezydentami RP 

W 2025 r. rząd Donalda Tuska współpracował z dwoma prezydentami: Andrzejem Dudą i Karolem Nawrockim. Relacje w obu konfiguracjach nie układały się optymalnie, jednak wraz ze zmianą na stanowisku głowy państwa zmieniła się ich dynamika. W przypadku prezydenta Dudy dominowała skłonność do utrzymania szorstkiej i zachowawczej współpracy.

Po stronie prezydenta było to warunkowane rychłym wyczerpaniem mandatu, a po stronie rządu – wyczekiwaniem na personalną i polityczną zmianę w Pałacu Prezydenckim. Kadencja Nawrockiego wiąże się z nowym, bardziej podmiotowym modelem prezydentury związanym ze świeżym mandatem. Dla rządzących ośrodek prezydencki stał się głównym, istotniejszym od opozycji punktem odniesienia, a w praktyce konfrontacji.

Wbrew złym relacjom w kilku kluczowych momentach udało się zaprezentować minimum dobrej woli, a w niektórych sprawach wbrew retoryce rządzący reagują na sygnały np. legislacyjne ze strony głowy państwa.

Formalnymi mechanizmami współpracy ośrodków władzy wykonawczej są Rada Gabinetowa (RG) i Rada Bezpieczeństwa Narodowego (RBN). W 2025 odbyła się tylko jedna RG, już na początku kadencji K. Nawrockiego. Spotkanie 27 sierpnia dotyczyło: sytuacji finansowo-budżetowej, Centralnego Portu Komunikacyjnego, elektrowni jądrowych oraz rolnictwa.

W przypadku RBN mieliśmy do czynienia z trzema posiedzeniami, z czego dwa odbyły się w czasie kadencji A. Dudy, a jedno, po naruszeniu przez drony przestrzeni powietrznej, już w kadencji K. Nawrockiego. Spotkania te należy ocenić neutralnie.

Kluczowym obszarem konfrontacji rządu i prezydenta są kwestie legislacyjne. Andrzej Duda w sposób zachowawczy korzystał zarówno z prawa weta (w 2025 r. cztery weta), jak i inicjatywy ustawodawczej (dwie inicjatywy, w tym zmiany konstytucji). Żadne z wet ani inicjatyw ustawodawczych Dudy z 2025 r. nie zostało rozpatrzone przez Sejm, co należy ocenić negatywnie.

Nowy prezydent z kolei w ciągu niespełna pół roku (dane na 19 grudnia) zawetował aż 20 ustaw.

To intensywność wet bez precedensu. Nawrocki podpisał 130 ustaw, co oznacza kierowanie do ponownego rozpatrzenia ok. 13,3% aktów prawnych. W dwóch przypadkach Sejm podjął próbę odrzucenia weta i poniósł porażkę. Negatywnie należy ocenić nierozpatrzenie zdecydowanej większości wet przez Sejm.

Prezydent przedstawił 14 inicjatyw ustawodawczych, z których żadna nie została przeprowadzona przez pełen proces legislacyjny w Sejmie. Kilkukrotnie Nawrocki składał własne, alternatywne projekty ustaw w sprawach, które wcześniej zawetował. W żadnym z tych przypadków nie procedowano przedłożeń prezydenckich, lecz uchwalano pokrewne przepisy błyskawiczną ścieżką rządowo-sejmową.

Podejście takie należy ocenić negatywnie. Na pozytywne odnotowanie zasługuje fakt dostosowania przez rząd do oczekiwań prezydenta części przedkładanych następczo w reakcji na weta przepisów. Dotyczyło to m.in. nowelizacji przepisów dot. pomocy obywatelom Ukrainy, mrożenia cen energii czy jednej z ustaw dot. prawa o ruchu drogowym.

Na plus należy ocenić co do zasady współpracę i komunikację rządu odnośnie do współpracy z Prezydentem RP w najpoważniejszej sytuacji kryzysowej: reakcji na naruszenie polskiej przestrzeni powietrznej przez drony w nocy z 9 na 10 września. Od świtu odbywały się wzajemne konsultacje, obie strony deklarowały prawidłowy przepływ informacji i szybko odbyła się RBN w tej sprawie.

Współpracę ośrodków władzy wykonawczej w zakresie polityki zagranicznej szerzej omawiamy w stosownym rozdziale. Brak porozumienia w zakresie nominacji ambasadorskich, a także nieustające spory retoryczno-medialnie negatywnie wpływają na skuteczność Polski na arenie międzynarodowej.

Jest to sytuacja podwójnie problematyczna, gdyż jeśli chodzi o pryncypia polityki zagranicznej i wyzwania międzynarodowe, wbrew narracjom medialnym ośrodek prezydencki i rządowy prezentują daleko idący konsens.

Eksponowane spory personalne i protokolarne zdają się metodą maskowania tego faktu, politycznie niekomfortowego dla obu ośrodków w warunkach radykalnej polaryzacji, w oczach opinii publicznej. Wbrew obiegowej opinii dziedzina ta nie jest całkowicie sparaliżowana, a w przypadku części spornych nazwisk ambasadorskich doszło do porozumienia jeszcze za prezydentury A. Dudy.

Równie istotnym problemem są kwestie personalne i proceduralne w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego. Ciąży na nich: spór polityczno-prawny o dostęp szefa Biura Bezpieczeństwa Narodowego do informacji niejawnych (rząd przegrał w tej sprawie w sądzie pierwszej instancji), brak zgody premiera na bezpośrednie konsultacje prezydenta z szefami służb oraz, będące konsekwencją poprzednich, brak decyzji K. Nawrockiego o nominacjach oficerskich w służbach.

Wydaje się, że lepiej – choć nie bez medialnych i protokolarnych punktowych kryzysów – kształtuje się współpraca w dziedzinie obronności i sił zbrojnych. Istnieje pewnego rodzaju zaufanie i modus vivendi pomiędzy Pałacem Prezydenckim a wicepremierem Kosiniakiem-Kamyszem. Kluczowe pytanie, czy te ledwie poprawne relacje między szefem MON a Zwierzchnikiem Sił Zbrojnych są wystarczające w obecnym warunkach geostrategicznych.

Współpraca wewnątrzrządowa

W warunkach koalicji czterech relatywnie dużych partii istotnym wyzwaniem pozostają relacje wewnątrzrządowe i współpraca międzyresortowa. Negatywnie należy ocenić fakt, że w toku rekonstrukcji nie doszło do zmiany sposobu kształtowania kierownictwa resortów.

Układ reprezentacji wszystkich lub większości partii w każdym z ministerstw negatywnie wpływa na efektywność rządu i alokację zasobów kluczowych decydentów. „Mniejszościowym” wiceministrom brakuje determinacji, by pracować na sukcesy, które zdyskontuje główny minister z innej partii. Do korekty tej polityki personalno-koalicyjnej doszło w kilku, zwykle odpartyjnionych (np. Ministerstwo Zdrowia) ministerstwach.

Nominację Macieja Berka na Ministra ds. Nadzoru nad Wdrażaniem Polityki Rządu oraz fakt wypracowania i publikacji 58 priorytetów należy ocenić korzystnie. Dobrym przykładem współpracy międzyresortowej – choć inaczej można to oceniać z perspektywy strategicznej, co czynimy w osobnym rozdziale – jawi się metoda prac nad Średniookresową Strategią Rozwoju Kraju z kluczowym udziałem dyrektorów departamentu strategicznych.

Poprawie uległ obszar współpracy resortów w zakresie prac nad projektami ustaw. W stosunku do 2024 r. spadł odsetek projektów procedowanych trybem odrębnym, z pominięciem uzgodnień międzyresortowych.

Wedle danych Fundacji im. Stefana Batorego nadal jest on stosowany przy 1/3 rządowych ustaw, jednak w przypadku wielu projektów udawało się uzgadniać stanowiska między ministerstwami, a wszystkie dokumenty z procesu legislacyjnego są udostępniane na portalu Rządowego Procesu Legislacyjnego.

Występowały przypadki formułowania uwag międzyresortowych w kluczu raczej „partyjnym” (zgodnie ze stanowiskiem partii reprezentowanej przez głównego ministra) niż merytorycznym, jednak nie były powszechne. Nadal często dochodzi do skandalicznych przypadków skracania czasu na uzgodnienia i opiniowanie. Skrajnym przykładem była zawetowana ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy, gdzie czas z regulaminowych 21 dni skrócono do zaledwie 3.

Rząd w odniesieniu do władzy sądowniczej i prawa wyborczego

W 2025 r. widzieliśmy kolejne odsłony negatywnego wpływu kryzysu ustrojowego na funkcjonowanie państwa. Trwa polityka delegitymizacji Trybunału Konstytucyjnego. Nie są publikowane nawet te orzeczenia TK, które podjęto w składach niebudzących wątpliwości. W 2025 ograniczony był budżet tego organu.

Rządzący – choć to decyzja Sejmu – nie zdecydowali się na uzupełnienie wakatów w TK, co może w przyszłości budzić istotne wątpliwości co do prawidłowości kolejnych składów. Równolegle po stronie rządu istnieje polityka częściowej – nie tak radykalnej, jak względem TK – delegitymizacji decyzji Sądu Najwyższego i Krajowej Rady Sądownictwa.

Istotnym obszarem sporów było prawo wyborcze, co poniekąd jest konsekwencją polityki względem SN. Rząd, a konkretnie Minister Finansów, nie zrealizował wbrew ustawie decyzji SN i Państwowej Komisji Wyborczej odnośnie do wypłaty środków głównej partii opozycyjnej.

Deklarowano brak uznania dla ustawowej kompetencji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN w zakresie rozpatrywania protestów wyborczych oraz stwierdzenia ważności wyborów. Brak bezprecedensowego kryzysu państwowego w tym zakresie zawdzięczamy głównie podmiotowej roli marszałka Sejmu Szymona Hołowni.

Polityka względem innych organów

Omawiając relacje z pozostałymi kluczowymi instytucjami publicznymi niepodległymi rządowi, należy zwrócić uwagę na kilka wydarzeń. Cieszyć może zaangażowanie aktorów rządowych – kluczowa wydaje się rola M. Berka – w wypromowanie konsensualnej i merytorycznej prezesury Mariusza Haładyja w Najwyższej Izbie Kontroli.

Jakkolwiek informacje te mają charakter medialno-kuluarowy, to pozytywnie należy ocenić pewnego rodzaju stabilizację relacji między rządem a Narodowym Bankiem Polskim. Nie odnotowano większych kontrowersji w zakresie współpracy z organami takimi jak Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urząd Regulacji Energetyki czy Urząd Ochrony Danych Osobowych.

Niepokoić może lekceważenie przez rząd stanowisk ombudsmanów: np. Rzecznika Praw Obywatelskich w zakresie tzw. ustaw sądowych czy Rzecznika Praw Dziecka w odniesieniu do nowelizacji tzw. lex Kamilek. Obszarem jawnego konfliktu pozostaje Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, do której przerwania kadencji dąży obóz rządzący, co kolejny rok z rzędu zostało zablokowane przez Prezydenta RP.