Skąd państwo zbiera pieniądze? Analiza wpływów podatkowych w Polsce latach 2015–2024

Poprawa ściągalności podatku od towarów i usług jest największym fiskalnym success story III RP. W 2015 r. istniała potężna luka VAT na poziomie 24 proc., czyli ok. 50 mld złotych. Co czwarta złotówka z tego podatku albo nie trafiała do kasy państwa, albo z niego wypływała w wyniku działania tzw. karuzel VAT-owskich. System był pełen patologii, a istniejące luki wykorzystały również ci, którzy wcześniej byli znani z powodu pospolitej przestępczości, jak członkowie gangu pruszkowskiego.

2015 rok z dzisiejszej perspektywy stanowi cezurę w patrzeniu na rozwój gospodarczy Polski. Rozpoczęta przez rząd Zjednoczonej Prawicy, nieznana wcześniej w naszej historii, hojna polityka społeczna, która postawiła na szerokie wsparcie obywateli m.in. w postaci programu Rodzina 500+, 13. i 14. emerytury czy silnego wzrostu minimalnej wynagrodzenia, zaprzeczyła przypominanym do znudzenia słowom Jacka Rostowskiego, że „pieniędzy nie ma i nie będzie”.

Jak się okazało, wbrew słowom byłego ministra finansów oraz innych przeciwników tego rodzaju programów, twierdzących, że państwo nie jest w stanie ich bezpiecznie sfinansować ze względu na niewystarczające wpływy do budżetu, taka polityka była możliwa.

Jednak, aby umożliwić jej wprowadzenie, konieczne było zapewnienie równowagi w finansach publicznych poprzez zwiększenie dochodów z danin publicznych. Analiza danych podatkowych z ostatniej dekady pokazuje, że wpływy podatkowe charakteryzował ich stabilny wzrost, pozwalający na aktywniejszą politykę państwa polskiego.

Wpływy podatkowe rosły nawet w pandemii

Ostatnie dekada to stały wzrost wskaźników makroekonomicznych związany z dobrą koniunkturą Polski. Zwiększający się produkt krajowy brutto miał swoje podstawy we wszystkich obszarach go budujących – w konsumpcji, inwestycjach, wydatkach rządowych oraz eksporcie.

Zmiana tych wskaźników oddziaływała również pośrednio na powiększające się wpływy podatkowe. Zgodnie z danymi Ministerstwa Finansów, o ile w 2015 r. polski fiskus zebrał w podatkach 306 mld złotych, już dziewięć lat później, w 2024 r., na konta administracji skarbowej przelano aż 670 mld złotych. To zmiana o 119 proc.!

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Wzrost zebranych przez państwo danin w tym okresie był niezachwiany. Nawet w pandemicznym 2020 r., gdy gospodarka działała w trybie awaryjnym, a rząd znacznie zwiększył deficyt budżetowy, hojnie wspierając firmy i obywateli, by utrzymać gospodarkę w ryzach, Polacy odprowadzili w podatkach o 2 mld złotych więcej niż w 2019 r.

Czy to oznacza, że państwo coraz bardziej nas łupi, wprowadzając nowe podatki, jak często powtarza Sławomir Mentzen w swoich Tik-Tok-owych rolkach? Nie jest to prawda. Chociaż powszechne jest odczucie, że rząd co roku wprowadza nowe daniny, które drenują nasze portfele, dane Eurostatu nie potwierdzają, aby w ostatnich latach dochodziło do znaczącego wzrostu obciążeń fiskalnych.

W 2015 r. wpływy z daniny publicznych, do których wliczane są również składki społeczne, wynosiły 33,2 proc. PKB Polski. Dziewięć lat później, w 2024 r. ogólne obciążenie z tytułu danych publicznych było o 4 punkty procentowe wyższe i osiągnęło wysokość 37,6 proc. PKB.

Przyczyn wzrastających wpływów z tytułu danin publicznych należy zatem przede wszystkim szukać w rozwoju gospodarki. Jednak wzrost na przestrzeni ostatniej dekady nie był równomierny.

Zmiany we wpływach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych (tzw. PIT), podatku dochodowego od osób prawnych (tzw. CIT) oraz podatku od towarów i usług (tzw. VAT), stanowiących trzon systemu podatkowego w Polsce, charakteryzowały się zmienną dynamiką, wynikającą nie tylko z sytuacji ekonomicznej. Oddziaływały na nią zarówno próby reformowania systemu, zmierzające do uszczelnienia dziurawego systemu poboru tych podatków, jak i decyzje polityczne, które nie mają uzasadnienia ekonomicznego i społecznego.

PIT – dochody rosną, obniżki trwają

W 2015 r. wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych wyniosły ponad 83 mld złotych i w ciągu kolejnych 5 lat widoczny był stabilny wzrost dochodów państwa osiągnięty z tej daniny. W 2019 r. zebrano z PIT prawie 122 mld złotych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Powodem dodatkowych pieniędzy w bilansie budżetu był m.in. wzrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, mający swoje źródło w dobrej kondycji gospodarczej Polski w tamtym okresie. W 2015 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło niecałe 3900 złotych.

Po 5 latach przeciętne wynagrodzenie wzrosło do ponad 4900 złotych. Dodatkowo rząd podniósł wysokość minimalnego wynagrodzenia z 1750 złotych do 2250 złotych. Niebagatelne znaczenie miał również gwałtowny spadek bezrobocia z 11,5 proc. na koniec 2014 r. do wysokości 5,2 proc. w grudniu 2019 r.

Jednakże od 2020 r. dynamika wzrostu dochodów państwa z PIT została zaburzona. Najpierw ze względu na kryzys gospodarczy wywołany pandemią w 2020 r. wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych spadły nieznacznie do 119 mld złotych. Choć Polacy rok później odprowadzili już 136 mld złotych podatku PIT, to w kolejnych 2 latach wpływy tej daniny zatrzymały się w miejscu.

Przyczyną tego stanu rzeczy był wprowadzony z początkiem 2022 r.  Polski Ład, który dokonał zmian w podatku dochodowym od osób fizycznych. W wyniku reformy została podwyższona kwota wolna od podatku (do 30 000 złotych) oraz drugi próg podatkowy (do 120 000 złotych). Do tego obniżona została podstawowa stawka podatku z 18 proc. do 12 proc.

Reforma spowodowała, że pomimo gwałtownego zwiększenia pensji minimalnej  do wysokości 3600 złotych oraz pomimo wzrostu przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia do poziomu 7155 złotych, wpływy z tytułu podatku PIT stanęły w miejscu. W 2022 r. Polacy odprowadzili do fiskusa 136 mld złotych, a rok później – 144 mld złotych.

Dopiero w 2024 r. wpływy z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych znacząco wzrosły do 179 mld złotych, na co niebagatelny wpływ miało kolejne znaczące podwyższenie płacy minimalnej, które podniesiono wówczas do 4300 złotych brutto. Skokowo wzrosło również przeciętne miesięczne wynagrodzenie, które na koniec 2024 r. wynosiło 8 181 złotych brutto.

Lepsza ściągalność CIT – mały sukces PiS-u

Skuteczność poboru podatku dochodowego od osób prawnych od lat jest krytykowana przez polityków i ekspertów. Podnoszony jest przede wszystkim brak mechanizmów pozwalających zwiększyć wpływy z tytułu tego podatku przez międzynarodowe korporacje działające w Polsce.

Problem unikania podatku CIT był i jest powszechny. Zwracał na niego uwagę m.in. Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, który w raporcie Księga wstydu Ministerstwa Finansów – dyskryminacja podatkowa polskich firm z 2021 r. wskazywał, że zaledwie 41 proc. podatników CIT wykazało w 2018 r. podatek do zapłacenia.

Jak bardzo dziurawy był to system, pokazują wyniki wpływów z tytułu tej daniny w 2015 r., kiedy na rachunki prowadzone przez administrację skarbową wpłynęło zaledwie 33 mld złotych. W kolejnych latach, do 2020 r., zauważalny był wzrost wpływów podatku CIT do prawie 53 mld złotych pomimo obniżki stawki podatku dla firm najmniejszych. Najpierw z 19 proc. do 15 proc. w 2017 r., a w 2019 r. – do 9%.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Czy to oznacza, że pobór podatku CIT został uszczelniony? Według Polskiego Instytutu Ekonomicznego (PIE) dziurawy system udało częściowo załatać. Sytuacja uległa znaczącej poprawie od 2014 r., gdy lukę CIT szacowano na około 52 proc.

Jednak nadal nie jest to poziom zadowalający. Według raportu PIE pt. Luka CIT w Polsce z grudnia 2022 r. luka CIT w latach 2019-2020 stanowiła około 30 proc. teoretycznych dochodów z tego podatku. To oznaczało rocznie 20-30 mld złotych mniej wpływów.

Trudności ze ściągalnością podatku od osób prawnych od lat wynikają z zarówno przyczyn wewnętrznych, jak i zewnętrznych. W lipcu 2024 r. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że za problemy z właściwym poborem CIT-u odpowiada nadzór naczelników niewyspecjalizowanych urzędów skarbowych nad prawidłowością rozliczeń CIT, który „nie był w pełni prawidłowy i rzetelny”. Ponadto zdaniem autorów przywołanej wyżej publikacji PIE, dalsze uszczelnienie tego systemu nie jest możliwe bez reform na poziomie międzynarodowym.

Pomimo istniejącej dużej luki CIT, od 2021 r. nastąpiło gwałtowne zwiększenie wpływów z tytułu podatku CIT, które osiągnęło w 2023 r. nienotowaną wcześniej wartość 89,6 mld złotych. Z pewnością duży udział miał w tym znaczący wzrost liczby podatników CIT z 850 tysięcy do ponad miliona. Innym powodem były zyski polskich przedsiębiorstw, które w 2022 r. i 2023 r. osiągały nowe rekordy.

Kolejny rok nie był jednak równie pomyślny. W 2024 r. wpływy z podatku CIT były niższe o 3 mld złotych względem poprzednich 12 miesięcy. Nie umknęło to uwadze znajdujących się już wtedy w opozycji polityków Prawa i Sprawiedliwości, którzy jako przyczynę niższych wpływów wskazywali nieudolność rządzącej koalicji w ściąganiu tego podatku.

Inaczej te wyniki interpretuje dr Michał Możdżeń, który w wywiadzie dla Klubu Jagiellońskiego wskazał na czynniki czysto gospodarcze. Według niego wartość odprowadzonego podatku CIT spadła, ponieważ o 20 proc. spadły zyski przedsiębiorstw. Zdaniem naukowca z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie podobnie będzie w 2025 r., gdy obniżona dynamika się utrzyma.

VAT, czyli walka z karuzelami i pozytywne skutki inflacji

Poprawa ściągalności podatku od towarów i usług jest największym fiskalnym success story III RP. W 2015 r. istniała potężna luka VAT na poziomie 24 proc., czyli ok. 50 mld złotych . Co czwarta złotówka z tego podatku albo nie trafiała do kasy państwa, albo z niego wypływała w wyniku działania tzw. karuzel VAT-owskich. System był pełen patologii, a istniejące luki wykorzystały również ci, którzy wcześniej byli znani z powodu pospolitej przestępczości, jak członkowie gangu pruszkowskiego.

W wyniku uszczelnienia systemu w kilka lat doszło do radykalnego ograniczenia wyłudzeń tego podatku. Przeprowadzone przez PiS reformy spowodowały, że do 2021 r. luka VAT spadła do poziomu 4,3 proc. i była poniżej unijnej średniej.

Sukces jednak nie trwał długo, ponieważ luka VAT powiększyła się w 2023 r. do niepokojącego poziomu 13,5 proc., by w 2024 r. znowu spaść do 6,9 proc. Duże różnice w rozmiarze luki pokazują, że próby uszczelnienia systemu nie zawsze przynoszą zamierzone efekty, a walka organów skarbowych z nadużyciami jest dynamiczna i tylko częściowa skuteczna.

Niemniej uszczelnienie systemu, wzrost gospodarczy, a także idąca w setki miliardów złotych stymulacja fiskalna w postaci m.in. programu Rodzina 500+, 13. i 14. emerytury czy Tarczy Antykryzysowej wynoszącej ponad 300 mld złotych spowodowały, że wpływy podatku VAT w ciągu dekady wystrzeliły ze 123 mld złotych do 288 mld złotych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Ministerstwa Finansów

Dodatkowo, na wyższe dochody podatkowe wpływ po części miała… inflacja. Na przełomie 2022 r. i 2023 r. ceny dóbr i usług konsumpcyjnych były wyższe o 18 proc. względem cen rok wcześniej, a więc osiągnęły poziom niewidziany w Polsce od drugiej połowy lat 90.

W przypadku, gdy za te same produkty konsumenci z miesiąca na miesiąc musieli zapłacić więcej, wzrost cen automatycznie przekładał się na wyższe wpływy podatkowe. W 2022 r. ówczesny wiceminister finansów Artur Soboń stwierdził, że „każdy punkt procentowy inflacji to (…) 4–7 miliardów złotych dochodów w budżecie państwa”.

Z drugiej strony, wysoka inflacja uszczuplająca siłę nabywczą pieniądza spowodowała, że część konsumentów, zwłaszcza tych najbiedniejszych, zaczęła ograniczać swoje wydatki, co negatywnie wpływało na sprzedaż towarów i usług, a w konsekwencji zmniejszało dochody budżetowe.

Co więcej, wpływy podatkowe zostały ograniczane poprzez decyzje podejmowane zarówno przez poprzedni, jak i obecny rząd. Gabinet Mateusza Morawieckiego w ramach tzw. Tarczy antyinflacyjnej obniżył na początku 2022 r. VAT na żywności z 5 proc. do 0 proc.;  obowiązywał on połowy 2024 r. W tymże 2024 r. rząd Donalda Tuska obniżył z kolei stawkę VAT dla branży „beauty” z 23 proc. do 8 proc..

Dużo się zmieniło, by zostało po staremu

W ciągu ostatniej dekady wpływy budżetowe wzrosły radykalnie, co pozwoliło zapewnić dyscyplinę finansów publicznych i zwiększyć wydatki państwa. Pożądana przez rządzących równowaga fiskalna jest jednak krucha, co wyraźnie pokazuje niekończąca się walką z luką CIT i VAT.

Jednocześnie bieżące potrzeby polityczne oraz presja większych wydatków w obszarze bezpieczeństwa jeszcze bardziej naruszają tę równowagę. Należy jednak podkreślić że nadal jest przestrzeń, aby państwo mogło bezpiecznie funkcjonować w rzeczywistości, w której więcej wydaje, niż zbiera w podatkach.

Choć w ostatniej dekadzie pojawiły się nowe daniny (Ministerstwo Finansów pod rządami obecnej koalicji wyliczyło, że PiS wprowadziło 22 nowe podatki), nie miały one realnego wpływu na stabilność finansów publicznych.

Skumulowane wpływy z tych dodatkowych obciążeń stanowiły nieznaczny ułamek wszystkich przychodów państwa. Mimo dodatkowych podatków obciążenia finansowe obywateli nie wzrosły znacząco, co potwierdza Eurostat w publikowanych statystykach.

Problemem polskiego systemu fiskalnego z pewnością jest to, że publiczna dyskusja o podatkach zafiksowana jest wyłącznie na tym, czy płacimy zbyt wysokie daniny i czy są one właściwie wydawane. Brakuje natomiast szerszej refleksji na temat tego, jak sensownie poukładać system, aby był on sprawiedliwszy i lepiej dzielił owoce rozwoju gospodarczego naszej ojczyzny.

Szlachetnym wyjątkiem jest niedawny raport Okiełznać podatkowy chaos. Propozycja reformy w duchu jednolitej daniny przygotowany przez dr. Artura Krawczyka dla Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego, w którym autor proponuje uprościć podatek PIT. Według Krawczyka jest to możliwe bez dokonywania jego radykalnej przebudowy.

Dodatkowo w dyskusji na temat podatków umyka często jeszcze jedna rzecz. Dużo ważniejszą rolą podatków niż finansowanie czegokolwiek, powinno być kształtowanie gospodarki i stosunków społecznych w taki sposób, aby niwelowane były pojawiające się negatywne zjawiska. Palącym problemem jest choćby rosnący wzrost nierówności, na który zwracają uwagę m.in. Paweł Bukowski, Jakub Sawulski i Michał Brzeziński, autorzy książki Nierówności po polsku. Dlaczego trzeba się nimi zająć, jeśli chcemy dobrej przyszłości nad Wisłą.

Jedyną poważną próbą częściowej zmiany systemowej w ostatnich latach była pierwotna wersja  Polskiego Ładu i reforma składki zdrowotnej w 2021 r. Niestety bieżące potrzeby polityczne ostatecznie wykrzywiły sens tej reformy. Nowych pomysłów na lepszy system podatkowy obecnie nie widać. Pomimo 36 lat demokracji, politycy na razie nie znaleźli odpowiedzi na to, jak dobrze go poukładać.