W Unii Europejskiej dokonuje się rewolucja. Kulisy pożyczki dla Ukrainy

18 grudnia Rada Europejska podjęła decyzję o zaciągnięciu przez Unię Europejską pożyczki w wysokości 90 miliardów euro na rzecz Ukrainy. Decyzja ta była z jednej strony podyktowana dramatyczną sytuacją budżetową naszego wschodniego sąsiada broniącego się przed zbrodniczą rosyjską agresją a z drugiej strony wynikała z trudnego kompromisu pomiędzy państwami członkowskimi, które nie mogły się porozumieć co do wykorzystania zamrożonych rosyjskich aktywów. Wypracowane porozumienie zrywa z zasadami, które wydawały się święte w Unii Europejskiej. Unia niepostrzeżenie przechodzi rewolucję.

Zamrożone pieniądze, rozgrzane głowy

Niemcy bynajmniej nie są zachwyceni wspólną decyzją unijnych przywódców. Kanclerz Merz od dawna forsował inny pomysł –  pożyczki reparacyjnej  udzielonej Ukrainie, zabezpieczonej na środkach Federacji Rosyjskiej w europejskich instytucjach finansowych, która miała być spłacona przez Kijów po otrzymaniu reparacji od Moskwy. Jednym z jego głównych sojuszników w tej sprawie był Donald Tusk. Pomysł poparła również szefowa Komisji Europejskiej, Ursula von der Leyen oraz Mette Frederiksen, premier Danii sprawującej  do końca ubiegłego roku prezydencję w Radzie Unii Europejskiej.

Jednak Merz może obiecywać Wołodymyrowi Zełenskiemu rosyjskie reparacje równie wiarygodnie co Pan Zagłoba Inflanty. Pożyczka doprowadziłaby w praktyce do konfiskaty zamrożonych aktywów. Wzbudziło to oczywiście protest ze strony państwa, gdzie większość z tych środków się znajduje – Belgii.

Naród, który jest podzielony niemal pod każdym możliwym względem i który poza królem łączy co najwyżej frytki, stanął murem za premierem Bartem De Weverem, domagając się uznania belgijskiej suwerenności w kwestii decydowania o prawie własności.

Nie bez znaczenia były również rosyjskie groźby skierowane wobec Belgów, jak i ich premiera. W sercu sporu leżały środki rosyjskiego banku centralnego znajdujące się na rachunkach w belgijskiej instytucji finansowo-rozliczeniowej Euroclear, zamrożone na mocy unijnych sankcji. Według analizy wykonanej dla Parlamentu Europejskiego w oparciu o dane zebrane przez Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, z niemal 290 miliardów unieruchomionych środków rosyjskich 62,2% znajdowało się w Belgii, daleko przed Japonią (9,7%), Wielką Brytanią (9,2%) i Francją (6,6%).

Wojna gospodarcza

Dotychczas środki Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej w Unii Europejskiej były blokowane co pół roku przy zachowaniu zasady jednomyślności państw członkowskich. Możliwość zawetowania przedłużenia tego środka ograniczającego dawała państwom sceptycznym wobec wspierania Ukrainy (głównie Węgrom, ale nie tylko) uprzywilejowaną pozycję negocjacyjną w innych sprawach. Pierwszą decyzję  o zamrożeniu aktywów rosyjskiego banku centralnego podjęto w ciągu tygodnia od kiedy Rosjanie ruszyli na Kijów.

Niemal cztery lata później Komisja Europejska zaproponowała zmianę podstawy prawnej ­mrożenia rosyjskich aktywów i zablokowanie ich de facto do odwołania. Przyjęte przez Radę Unii Europejskiej na wniosek Komisji rozporządzenie w swojej nazwie odnosi się do „zaradzenia poważnym trudnościom gospodarczym” w kontekście napaści Rosji na Ukrainę.

Podkreślić należy tutaj owe trudności gospodarcze, ponieważ stanowią one pretekst do powołania się na artykuł 122 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – o środkach stosownych do sytuacji gospodarczej, w szczególności w przypadku wystąpienia poważnych trudności w zaopatrzeniu w niektóre produkty. Ponieważ nie jest to instrument z obszaru wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, do jej przyjęcia wystarczy większość kwalifikowana (15 państw reprezentujących 65% populacji Unii).

Także rosyjskie środki unieruchomiono nie tyle w odpowiedzi na same zbrodnie dokonywane na Ukrainie, ile ze względu na gospodarcze konsekwencje wojny dla unijnych obywateli. Jako że decyzja ta miała być jedynie wstępem do konfiskaty rosyjskich aktywów, jej waga umknęła szerszej opinii publicznej, jednak wykorzystanie tego narzędzia może być przydatne na wypadek gdyby inny kluczowy partner handlowy, chociażby Chiny, bądź Stany Zjednoczone, postanowiły ograniczyć dostawy danych towarów, aby sprowokować trudności gospodarcze w Unii Europejskiej. Osobną kwestią pozostaje, czy wobec kluczowych graczy światowego handlu Unia będzie gotowa sięgnąć po równie drastyczne środki, narażając się na odpowiedź.

Fikołek w ostatniej chwili

Opór Belgów przed zgodą na pożyczkę reparacyjną pozostawiał kwestię zapewnienia finansowania dla Ukrainy nierozstrzygniętą aż do szczytu Rady Europejskiej 18 grudnia. W jego części, mającej na celu omówienie bieżącej sytuacji, wziął udział Wołodymyr Zełenski. Szefowa Komisji Ursula von der Leyen następnie zapowiedziała, że nie wypuści przywódców dopóki nie znajdą rozwiązania.

W kluczowym momencie Belg De Wever otrzymał wsparcie ze strony premier Włoch, Giorgii Meloni, wskazującej na źródła ryzyka związane z przejęciem rosyjskich aktywów. Ostatecznie, wypracowany kompromis opierał się na planie B – pozostawieniu rosyjskich aktywów „w zamrażarce” i sfinansowaniu budżetu Ukrainy przez samą Unię Europejską, ze wspólnie zaciągniętego długu.

Podstawowym problemem stojącym na drodze do jego realizacji była jednomyślność wymagana dla zadłużania wspólnoty. I w tym momencie prawdopodobnie kreatywnością wykazał się jakiś nieznany światu unijny prawnik. Przywódcy sięgnęli po formułę „wzmocnionej współpracy” zawartą w artykule 20 Traktatu o Unii Europejskiej.  Przewidziana na wypadek spowalniania integracji europejskiej przez jednego bądź kilku maruderów, polega na tworzeniu swego rodzaju „koalicja chętnych” – chodzi o współpracę państw członkowskich w instytucjonalnych ramach Unii, jednak niezmuszająca do brania w niej udziału państw będących przeciwko.

Ten trick był rozważany jeszcze w 2020 roku, gdy postanowiono po raz pierwszy wyemitować unijny dług na rzecz wzmocnienia gospodarek dotkniętych pandemicznym szokiem w ramach programu NextGenerationEU, znanego w Polsce za pośrednictwem Krajowego Planu Odbudowy. Będących na cenzurowanym Polskę i Węgry przekonano, że ich sprzeciw nie odniesie żadnego skutku, ponieważ pozostałe chętne państwa mogłyby przyjąć program w ramach wzmocnionej współpracy właśnie. Ostatecznie unia wyemitowała wspólne obligacje, Węgrom środki z nich zostały w dużej mierze zablokowane, a Polska otrzymuje je na dobrą sprawę dopiero od zmiany rządu.

Tym razem przeciwni emisji wspólnych obligacji byli premierzy Węgier, Słowacji i Czech, wszyscy trzej sceptyczni wobec dalszego wspierania Ukrainy. Uzyskali oni postanowienie w konkluzjach szczytu, że wykorzystanie unijnego budżetu nie będzie miało wpływu na zobowiązania finansowe tych trzech państw. Ich udział w europejskiej gospodarce jest stosunkowo niewielki, także środki pochodzące od nich nie zaważą na powodzeniu wsparcia finansowego dla Ukrainy, jednak sposób w jaki osiągnięto to porozumienie jest doprawdy dziwaczny.

Oto budżet Unii, zasilany przez składki państw członkowskich, oraz nieliczne cła i podatki, gwarantowany przez wszystkie z państw członkowskich, wykorzystuje swój margines bezpieczeństwa jako gwarancję spłaty wyemitowanych obligacji, jednak wyjmując poza nawias troje gwarantów. Ukraina będzie zobowiązana tę pożyczkę spłacić, ale dopiero wtedy gdy otrzyma reparacje wojenne od Rosji.

Do tego czasu rosyjskie aktywa pozostaną zamrożone, a Unia zastrzega sobie prawo wykorzystać je do spłaty obligacji, pozostawiając jednak sobie tę trudną decyzję na przyszłość. W praktyce oznacza to najprawdodobniej, że obligacje zostaną w przyszłości spłacone z emisji kolejnych serii obligacji.

Królestwo prowizorek

Ta decyzja oznacza  zerwanie z ortodoksją, jaką Unii starały się narzucić oszczędne państwa północnej Europy, z Niemcami i Holandią na czele. Przez długie lata nie chciały one słyszeć o zaciąganiu wspólnego długu. Francuzi przekonali Niemców do swojego pomysłu, nazwanego później NextGenerationEU w środku kryzysu pandemicznego, argumentując, że nadzwyczajna sytuacja wymaga nadzwyczajnych środków.

Niestety dla nas, nadzwyczajne sytuacje mają w Europie miejsce coraz częściej i niewykluczone, że pogłębiający się kryzys europejskiego przemysłu stanie się pretekstem do zaciągnięcia kolejnej partii długu. Samo w sobie nie jest to złym rozwiązaniem – bliska unia gospodarcza ze wspólną walutą potrzebuje emitować obligacje żeby się rozwijać, jednak kolejne rozwiązania mają charakter ad hoc i powstają na szybko od kryzysu do kryzysu, bez rozwiązania głębszych problemów integracji, chociażby w zakresie unii bankowej, czy polityki podatkowej.

Coraz bardziej frywolne wybieranie sobie przez Komisję Europejską podstaw prawnych dla proponowanych działań bywa uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami. Jednak to odejście od prawniczego dogmatyzmu może się okazać zdradliwe wobec czekającej nas zmiany warty w europejskiej polityce. Do przejęcia władzy w Niemczech przez AfD jeszcze długa droga, ale we Francji Jordan Bardella znajduje się na czele sondaży prezydenckich. Wyobraźnia może nas zawieść w przewidywaniu, naginania jakich reguł będzie żądać wraz ze swoimi stronnikami ze Zjednoczenia Narodowego.

W kwestii finansowania wysiłku zbrojnego Ukrainy musiało minąć dużo czasu, żeby Unia Europejska jako całość potraktowała ją poważnie. Podczas gdy na froncie i w ukraińskich miastach miały miejsce sceny dramatyczne, wsparcie dla odpierającego agresję sąsiada było dawkowane jak kroplówka, przez rozmaite koalicje chętnych, przez długi czas oglądających się na przywództwo ze strony Stanów Zjednoczonych.

Uruchomienie wsparcia na poziomie unijnym było naznaczone mozolnym przełamywaniem tabu i mentalnych barier. Mobilizacja europejskiego przemysłu zbrojeniowego, głównie za sprawą instrumentu SAFE (pożyczek dla państw członkowskich na zbrojenia) wymagała dużo czasu i wysiłku ze strony prawodawców i negocjatorów.

Pokazuje to dramat Unii Europejskiej, wspólnoty ufundowanej na prawie, w czasach gdy coraz bardziej dominuje brutalna siła. Znamienne jest, że wkrótce po tym gdy przywódcy unijni stawali na głowie, żeby nie położyć ręki na środkach państwa, które przy każdej okazji okazuje im wrogość, Amerykanie dokonują siłowego pojmania przywódcy państwa niestanowiącego  dla nich większego zagrożenia, nawet nie udając, że mają ku temu jakąkolwiek podstawę prawną.