Polski system podatkowy jak potwór Frankensteina. Potrzebujemy zmian

Niektórzy są objęci składką społeczną, a inni nie. Większość z nas należy do jednego systemu emerytalnego, ale rolnicy, mundurowi, sędziowie i prokuratorzy są z niego wyłączeni. Informatycy i przedsiębiorcy korzystają z dziwacznych ulg podatkowych, a najbogatsi mogą w ogóle unikać opodatkowania. Składka zdrowotna? Lepiej o niej nie wspominać.

Polski system podatkowy jak potwór Frankensteina

Skomplikowanie systemu podatkowego nie wynika z działania niezależnej od nas siły wyższej. Podatki odzwierciedlają stan naszego społeczeństwa i klasy politycznej.

Nie spadły z nieba, lecz powstały w wieloletnim procesie drobnych modyfikacji, zmian i walki o zdobycie poparcia wąskich grup interesów, zabiegających o swoje przywileje. Są także wypadkową dominujących wyobrażeń społecznych i ideologii politycznych ostatnich 30 lat.

System podatkowy w Polsce jako całość przypomina potwora Frankensteina. Ma mnóstwo łat, gdyż kolejne rządy zszywały ze sobą nie pasujące elementy oraz utrzymywały przy życiu fragmenty, które dawno powinny obumrzeć.

Kolejne polityczne operacje na tym zniekształconym ciele rzadko służą przywróceniu mu naturalnej funkcjonalności, a najczęściej stanowią doraźne by-passy, które mają realizować jakąś wąską funkcję.

Początki obecnego systemu stworzono w okresie transformacji ustrojowej i krótko po niej, w latach 90. XX wieku. Najważniejszymi składowymi, które go budowały są: ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych, która została uchwalona w 1991 roku; ustawa wprowa­dzająca składkę na ubezpieczenie zdrowotne z 1997 roku; ustawa tworząca fundamenty ubezpieczeń społecznych z 1998 roku.

Już z samego tego wyliczenia widzimy, że system podatkowy i system ubezpieczeń społecznych były tworzone w sposób niezależny od siebie. Żeby sytuacja była jeszcze trudniejsza, mamy jeszcze kilka innych aktów prawnych, które wpływają na materię podatkową, choć oddziałują punktowo.

Najważniejszym jest ordynacja podatkowa – regulująca organy podatkowe, normy prawa karnego skarbowego i procedury postępowania. Oprócz niej istnieje na przykład ustawa o podatku rolnym, która pochodzi z 1984 roku (!) i nie została istotnie zmieniona od tego czasu. Pozostaje więc reliktem minionej epoki, choć jej materia dotyka ponad 1 miliona obywateli naszego kraju.

Mamy również osobną ustawę o zryczałtowanym podatku dochodowym z 1998 roku, która miała regulować pewne szczególne, wąskie przypadki i upraszczać zasady dla najmniejszych podatników. Jednak wraz z podniesieniem w 2021 roku limitu maksymalnego przychodu uprawniającego do korzystania z ryczałtu z 250 tys. do 2 mln euro, zaczęła się rozrastać na całkiem szeroką grupę osób.

Rok później swoje dołożył Polski Ład, wprowadzając niskie, kwotowe składki zdrowotne dla tej formy rozliczenia i sprawiając, że stała się wyjątkowo atrakcyjna – w ten sposób „znikąd” powstał przywilej podatkowy dla wcale nie tak małych firm.

Istotna jest również ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych z 1994 roku, której zakres cały czas się rozrasta, idąc w krok za powszechnym systemem ubezpieczeń, gdyż ustawa ta obejmuje również rodziny funkcjonariuszy.

Do tego bałaganu dochodzą też rozwiązania sektorowe, a nawet rozporządzenia, takie jak rozporządzenie ministra pracy i polityki socjalnej w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Dzięki temu ze szczególnych zasad mogą korzystać nawet kierowcy TIR-ów, pracując oficjalnie za pensję minimalną, a resztę wynagrodzenia pobierając oficjalnie jako dodatek za delegację (i nie podlegając tym samym składkom ZUS od większości dochodu).

Przepisy, już początkowo poszatkowane, ciągle ewoluują, co skutkuje rosnącym skomplikowaniem prawa i często jego systemowym bezsensem. Przeanalizujmy na przykładzie ewolucji składki zdrowotnej, w jaki sposób wprowadzanie kolejnych zmian w sposób nieuporządkowany, bez patrzenia na całość systemu, prowadzi do entropii prawa podatkowego w Polsce.

Przypadek składki zdrowotnej, czyli jak bałagan ewoluuje

Przed wprowadzeniem osobnej składki zdrowotnej, która z ekonomicznego punktu widzenia jest raczej parapodatkiem, bo nie jest związana z tym, jakie świadczenia otrzymuje jej płatnik, ochrona zdrowia była finansowana głównie z podatków.

Minister finansów i minister zdrowia toczyli wtedy nieustającą batalię o wysokość nakładów w danym roku. Żadne przepisy nie określały wskaźników referencyjnych co do oczekiwanych wydatków na ochronę zdrowia, więc pozostawały one kwestią otwartą.

Wprowadzenie składki zdrowotnej miało zakończyć te spory i zapewnić stabilne finansowanie tego ważnego elementu funkcjonowania państwa. Pierwotnie wprowadzona składka (funkcjonująca od 1999 roku) wynosiła 7,5% i była w pełni odliczana od podatku.

Warto zwrócić uwagę, że ten sposób jej wprowadzenia był de facto kontynuacją wcześniejszej zasady finansowania budżetowego, z tą różnicą, że po prostu konkretne pieniądze z podatku PIT zostały przeznaczone na cel ochrony zdrowia.

Gdyby o składce zdrowotnej myśleć w sposób systemowy, to należałoby ją wprowadzić na poziomie równoległym do składek ZUS – byłaby więc naliczana od przychodu brutto, bez pomniejszania o zapłacone składki społeczne. Ponieważ jednak od samego początku miała imitować podatek, to jej podstawę zbliżono możliwie do podstawy opodatkowania.

Dużo łatwiej byłoby określić wydatki na ochronę zdrowia jako określony procent dochodów z tytułu podatku PIT, analogicznie jak środki przekazywane samorządom lub w relacji do PKB, ale z jakiegoś powodu tego nie uczyniono. Było to zapewne przejawem typowo zachowawczego podejścia decydentów – wybrano rozwiązanie najbardziej zbliżone do tego, co istniało przed reformą, jednocześnie gwarantując, że wydatki znajdą pokrycie w dochodach.

Okazało się, że 7,5% nie wystarcza, więc w 2001 roku wartość tę podniesiono do 7,75% i pozostawiono składkę w pełni odliczaną. Niestety, i to nie wystarczyło. Oczywistym okazało się, że wydatki na ochronę zdrowia będzie trzeba podnieść, i to wyraźnie.

Niestety, podnoszenie tych wydatków oznaczałoby przesuwanie środków z innych celów budżetowych, co budziło konflikt interesów. Jak go rozwiązano? Na niekorzyść podatników i spójności systemowej.

Pozostawiono odliczenie w zupełnie przypadkowej wysokości 7,75% i od 2003 roku podnoszono corocznie składkę o 0,25 pkt. proc. aż do osiągnięcia stawki 9% w 2007 roku. Do tego systemu, nie wynikającego z żadnej logiki, szybko się przyzwyczailiśmy.

Przez długi czas składka zachowywała jednak swoją podstawową rolę bycia głównym (w zasadzie niemal jedynym) źródłem finansowania ochrony zdrowia w Polsce. Potrzeby jednak wciąż rosły, a sama składka nie. Rząd Zjednoczonej Prawicy postanowił to rozwiązać w najprostszy możliwy sposób – zaczął dopłacać do ochrony zdrowia z budżetu państwa.

By rozwiązanie było stabilne, wprowadzono tzw. „zasadę t-2”, czyli określania minimalnych wydatków na ochronę zdrowia w relacji do PKB sprzed dwóch lat (przesunięcie miało na celu odnoszenie się nie do prognoz, ale do znanej już wartości PKB, choć tak naprawdę była to ukryta forma obniżenia wydatków).

Samą zasadę określania wydatków względem PKB należałoby ocenić pozytywnie, jako stabilizującą system, ale jednocześnie przekreśliła ona sens istnienia zdefiniowanej składki zdrowotnej.

Jeśli składka jest de facto parapodatkiem, bo nie obowiązuje zasada ekwiwalencji świadczenia względem opłacanej kwoty oraz sama wysokość pobieranych składek nie wpływa na wysokość wydatków systemowych, to po co w ogóle ją utrzymywać jako osobny byt?

Odpowiedź brzmi: bo składka już była, a rząd (w tym przypadku PiS), wprowadzając zmiany, nie pomyślał o całości systemu. Chodziło po prostu o zwiększenie wydatków, a nie o kompleksowe rozwiązanie z zakresu danin publicznych.

Efekt? W długim ciągu chaotycznych zmian system finansowania ochrony zdrowia zatoczył niemal pełne koło. Tak jak przed 1999 rokiem, gwarantem funkcjonowania ochrony zdrowia pozostaje budżet państwa, więc w coraz większym stopniu finansowana jest ona z podatków. Jednocześnie obywatele i urzędnicy muszą rozliczać coraz bardziej skomplikowany i rozczłonkowany system poboru danin na ten cel.

Chaos dla pracowników, ulgi dla „liniowców” i fikcja IP Box

Składka zdrowotna jest tylko przykładem. Przypadki podobnych dziur i łat w systemie można by jednak mnożyć w nieskończoność.

W większości przypadków schemat jest ten sam: rządzący wprowadzają zmiany na już funkcjonującym organizmie podatkowo-składkowym, w taki sposób, by jak najmniej naruszyć status quo, ewentualnie wprowadzają zmiany, które mają zrealizować pewien bardzo wąski cel.

Każda tego typu zmiana stanowi jednak wyrwę w systemie, która wiąże się z utrudnieniami dla pracowników, przedsiębiorców, pracodawców, a osobom należącym do grup uprzywilejowanych albo po prostu szczególnie zamożnym pozwala na unikanie płacenia podatków.

Gdybyśmy chcieli zadbać o spójność systemu, należałoby patrzeć na niego całościowo i dopasowywać elementy zgodnie z szerszym obrazem. W razie gdyby należało wprowadzić radykalne zmiany, rządzący powinni zmieniać cały system.

Niestety, dotąd było zupełnie inaczej. Kolejne rządy podejmowały nieprzemyślane decyzje i lękały się naruszać status quo. W rezultacie w polskim systemie podatkowo-składkowym pojawiło się zaskakująco dużo dziwnych tworów.

W Polsce istnieje co najmniej siedem różnych sposobów naliczania kosztów uzyskania przychodu z pracy najemnej:

• cztery sposoby naliczania kwotowego, które dają niemal niezauważalną różnicę na podatku;
• koszty 20% na umowach cywilnoprawnych (gdy je wprowadzano, chyba nikt nie myślał, że umowy te staną się substytutem stosunku pracy);
• 50% koszty autorskie, których istnienia chyba nikt nie potrafi uzasadnić, ale trudno je wycofać, bo korzystają z nich choćby dziennikarze kształtujący opinię publiczną;
• tzw. koszty rzeczywiste, które są absolutną rzadkością, bo można rozliczyć jedynie wydatki na dojazd do pracy środkami komunikacji publicznej, dokumentując to imiennymi biletami.

Jeszcze ciekawiej jest z rozliczaniem dochodów z działalności gospodarczej:

• mamy zasady ogólne, czyli rozliczanie dochodów na skali podatkowej wraz z innymi źródłami.
• istnieje również karta podatkowa, która jest obecnie wygaszana, a która powstała w celu rejestracji i rozliczania drobnej działalności o charakterze głównie rzemieślniczym.
• trzecią opcją jest ryczałt od przychodów ewidencjonowanych. W założeniach miał być formą uproszczoną dla mniejszych podmiotów, ale po zmianach Polskiego Ładu i podniesieniu limitu pozwala na rozliczanie podmiotów zarabiających po kilka milionów złotych. Jednocześnie, ze względu na zmiany w zasadach opłacania składki zdrowotnej i obniżenie stawek dla lekarzy oraz informatyków, jest to forma niezwykle atrakcyjna finansowo.

Poza wspomnianymi trzema tradycyjnymi formami:

• od 2004 roku wprowadzono podatek liniowy 19%, który z niewiadomych przyczyn miał imitować rozliczenie spółek kapitałowych, a nie zachęcać obywateli do zakładania takich spółek. Co więcej, po wielu latach idea podatku „stałe 19%, ale nie masz prawa do ulg i odliczeń” została naruszona, gdyż przedsiębiorcy rozliczający się w taki sposób mają prawo do odliczania np. ulgi na powrót, ulgi dla seniora i ulgi dla rodzin 4+ oraz korzystania z ulgi B+R czy ulgi termomodernizacyjnej.
• w końcu od 2019 roku mamy tzw. „IP Box”. Stał się on osobną formą rozliczenia, gdyż dochody nim objęte są wyjęte z rozliczenia innymi formami. Sam sens istnienia tej ulgi od strony prowadzonej polityki podatkowej jest również mocno wątpliwy, gdyż jaką samoistną wartość ma stanowić wytwarzanie własności intelektualnej? Nie musi mieć ona przecież szczególnie innowacyjnego lub wartościowego społecznie charakteru, a sama definicja „działalności rozwojowej” jest bardzo szeroka. W praktyce więc IP Box stał się ulgą dla nieco bardziej obrotnych informatyków, a pomoc w tym zakresie stała się produktem handlowym doradców podatkowych.

Takich zwielokrotnianych i chaotycznych elementów systemu można wymienić o wiele więcej. Mamy chociażby trzy formy rozliczania dochodów z działalności rolniczej: podatek rolny, opodatkowanie działów specjalnych i opodatkowanie sprzedaży rolniczej ryczałtem 2%.

Niektóre z tych sposobów są jeszcze dodatkowo zróżnicowane wewnętrznie, jak np. możliwość opodatkowania działów specjalnych na linii lub na skali oraz możliwość liczenia samego dochodu na podstawie tzw. norm szacunkowych.

To ostatnie jest ciekawym zagadnieniem – nie każdy wie, że normy szacunkowe to duża tabela publikowana przez ministra finansów, określająca ile dochodu osiąga rolnik z uprawy w szklarniach czy hodowca z hodowli psów.

Przykładowo dochód roczny od sztuki kota rasowego to obecnie… 26,34 zł, a od psa rasowego – 71,10 zł. Każdy, kto kupował kiedykolwiek zwierzę z hodowli, może się domyślać, jaki ma to związek z rzeczywistością.

Sposobów i wyjątków w rozliczaniu składek społecznych chyba nikt nie zliczy. Pewnie nawet sam ZUS. Na samej działalności gospodarczej mamy ich aż cztery: ulga na start, składki preferencyjne, mały ZUS oraz zasady ogólne.

Dochodzą do tego zbiegi tytułów (czyli opłacanie składek z jednego źródła, nawet jeśli podstaw jest wiele), osobne zasady dla służb mundurowych, sędziów i prokuratorów, inne zasady dla osób przed wiekiem emerytalnym, zróżnicowane stawki składki wypadkowej w zależności od sektora, odmienne zasady opłacania składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych przez przedsiębiorstwa i przez urzędy oraz wiele, wiele innych.

I PO, i PiS tylko mówiły o reformowaniu systemu

Wymienione przykłady są jedynie drobnym, autorskim wyborem z listy setek wyjątków i nieścisłości w polskim systemie danin od osób fizycznych. Część z nich jest przejawem niesprawiedliwości, związanej np. z dystrybucją przywilejów, jeszcze inne przykładem unikania politycznych problemów przez decydentów, a całość skutkuje zupełnym chaosem.

W efekcie długotrwałego, ewolucyjnego i niestety nieprzemyślanego całościowo kształtowania się tego systemu, mamy w Polsce model niemal indywidualnego opodatkowania i oskładkowania.

Istnieją całkiem spore szanse, że dwie przypadkowo mijające się na ulicy osoby objęte są zupełnie innymi, niepowtarzalnymi zasadami opłacania danin. To samo dotyczy nawet kolegów pracujących w jednej firmie czy przedsiębiorców działających w tej samej branży.

Skomplikowanie systemu nie polega więc na tym, że trudno jest policzyć podatek, bo w indywidualnym przypadku jest to całkiem proste. Problem polega na tym, że w zasadzie nie wiadomo, kto jakie podatki płaci, według jakich zasad i ostatecznie jaki dochód netto ma do dyspozycji z danego „brutto”.

Sieć setek drobnych przywilejów, wyjątków i dziwacznych preferencji tworzy kolorową mozaikę bez żadnego sensownego wzoru. Taki system jest idealną pożywką dla optymalizacji podatkowych i „jazdy na gapę” przez co bardziej obrotnych podatników.

Przykładem jest wspomniana ulga IP Box, a także alternatywne możliwości rozliczania dochodów z działalności gospodarczej, które skonstruowano tak jakby chcieć powiedzieć podatnikowi: „jeśli jesteś odpowiednio bogaty, to możesz płacić mniej”.

Dla nieco biedniejszych przewidziano za to szereg przepisów z zakresu ubezpieczeń społecznych, które pozwalają tak dobierać formy świadczenia pracy, by płacić jak najmniej składek.

Czy naprawdę musi tak być? Czy nie możemy wprowadzić systemu, w którym jednakowe zasady obowiązują wszystkich, a ewentualne ulgi lub preferencje nie wynikają z losowych impulsów, ale z realizacji konkretnych, ważnych celów społecznych? Czy nie dałoby się zabić tego potwora i stworzyć całkiem nowy, przejrzysty i bardziej sprawiedliwy system?

Przez wiele lat do debaty publicznej wracała koncepcja uporządkowania tego bałaganu i stworzenia prostego, przejrzystego i sprawiedliwego systemu – koncepcja jednolitej daniny. Ogłaszała ją była premier Ewa Kopacz w 2015 roku, pracował nad nią rząd Prawa i Sprawiedliwości w latach 2016-2017.

Ostatecznie jednak żadne konkrety nie ujrzały światła dziennego. Jednolita danina w Polsce okazywała się mitem, o którym każdy słyszał, wielu o nim marzyło, ale nikt do końca nie wiedział, czym miałby on być.

W wydanym niedawno raporcie Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego „Okiełznać podatkowy chaos. Propozycja reformy w duchu jednolitej daniny” przedstawiamy, jak mógłby wyglądać taki uproszczony i ujednolicony system podatkowy. Stanowi to pierwsze w Polsce tak kompleksowe opracowanie tego zagadnienia. Wszystkich zainteresowanych naprawą polskiego systemu podatkowego zachęcam do jego lektury.

Raport powstał w toku zadania „Sejm – nowe otwarcie. Monitoring systemu konsultacji społecznych aktów prawnych w Polsce” realizowanego przez Klub Jagielloński dzięki finansowaniu ze środków Rządowego Programu Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO Priorytet 3. Został dołączony do stanowiska stowarzyszenia w konsultacjach społecznych projektu ustawy Prezydenta RP o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (sygnatura: RPW/27021/2025).

Ten utwór, z wyjątkiem zdjęć, jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.