Jak rząd podzieli budżet? Zbrojenia, świadczenia i nie tylko

Trwają prace nad budżetem państwa na przyszły rok. Projekt przedstawiony przez rząd zakłada między innymi kontynuację wysokich wydatków na zbrojenia, utrzymanie programów społecznych i nieznaczny wzrost wydatków na zdrowie. Coraz więcej kosztuje nas też obsługa wcześniej zaciągniętych długów. Czy planowane wydatki to powrót „ciepłej wody w kranie” czy też odpowiedź na „czasy przedwojenne”? Jak najnowszy projekt budżetu ma się do tych uchwalanych w zeszłych latach?

Pod koniec ubiegłej dekady na popularności zyskiwały graficzne sposoby prezentacji tego, „na co idą nasze podatki”. Swoją Mapę Wydatków Państwa publikowała Fundacja Republikańska. Na stronie Ministerstwa Finansów można było zobaczyć stuzłotowy banknot podzielony na odcinki odpowiadające udziałom różnych wydatków w budżecie. Wizualizacja ta znajduje się tam po dziś dzień, jednak pochodzi ona z… 2019 roku.

Nietrudno się domyśleć, dlaczego taka grafika nie powstała w 2020 roku. W epoce pandemii budżet przeszedł na tryb zarządzania kryzysowego, a nadzwyczajne wydatki były pokrywane z emisji długu przez Polski Fundusz Rozwoju i Bank Gospodarstwa Krajowego. Te wydarzenia z najnowszej historii gospodarczej omawia wyczerpująco w wywiadzie z Szymonem Kwapiszewskim redaktor Ignacy Morawski.

Jakkolwiek były to działania uzasadnione szczególnymi okolicznościami, to zaciemniały obraz wydatków publicznych, których znaczna część nie była ujęta w budżecie. Część z długów zaciągniętych wówczas przez specjalne fundusze trzeba obecnie zacząć spłacać.

Biorąc pod uwagę rosnące potrzeby państwa na finansowanie długiem, koszty jego obsługi mają wzrosnąć rok do roku o 19,2%, do kwoty 90 mld złotych. Byłoby to 2,16% zakładanego przez rząd produktu krajowego brutto.

Gdyby sięgnąć pamięcią o dekadę do tyłu to zobaczymy, że Polska wydawała w 2016 roku „na odsetki” 1,72% ówczesnego PKB, a w 2019 roku ta wartość spadła nawet do 1,20%. Opublikowana ostatnio przez Ministerstwo Finansów Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych zakłada dalszy wzrost tych kosztów w najbliższych latach.

Zbrojenia z importu

Przedłużająca się wojna na Ukrainie uświadomiła nam konieczność szybkiego zwiększenia nakładów na własną obronność. Niedawne rajdy dronów nad Polską tylko to potwierdzają. Część 29. budżetu proponowanego na przyszły rok, nosząca tytuł Obrona Narodowa, przewiduje wydatki rzędu niemal 172,5 miliarda złotych. Biorąc pod uwagę, że całość wydatków planowanych w budżecie ma wynieść 918,9 miliarda, stanowią one niemal 19% całości.

Gdy w spokojnym z dzisiejszej perspektywy 2019 roku Ministerstwo Finansów malowało na różne kolory kawałki symbolicznych stu złotych budżetu, ten odpowiadający obronności stanowił nieco ponad 10%. Gdy podsumowano wykonanie budżetu za 2016 rok, udział wydatków w tym sektorze wyniósł finalnie 7,8%.

Nie zapominajmy jednak też, że wydatki na zbrojenia są aktualnie dodatkowo zasilane przez pozabudżetowy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych. Suma środków łożonych na obronę narodową ma zatem przekroczyć ponad 200 mld złotych.

Byłoby to około 4,81% produktu krajowego brutto zakładanego na przyszły rok przez resort ministra Domańskiego, co plasowałoby nas pod tym względem na czele państw NATO. Polskie wydatki budżetowe na obronność liczone jako udział w PKB wzrosły po aneksji Krymu przez Rosję w 2014 roku, jednak do inwazji z 2022 oscylowały w okolicach wymaganego przez sojusz poziomu 2%.

Często komentowany jest fakt, że duża część naszego budżetu obronnego wydawana jest na zakupy za granicą, przez co efekty gospodarcze w kraju są niewspółmiernie małe do skali naszych wydatków. Według sztokholmskiego think-tanku SIPRI w latach 2020-2024 Polska była 14. importerem broni na świecie, tuż za Koreą Południową i Wielką Brytanią, a przed Izraelem, Chinami i Niderlandami. Należy przy tym pamiętać, że od tego czasu nasze inwestycje w sprzęt wyraźnie przyspieszyły.

Szlachetne zdrowie

Kolejnym kolosalnym punktem w wydatkach publicznych jest ochrona zdrowia. Rosnące potrzeby w tym zakresie są podyktowane starzejącym się społeczeństwem, rosnącymi kosztami poszczególnych terapii oraz rozwijaniem nowych programów, jak chociażby dofinansowanie do zapłodnień in vitro.

Zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej nakłady na ten sektor mają stopniowo rosnąć i wynosić w przyszłym roku do 247,6 mld złotych. Odpowiada to 6,80% produktu krajowego brutto, ale chodzi tu o porównanie do wysokości PKB… na rok 2024.

Ta ustawowa zasada, choć pozwala odnieść się do stosunkowo pewnych danych statystycznych z przeszłości zamiast do szacunków na następny rok, komplikuje nieco obraz nakładów publicznych na zdrowie w warunkach wzrostu gospodarczego.

Warto zaznaczyć, że zdecydowana większość wydatków na ten cel odbywa się poza ustawą budżetową, poprzez wpływy ze składek będących do dyspozycji Narodowego Funduszu Zdrowia. Z drugiej strony, udział budżetu państwa w „łataniu” finansów NFZ rośnie, chociażby ze względu na przekazywanie funduszowi kolejnych obowiązków bez ich pokrycia w składkach.

Udział sektora publicznego w wydatkach zdrowotnych różni się od kraju. Jednak jeśli chodzi o same nakłady publiczne, Eurostat opublikował dotąd dane jedynie za 2023 rok. Polska ze wskaźnikiem w wysokości 5,7% PKB tamtego roku znalazła się na siódmym miejscu od końca w Unii Europejskiej. Warto jednak podkreślić, że w 2016 roku wydawaliśmy na ten cel 4,6% co plasowało nas jedynie przed Rumunią, Łotwą i Cyprem.

Za starość naszą i waszą

Ważnym punktem w budżecie pozostają świadczenia społeczne. Mimo że system emerytalny również jest w większości finansowany z wpływających do niego składek, to rośnie (z 81 na ponad 90 miliardów złotych) obciążenie dla budżetu na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wyzwaniem dla niego pozostaną w przyszłym roku również tzw. wakacje składkowe dla części przedsiębiorców.

W uzasadnieniu wysokości nakładu na świadczenia społeczne zwraca się uwagę na kontynuowanie projektów takich jak „Rodzina 800+” (61,7 mld), „Dobry start” (1,4 mld), „Za życiem” (0,3 mld), jak i wypłaty „13. i 14. emerytury” (31,8 mld). Łącznie na wydatki społeczne (emerytury, świadczenia dla osób chorych i niepełnosprawnych, dodatki rodzinne i tym podobne) Polska w 2023 roku wydała 16,9% produktu krajowego brutto. Jest to jedynie nieznacznie więcej niż w 2016 roku. W obu przypadkach plasowało nas to na 15. miejscu wśród 27 państw członkowskich, za to poniżej unijnej średniej.

Nowe programy takie jak „Aktywny rodzic”, czy „renta wdowia” stanowią uzupełnienie polityki społecznej państwa, jednak nie są na tyle duże, żeby istotnie wpłynąć na naszą pozycję w unijnym porównaniu.

Mniej tanie państwo

Wśród organów państwowych największy wzrost nakładów budżetowych zaplanowano dla Krajowej Rady Sądownictwa, Trybunału Konstytucyjnego i Państwowej Inspekcji Pracy (odpowiednio o 62%, 38% i 29% więcej niż rok temu). Ministerstwo tłumaczy go przede wszystkim wzrostem wynagrodzeń sędziów i planowanym wzrostem zatrudnienia, między innymi w TK i PIP.

Autorzy projektu nie przyznają jednak, że w przypadku naczelnych organów sądowniczych (KRS, TK, częściowo Sąd Najwyższy) jest to koniec polityki „głodzenia” ich ze względu na podważany status legalności w warunkach trwającego kryzysu ustrojowego.

Tak radykalne obcięcie finansowania w poprzednim budżecie dla niektórych organów państwowych uznał za niezgodne z ustawą zasadniczą sam Trybunał Konstytucyjny. Tak jak obcięcie budżetów tym instytucjom nie rozwiązało sporu o praworządność, tak samo powtórne podwyższenie nakładów nie przyniesie raczej decydującego rozstrzygnięcia.

Co do Państwowej Inspekcji Pracy, zapowiedzi zarówno jej kierownictwa, jak i te płynące z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, wskazują na poważne potraktowanie wieloletnich zaniedbań w realizacji ustawowych zadań tej instytucji i chęć wykorzystania nowych kompetencji przekazanych jej w ostatnich miesiącach.

Nauka – do słabości klucz

Podając wzrost nakładów na poszczególne cele autorzy ustawy budżetowej sięgają na ogół po wartości bezwzględne. W uzasadnieniu możemy znaleźć na przykład wzmiankę o podwyżce dla pracowników sektora budżetowego mającej wynieść 3%.

Brakuje jednak porównania z zakładanym wskaźnikiem inflacji – ten jest brany pod uwagę jedynie na poziomie założeń makroekonomicznych. Tymczasem w wielu branżach finansowanych przez państwo wynagrodzenia nie nadążają za wzrostem cen, nie mówiąc o płacach w sektorze prywatnym.

W podobnym duchu uwagę na powolny spadek wydatków na naukę skomentował ostatnio profesor Piotr Sankowski – nakłady publiczne na ten cel powoli spadają zarówno w stosunku do wielkości gospodarki, jak i kolejnych budżetów na przestrzeni 20 lat. W kolejnych wywiadach z Alicją Gardulską (Wyborcza) i Anną Wittenberg (WNP) minister nauki Marcin Kulasek zdaje się być zrezygnowany – stawia sobie cel ograniczenie cięć w swoim resorcie.

Wzrost budżetu na naukę – choć obiecywany wcześniej przez ministra Domańskiego wydaje się nierealny i zdaniem ministra Kulaska, niewarty niepotrzebnych napięć w koalicji. Zamiast tego proponuje, żeby uczelnie starały się o środki z innych resortów, przede wszystkim obrony.

Więcej światła

Budżet to plan na dany rok. Państwo jednak realizuje również szereg programów wieloletnich. Bodaj najgłośniejszy z nich to Program inwestycyjny Centralny Port Komunikacyjny, którego II etap rozciąga się na lata 2024-2030.

Na budżetowej liście znajdziemy jednak również realizowane plany drogowe, kolejowe, program uzupełniania rezerw strategicznych, Posiłek w szkole i w domu, Program Oczyszczania Kraju z Azbestu na lata 2009-2032 czy budowę Muzeum Historii Polski w Warszawie.

Łącznie na te programy przeznaczono w następnym roku ponad 21,5 mld złotych. Jest to niemal o 16% mniej niż rok wcześniej. Lista 42 programów to na swój sposób kolejka nadzwyczajnych priorytetów państwa. Ich rezultaty (lub brak) nieraz doceniamy dopiero po latach.

Warto spojrzeć na niektóre programy wieloletnie realizowane w 2016 roku: zabezpieczenie transportu powietrznego najważniejszych osób w państwie, program polskiej energetyki jądrowej, budowa Muzeum II Wojny Światowej w Gdańsku.

O ile udało nam się zakupić samoloty do przewożenia VIP-ów, to szkoda, że nie udało się przyspieszyć budowy polskiej elektrowni jądrowej. Natomiast gdańskie muzeum stało się przedmiotem kontrowersji, a jego późniejszy dyrektor objął w końcu stanowisko głowy państwa.

Budżetowe wyliczenia mogą przyprawić czytelnika o ból głowy. Sumy opiewające na miliardy złotych trudno ogarnąć wyobraźnią i ocenić, czy to właściwa kwota na dany cel. Również posłowie głosując nad przyjęciem ustawy planującej dochody i wydatki państwa na następny rok, muszą się kierować raczej partyjną lojalnością i zaufaniem do osób, które go przygotowują.

Możemy oceniać zmiany w czasie środków alokowanych na rzecz danych instytucji, ale ich lista zadań również ulega zmianie. Pewnym uzupełnieniem instytucjonalnym pod tym względem ma być od przyszłego roku Rada Fiskalna – niezależne, publiczne ciało doradcze. Zgodnie z ustawą ma ona jednak koncentrować się na analizach makroekonomicznych i strzeżeniu limitów zadłużenia.

Cennym zasobem dla obywatela byłaby strona internetowa taka jak ta publikowana przez brytyjski Office for Government Responsability. Ich analizy obejmują wyliczenia Tax by tax, spend by spend  (podatek po podatku, wydatek po wydatku). Warto, żeby i naszym obywatelom przedstawiono, jak wydawane są ich pieniądze.

Raport Polskiego Instytutu Ekonomicznego Postawy Polaków wobec płacenia podatków i roli państwa w gospodarce z roku 2021 wskazywał, że mamy często mylne wyobrażenie o tym, jak państwo dysponuje publicznym groszem. Zdecydowanie nie doceniamy, jak dużym kosztem są emerytury. Przeceniamy natomiast udział wydatków administracyjnych w funkcjonowaniu państwa.

Nie ma co się temu dziwić, mało kto w wolnym czasie studiuje strukturę wydatków publicznych. Uświadomienie badanym faktycznego stanu rzeczy miało pewien wpływ na preferencje obszarów, w których chcieliby dokonać cięć budżetowych. Ciekawe byłyby wyniki podobnego badania wśród posłów.