Korupcja na Ukrainie ma się mocno. Broni jej nawet Wołodymyr Zełeński

Procedowana w lipcu ustawa ograniczająca niezależność ukraińskich służb antykorupcyjnych spadła na zachodnią opinię publiczną jak grom z jasnego nieba. Podważanie przez władze Ukrainy wiarygodności kraju w kontekście słabnącej gotowości sojuszników do wspierania jej w wojnie z Rosją wydawało się wielu komentatorom czymś absurdalnym. Jeśli jednak spojrzeć na historię Ukrainy nieco szerzej, to widać, że walka z korupcją od lat napotyka na opór środowiska politycznego, które z racji na powiązania z wielkim biznesem nie jest w stanie rozprawić się z demonami przeszłości.

22 lipca 2025 roku Rada Najwyższa Ukrainy w drugim czytaniu przyjęła projekt ustawy zawierającej w sobie postanowienia, które de facto ograniczały niezależność Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU) oraz Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP).

Dzień wcześniej Służba Bezpieczeństwa Ukrainy (SBU), we współpracy z Prokuraturą Generalną, przeprowadziła szeroko zakrojoną akcję przeszukań u kilkunastu funkcjonariuszy NABU, rzekomo podejrzewanych o nielegalny handel z Rosją, szpiegostwo czy też udział w zorganizowanej grupie przestępczej. To te działania miały uzasadniać konieczność błyskawicznego przyjęcia wspomnianej wyżej ustawy.

Jej wejście w życie spowodowało jednak trwające kilka dni protesty w największych miastach Ukrainy. Przeciwko przyjęciu ustawy protestowały opozycyjna partia Europejska Solidarność oraz frakcja „Hołos”. Protesty, a także głosy krytyki płynące z Unii Europejskiej spowodowały, że ukraińskie władze już po kilku dniach zadeklarowały zastąpienie kontrowersyjnej ustawy inną.

Projekt nowych przepisów uchwalonych przez Radę Najwyższą 31 lipca miał osobiście stworzyć Wołodymyr Zełenski. Przywróciły one niezależność NABU i SAP oraz powstrzymały Biuro Prezydenta przed przejęciem całkowitej kontroli nad systemem antykorupcyjnym kraju. Nie można jednak wykluczyć możliwości podjęcia kolejnej próby takiego przejęcia przez Zełenskiego i jego otoczenie w przyszłości.

Niezależnie od oceny działań prezydenta nie ulega wątpliwości, że obecny system antykorupcyjny na Ukrainie potrzebuje reform. Jest to jeden z kluczowych problemów, na których Kijów powinien się skupić w przygotowywaniu swojej drogi do Unii Europejskiej.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że to nie pierwszy raz, kiedy władze ukraińskie dążą do przejęcia kontroli nad organami antykorupcyjnymi w celu ograniczenia możliwości prowadzenia przez nie spraw wymierzonych w ważnych polityków bądź oligarchów. Ukraina dla własnego dobra i przyszłości powinna nie dopuścić do przekształcenia obecnie istniejącego systemu w tzw. Milicję Podatkową 2.0.

Antykorupcyjna twarz rewolucji godności

Po rewolucji godności w 2014 roku Ukraina podjęła starania na rzecz oczyszczeniNaa systemu z ludzi powiązanych z reżimem Wiktora Janukowycza, a także ograniczenia korupcji, która była traktowana jako jeden z największych problemów współczesnego państwa ukraińskiego.

Temu pierwszemu celowi służyć miała tzw. ustawa lustracyjna, a drugiemu utworzenie nowego systemu antykorupcyjnego. W jego tworzeniu, poniekąd z powodu „okresu rewolucyjnego”, brały udział nie tylko instytucje państwowe, ale też media oraz organizacje pozarządowe, których eksperci i aktywiści stawali się nawet współpracownikami SBU.

Problem korupcyjny na Ukrainie stanowi integralny element systemu państwowego. Korupcja występuje na wielu poziomach, poczynając od tej na poziomie lokalnym, poprzez średni szczebel urzędniczy, aż po tzw. wielką korupcję dotykającą najwyższych szczebli państwa. Powoduje to duże trudności w stworzeniu systemu antykorupcyjnego, który mógłby skutecznie przeciwdziałać problemowi różniącemu się skalą, mechanizmami i charakterem w zależności od szczebla występowania.

Sytuacja wewnętrzna w kraju po rewolucji godności spowodowała rozbicie części schematów korupcyjnych, ale nie wyeliminowała zjawisk leżących u ich podstaw, takich jak zależność czołowych polityków od oligarchów oraz istnienie licznych nieformalnych powiązań na linii podwładny-przełożony czy obywatel-urzędnik.

Pierwsze działania nowych ukraińskich władz rozpoczęły się w październiku 2014 roku, kiedy to uchwalono pakiet pięciu ustaw antykorupcyjnych, m.in. ustawy „O Narodowym Biurze Antykorupcyjnym”, „O przeciwdziałaniu korupcji”, a także „O podstawach państwowej polityki antykorupcyjnej Ukrainy na lata 2014-2017”. Ich przyjęcie było jednym z warunków otrzymania wsparcia ze strony Unii Europejskiej, jak również elementem unijnych wymagań co do stworzenia ruchu bezwizowego.

Utworzenie Narodowego Biura Antykorupcyjnego Ukrainy (NABU) miało pozwolić na sformowanie wyspecjalizowanego, niezależnego organu, mającego zwalczać korupcję wśród wyższych urzędników administracji centralnej i lokalnej.

Warto przy tym zauważyć, że zawężenie misji NABU wyłącznie do kadr urzędniczych pozostawiało pytania odnośnie ścigania korupcji wśród oligarchów i przedsiębiorców. Były one o tyle zasadne, że na Ukrainie sektor prywatny i państwowy są ściśle ze sobą związane, a większość schematów korupcyjnych polega na wyprowadzaniu pieniędzy z instytucji państwowych do prywatnego biznesu.

Oprócz kontroli ze strony NABU, wszyscy urzędnicy państwowi zostali zobowiązani do składania corocznych jawnych oświadczeń majątkowych, weryfikowanych przez Narodową Agencję ds. Przeciwdziałania Korupcji powołaną w 2015 roku i będącą organem podlegającym rządowi ukraińskiemu. Wdrożenie systemu weryfikowania i publikowania oświadczeń było wielokrotnie opóźniane, a ukraińska klasa polityczna podejmowała różne próby ograniczenia liczby osób, których majątek podlegałby weryfikacji.

Powolne reformy Poroszenki

W pierwszych latach dużym problemem w prowadzeniu działań antykorupcyjnych była zależność władzy sądowniczej od elit politycznych i biznesowych, co powodowało znaczne opóźnienia i obstrukcję w postępowaniach przeciwko czołowym politykom i urzędnikom. Jednocześnie ośrodek prezydencki po raz pierwszy już w 2015 roku wykorzystał postulat walki z korupcją do zwalczania przeciwników politycznych, czego dowodem była sprawa Hennadija Korbana.

Ten bliski współpracownik oligarchy Ihora Kołomojskiego został zatrzymany w kwietniu 2015 roku pod kilkoma zarzutami, m.in. stworzenia i kierowania zorganizowaną grupą przestępczą. Pomimo faktu, że Korban był zamieszany w pewne przekręty, zdaniem ukraińskiej opinii publicznej zatrzymanie go stanowiło element walki politycznej między Poroszenką i Kołomojskim, przy okazji dając prezydentowi okazję do propagandowego ukazania sukcesów w walce z korupcją. Tych realnych nie było jednak zbyt wiele, na co wpływ miały zarówno personalne przepychanki, jak i polityczna obstrukcja.

Z jednej strony w latach 2016-2019 miał miejsce ostry i brutalny konflikt pomiędzy NABU a Prokuraturą Generalną, zarządzaną przez Jurija Łucenkę, kiedy to podlegli mu prokuratorzy próbowali powstrzymywać funkcjonariuszy NABU przed prowadzeniem śledztw związanych ze schematami korupcyjnymi w tej instytucji. Jednocześnie usiłowano przejąć kontrolę nad Specjalną Prokuraturą Antykorupcyjną , którą utworzono we wrześniu 2015 roku.

Z drugiej zaś strony w Radzie Najwyższej regularnie pojawiały się projekty ustaw i zmian w prawie, które miałyby realnie ograniczać możliwości działania systemu antykorupcyjnego. Spowalniano chociażby udzielenie większych kompetencji operacyjno-śledczych NABU czy też całościowe uruchomienie systemu weryfikacji oświadczeń majątkowych, które to działania były wymagane ze strony UE i Międzynarodowego Funduszu Walutowego w celu wypłacania Ukrainie kolejnych transz pomocy finansowej.

Kontrowersje, tak w kraju, jak i za granicą, budziło również podejście do kontynuacji reform i stworzenia Specjalnego Sądu Antykorupcyjnego, który miałby domykać system i pozwolić na uniknięcie opóźnień i obstrukcji w rozpatrywaniu spraw korupcyjnych, z czym spotykano się ze strony normalnych sądów.

Ustawa mająca na celu powołanie tej instytucji sądowniczej była opóźniana przez dwa lata i została złożona przez prezydenta Petra Poroszenkę dopiero w lutym 2018 roku. Jej projekt został skrytykowany m.in. przez Komisję Wenecką, która wskazywała liczne nieprawidłowości w kontekście przede wszystkim zapewnienia niezależności sędziów oraz procedury ich wyboru.

Pomimo tych zastrzeżeń Wyższy Sąd Antykorupcyjny został powołany w 2018 roku, ale rozpoczął swoje działanie dopiero za prezydentury Zełenskiego, co było związane z dalszym opóźnianiem jego utworzenia, już po uchwaleniu odpowiedniej ustawy. Należy przy tym zaznaczyć, że w przeciwieństwie do SAP nie uzyskał on statusu instytucji wyspecjalizowanej, co znacznie utrudniało sądowi wypełnianie swojej funkcji.

Coraz bardziej oporne wdrażanie zmian w systemie antykorupcyjnym było wyrazem utraty zainteresowania kontynuacją tych reform przez otoczenie prezydenta Poroszenki. Było to związane m.in. ze śledztwami wymierzonymi w polityków Bloku Petra Poroszenki prowadzonymi przez NABU.

Ponadto prezydentowi i rządowi zarzucano „ręczne sterowanie” systemem i wykorzystywanie go do własnych celów politycznych i biznesowych. Taki obrót sytuacji powodował wzrost niezadowolenia społeczeństwa oraz wzrost znaczenia organizacji społecznych zajmujących się nagłaśnianiem przypadków korupcji, takich jak Centrum Przeciwdziałania Korupcji.

Korupcja na celowniku Zełenskiego

Hasła nasilenia walki z korupcją powróciły z całą mocą w 2019 roku, kiedy to na sztandary wyborcze wziął je Wołodymyr Zełenski. Prezentował się on jako ktoś nowy w ukraińskiej polityce, a przez to niezwiązany ze schematami korupcyjnymi, w które miał być uwikłany jego główny przeciwnik polityczny, dotychczasowy prezydent Petro Poroszenko.

Po objęciu urzędu prezydenta Zełenski podjął pewne kroki w celu zwiększenia skuteczności organów antykorupcyjnych. Jednym z jego ważniejszych ruchów było usprawnienie działalności Wyższego Sądu Antykorupcyjnego poprzez decyzję o kierowaniu do niego przez NABU i SAP tylko spraw związanych z najwyższymi urzędnikami w kraju. Mniej ważne sprawy rozpatrywać miały sądy powszechne.

Z inicjatywy Zełenskiego Rada Najwyższa uchwaliła ustawę o statusie tzw. sygnalistów. Rozwiązano także problem braku odpowiednich kompetencji operacyjno-śledczych NABU i zezwolono jej na wykorzystywanie techniki operacyjnej bez konieczności nawiązywania w tej sprawie współpracy z SBU.

Duże znaczenie dla dalszego rozwoju systemu antykorupcyjnego miało stworzenie w 2021 roku Biura Bezpieczeństwa Ekonomicznego (BEB), które miało przejąć wszelkie sprawy dot. przestępstw ekonomicznych wymierzonych w państwo i stanowiło uzupełnienie dla „urzędniczego” NABU. Choć była to finalizacja wizji, o której mówiło się od 2014 roku, to jednak nie obyło się bez kontrowersji wokół wyboru dyrektora BEB, na który to wybór pewien wpływ mieli mieć rządzący.

NABU zatacza krąg wokół rządu

Zgodnie z badaniem opinii publicznej przeprowadzonymi dla „Nowyj Widlik” po rozpoczęciu pełnoskalowej rosyjskiej inwazji na Ukrainę w 2022 roku, 63% Ukraińców uważało, że poziom korupcji wzrósł. Najbardziej zagrożone korupcją stały się sektory mające żywotne znaczenie dla przetrwania państwa ukraińskiego, takie jak energetyka i obronność. Oba były tradycyjnie jednymi z najbardziej skorumpowanych elementów ukraińskiej gospodarki.

Zakupy wojskowe zostały utajone po lutym 2022 roku, ale już w styczniu 2023 ukraińskie media zaczęły informować o nieprawidłowościach w zakupach pożywienia i umundurowania dla Sił Zbrojnych Ukrainy (SZU). Według ukraińskiej redakcji Radia Wolna Europa/ Radia Wolność miał to być główny powód dymisji ministra obrony Ołeksija Reznikowa, a także utworzenia Agencji Zakupów Obronnych (AOZ).

Jednak kolejny minister obrony Ukrainy Rustem Umierow również szybko znalazł się w centrum skandalu, kiedy wszedł w konflikt z szefową AOZ Maryną Bezrukową i odmówił przedłużenia z nią kontraktu. W związku z tym sprawą zainteresowało się NABU, które stwierdziło, że w tej sprawie Umierow mógł nadużyć swojej władzy.

Oprócz Umierowa w kręgu zainteresowań NABU znaleźli się także ówcześni wicepremier-minister jedności narodowej Ołeksij Czernyszow , który jest bliskim przyjacielem rodziny Zełenskich, oraz wicepremier-minister sprawiedliwości Olha Stefaniszyna.

Z kolei w ostatnich miesiącach NABU rozpoczęło dochodzenie w sprawie byłego zastępcy szefa Biura Prezydenta Ukrainy Rostysława Szurmy. W czasie pracy w prezydenckiej administracji odpowiadał on za całość spraw ekonomicznych kraju. Zgodnie z doniesieniami Ukraińskiej Prawdy z lipca 2025 roku miał wykorzystywać sprawowaną funkcję do wspierania swojego brata, Ołeha, który wykorzystywał schemat, w którym państwo płaciło za energię z jego farmy słonecznej, która znajduje się na okupowanym terytorium.

Zełenski kontratakuje

W lipcu 2025 roku rząd postanowił odpowiedzieć na falę dochodzeń organów i organizacji antykorupcyjnych wobec najbliższych współpracowników Zełenskiego. Najpierw uderzono w najważniejszą organizację społeczną zajmującą się walką z korupcją na Ukrainie, czyli Centrum Przeciwdziałania Korupcji. Jej szef, Witalij Szabunin, został zatrzymany przez Państwowe Biuro Śledcze (DBR), a w jednostce wojskowej, w której służył, oraz w jego miejscu zamieszkania przeprowadzono przesłuchania.

Jak wskazują aktywiści, zatrzymanie Szabunina odbyło się bez zgody sądu, a sam Szabunin oskarżył Zełenskiego o wykorzystywanie wojny do ataku na swoich krytyków i przeciwników politycznych. Z kolei DBR oskarżyło Szabunina o uchylanie się od służby wojskowej i wykorzystywanie samochodu SZU do prywatnych celów.

Prawdziwe uderzenie nadeszło jednak 21 lipca 2025 roku, kiedy to Służba Bezpieczeństwa Ukrainy we współpracy z Biurem Prokuratora Generalnego przeprowadziła ok. 80 przeszukań u 19 detektywów NABU, w ramach „operacji neutralizacji rosyjskich wpływów” w tej służbie.

Operacja z 21 lipca była jednym z elementów szerzej zakrojonej akcji Biura Prezydenta wymierzonej w system antykorupcyjny Ukrainy. Kolejnego dnia rano doszło do spotkania komisji ds. porządku prawnego Rady Najwyższej Ukrainy, która zebrała się w sprawie omówienia poprawek do projektu ustawy nr 12414, pierwotnie mającej na celu wprowadzenie poprawek do Kodeksu Karnego odnośnie postępowania przygotowawczego w sprawach związanych z zaginięciami w czasach stanu wojennego.

Zgodnie z doniesieniami mediów, artykuły dotyczące usunięcia niezależności NABU i SAP zostały dodane do tego projektu właśnie na tym posiedzeniu z inicjatywy deputowanych ze „Sługi Ludu” Wołodymyra Zełenskiego. Tego samego dnia projekt ustawy został przegłosowany przez Radę Najwyższą i od razu podpisany przez jej przewodniczącego Rusłana Stefanczuka.

Już po kilku godzinach ustawę podpisał także prezydent Wołodymyr Zełenski. Wywołało to protesty, a także znaczną krytykę ze strony partnerów Ukrainy, w tym Unii Europejskiej czy Niemiec. W obliczu tych reakcji już po tygodniu Kijów wycofał się z wspomnianej ustawy i uchwalił nową, przywracającą niezależność NABU i SAP.

Wsparcie finansowe dla Ukrainy zagrożone

Inną kwestią wskazującą na rządową obstrukcję systemu antykorupcyjnego na Ukrainie jest sprawa wyboru nowego dyrektora Biura Bezpieczeństwa Ekonomicznego i związana z tym odnowa tej służby, by w końcu stworzyć z niej skuteczny element systemu antykorupcyjnego.

Choć BEB zostało utworzone w 2021 roku, to jednak przez kolejne trzy lata nie tylko nie było w stanie prowadzić skutecznych działań w obszarze ochrony gospodarki państwa ukraińskiego, lecz również jego funkcjonariusze sami stawali się antybohaterami afer korupcyjnych. W takich okolicznościach, jak również wobec zagranicznych głosów wzywających do odnowienia tej służby, w czerwcu 2024 Rada Najwyższa podjęła decyzję o ogłoszeniu konkursu na dyrektora BEB, na którym to stanowisku był wakat od 2023 roku.

Było to o tyle ważne, że Międzynarodowy Fundusz Walutowy uzależnił dalsze udzielanie wsparcia makroekonomicznego Ukrainie od wyboru do końca lipca 2025 roku nowego dyrektora BEB. 24 czerwca 2025 roku komisja ogłosiła wyniki konkursu, który wygrał detektyw NABU Ołeksandr Cywiński. Jednak rząd Denysa Szmyhala odmówił mianowania go na stanowisku dyrektora BEB.

Warto zaznaczyć, że zgodnie z ustawą o organizacji konkursu na to stanowisko Gabinet Ministrów nie ma prawa odmówić uznania jego zwycięzcy. Czyniąc to, rząd ukraiński powołał się na informacje SBU na temat ojca Cywińskiego, który ma być obywatelem Rosji.

Krytycy decyzji, w tym sam zainteresowany, wskazywali jednak, że detektyw NABU przechodził wcześniej wielokrotnie specjalną kontrolę kontrwywiadowczą i bezpieczeństwa SBU bez żadnych problemów, a, co więcej, Ołeksandr Cywiński to jeden z 70 pierwszych detektywów NABU i pracuje w agencji od początku jej istnienia.

Pomimo upływu 31 lipca terminu wyznaczenia dyrektora BEB, wymaganego przez MFW, nowy rząd Julii SwyrydenkAgo nadal nie zaakceptował kandydatury Cywińskiego. Od tego czasu rząd wprawdzie wykonał pewne ruchy idące w stronę ostatecznego zatwierdzenia nowego dyrektora BEB, lecz z drugiej strony do Rady Najwyższej Ukrainy skierowano projekt, w myśl którego BEB nie miałoby prawa do wszczynania postępowań karnych, co według Cywińskiego wypaczyłoby sens działalności tego organu.

***

Podjęta w lipcu 2025 roku przez ukraińskie władze próba zniszczenia niezależności NABU i SAP nie jest pierwszym przypadkiem rzucania kłód pod nogi coraz skuteczniejszemu w swych działaniach ukraińskiemu systemowi antykorupcyjnemu. Niestety nadal nie udało się wyeliminować możliwości wykorzystania innych służb, takich jak SBU, do uderzania w instytucje antykorupcyjne oraz działaczy i aktywistów pozarządowych.

Małe możliwości oddziaływania Biura Prezydenta na system antykorupcyjny w połączeniu z pogłębiającą się koncentracją władzy wokół tego ośrodka pozwalają domniemywać, że Zełenski i jego otoczenie w przyszłości podejmą kolejne próby uderzania w niezależność NABU, SAP czy BEB, jak również będą blokować ewentualne rozliczenia polityków powiązanych z prezydentem czy kierownikiem jego administracji Andrijem Jermakiem.

Przyjęcie ustawy z 22 lipca może być ostrzeżeniem dla szefów instytucji wchodzących w skład systemu antykorupcyjnego, by powstrzymać się przed „grzebaniem zbyt wysoko” w hierarchiach władzy. Mimo rosnącej aktywności i skuteczności, system antykorupcyjny na Ukrainie nadal potrzebuje udoskonalania i reform, które powinny dotyczyć zwłaszcza Biura Bezpieczeństwa Ekonomicznego, czyli najmłodszej z wyżej wymienionych instytucji.

Wydarzenia ostatnich kilku miesięcy muszą też być odczytane przez partnerów Ukrainy jako krok ku skupieniu całej władzy w rękach Biura Prezydenta, do czego niezbędny jest demontaż instytucji antykorupcyjnych w taki sposób, aby prezydent Ukrainy mógł rozkładać parasol bezkarności nad lojalnymi wobec niego politykami.

Ponadto Zachód musi być świadomy tego, że większość ukraińskich elit politycznych niechętnie patrzy na rozbudowę i zwiększanie skuteczności instytucji walczących z korupcją. Ten stan rzeczy wynika z kolei ze ścisłego powiązania wielkiej polityki z wielkim biznesem oraz przepływu elit pomiędzy oboma ośrodkami. W związku z tym nie ma obecnie na Ukrainie partii, która bezwarunkowo popierałaby rozbudowę systemu antykorupcyjnego.