Gdzie dwóch się bije, tam państwo skorzysta? Konfrontacja Nawrockiego i Tuska może być dobra dla Polski

Prezydenckie prawo weta może być skutecznym narzędziem, by trwale zniechęcić rząd i parlamentarną większość do ignorowania zasad dobrej legislacji. By jednak asertywna prezydentura przyniosła uzdrowienie polskiego procesu stanowienia prawa, działania w tym obszarze muszą być przemyślane i konsekwentne. Również, a może przede wszystkim, po ewentualnej zmianie władzy.

Nie tylko polityczny klincz

Większość komentarzy do prezydenckich wet sprowadza się do ich analizy przez pryzmat polityczno-partyjnych przepychanek między Pałacem Prezydenckim a Kancelarią Prezesa Rady Ministrów. Niektóre z nich budzą dyskusję na temat słuszności konkretnych przepisów, rozwiązań i alternatywnych propozycji prezydenckich.

Biorąc jednak pod uwagę intensywność, z jaką prezydent Karol Nawrocki korzysta z prawa odesłania ustaw do ponownego rozpatrzenia, warto już dziś zastanowić się, jakie długofalowe konsekwencje dla polskiego systemu politycznego i prawnego może przynieść taka polityka.

W pierwszym miesiącu swojej prezydentury nowa głowa państwa podpisała 31 ustaw, a 7 projektów – czyli ok. 18,5% – odrzuciła. To asertywność bez precedensu. W teorii jednak mogliby cieszyć się z niej zwolennicy podnoszenia standardów procesu stanowienia prawa.

Przyjrzyjmy się krótko projektom odesłanym do ponownego rozpatrzenia z perspektywy nie ich treści normatywnej, ale prawidłowości procesu ich stanowienia.

Wiatraki i ceny prądu? Niezgodne z zasadami stanowienia prawa

Pierwsze weto dotyczyło tzw. ustawy wiatrakowej. W toku prac nad nią doszło do patologii typowej dla polskiego stanowienia prawa, w karykaturalny sposób spopularyzowanej przez rządy PiS w epoce covidowych i wojennych specustaw.

Do projektu obejmującego jedno zagadnienie o charakterze systemowym – regulacje dotyczące stawiania elektrowni wiatrowych – obecna koalicja dorzuciła drugie, wyrywkowe i epizodyczne, tj. kwestię mrożenia cen energii.

Metoda ta stoi w oczywistej sprzeczności z zasadami dobrej legislacji, w tym z rozporządzeniem regulującym tzw. zasady techniki prawodawczej. Stanowi ono jasno, że „w ustawie nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez nią zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (krąg podmiotów, do których się odnosi)”.

Dalej czytamy, że „ustawa nie może zmieniać lub uchylać przepisów regulujących sprawy, które nie należą do jej zakresu przedmiotowego lub podmiotowego albo się z nimi nie wiążą”.

Warto dodać również, że „wrzutka” ta pojawiła się już na etapie parlamentarnym, co oznacza, że w tym zakresie nie przeszła przez prawidłową rządową ścieżkę legislacyjną: opiniowania, uzgodnień międzyresortowych i konsultacji publicznych.

Podobną praktykę, choć mniej bulwersującą z uwagi na materię, Karol Nawrocki dostrzegł również przy okazji weta ustawy o pomocy Ukraińcom. Jak podkreślił w oficjalnym uzasadnieniu weta – obok szeregu merytorycznych zastrzeżeń – jego sprzeciw budził również fakt, że do projektu dotyczącego konkretnej problematyki pomocy obywatelom Ukrainy doklejono w drugim sejmowym czytaniu przepis odnoszący się do zupełnie innego zagadnienia.

Chodzi mianowicie o funkcjonowanie polskich szkół poza granicami, a korekta miała charakter… poprawienia de facto redakcyjnego błędu legislacyjnego w równolegle przyjmowanej i podpisanej przez Karola Nawrockiego nowelizacji Karty Nauczyciela.

Rządzący zignorowali lekarzy, rolników i rzecznik praw dziecka?

W przypadku ustawy „ukraińskiej” prezydent powołał się – znów, podkreślmy, obok swoich fundamentalnych zarzutów merytorycznych względem projektu – również na fakt, że na etapie prac rządowych projekt nie został skierowany do oceny przez Naczelną Radę Lekarską.

Ten zarzut można potraktować jako przedstawiony nieco na wyrost, ponieważ NRL zgodnie z prawem mogła przedstawić swoje stanowisko i powinno ono zostać uwzględnione w toku prac.

Wbrew stereotypowi – nie było do tego niezbędne osobne pismo z zaproszeniem ani wyliczenie w „rozdzielniku”. Jednak w opinii skierowanej na etapie sejmowym lekarski organ wyrażał swoje niezadowolenie z takiego biegu sprawy, jak i podnosił szereg wątpliwości względem projektu.

Na korzyść NRL i decyzji prezydenta przemawia jednak fakt, że na przedstawienie stanowisk przez stronę społeczną (konsultacje publiczne), ministrów (uzgodnienia) oraz inne organy państwa (opiniowanie) rząd dał… ok. 48 godzin. Pisma w tej sprawie opatrzone są w rządowym systemie datą 25 czerwca, a czas na ich przesłanie mijał 27 czerwca w samo południe.

Argument ze zignorowania stanowiska pojawił się ze strony Karola Nawrockiego także w przypadku odesłanej do Sejmu nowelizacji tzw. lex Kamilek. W tej sprawie prezydent powołał się na stanowisko rzecznik praw dziecka.

Monika Horna-Cieślak, poza wyrażeniem swojego stanowiska w toku prac legislacyjnych, zdecydowała się również skierować osobne pismo do głowy państwa, rekonstruując swoje zastrzeżenia, przebieg prac w parlamencie oraz oceny innych podmiotów i przedstawicieli strony społecznej.

W pozostałych wnioskach zwracających ustawy do ponownego rozpatrzenia Karol Nawrocki też powołuje się na argumenty z procesu legislacyjnego. Uzasadniając sprzeciw względem zmiany prawa dotyczącego ochrony roślin, powołuje się na stanowisko przedstawione w konsultacjach publicznych przez Krajową Radę Izb Rolniczych.

Z kolei weto do ustawy zmieniającej Kodeks karny skarbowy i Ordynację podatkową poddaje w wątpliwość jakość i przesadną, w jego opinii, lakoniczność oceny skutków regulacji.

Polskie checks and balances w służbie lepszemu prawu

Jest oczywiste, że to nie zarzuty o urąganie wyśrubowanym standardom dobrej legislacji były decydujące dla decyzji nowego prezydenta o odmowie podpisu pod zakwestionowanymi dotąd ustawami. Dużo większe znaczenie miały jego osobiste przekonania i szczegółowe, merytoryczne wątpliwości.

Można domniemywać, że nie bez znaczenia była również polityczna wola rozpoczęcia prezydentury w sposób asertywny, aktywny i koncentrujący na prezydencie uwagę opinii publicznej.

Jednocześnie należy zauważyć, że w każdym z przypadków głowa państwa zaprezentowała obszerne, dostępne na stronach internetowych Kancelarii Prezydenta uzasadnienia, wyliczające wszelkie wątpliwości.

Z perspektywy politycznej dwa lata trudnej kohabitacji i licznych napięć pomiędzy rządem a prezydentem są faktem. Wynika on z dwóch demokratycznych decyzji Polaków: jesienią 2023 roku i wiosną 2025 roku.

Dobrze byłoby, gdyby strony nie ograniczały się w swoich przepychankach do ostrych konfrontacji medialnych i budowania narracji pod publiczkę, ale wykorzystały tę okazję, by możliwie wysoko podnieść standardy prawodawstwa.

Prezydent może pełnić w tej sytuacji rolę strażnika dobrej legislacji, uzasadniając swoje decyzje nie tylko własnymi opiniami względem nowego prawa, ale też kontrolą procesu jego uchwalania. W odpowiedzi rząd i parlament powinny „schodzić z linii strzału”, porzucając pokusy powielania szkodliwych praktyk i nie dostarczając głowie państwa nowych argumentów za wetem.

Szczególnie, że rozplenienie się legislacyjnych patologii było jedną z naczelnych chorób rządów Prawa i Sprawiedliwości. Nowa koalicja uczyniła pierwszej kroki, by sytuację w tej materii poprawić. Czas na działania bardziej zdecydowane i konsekwentne, skoro służą temu okoliczności polityczne!

Dokładnie temu celowi – wzajemnemu motywowaniu się do podnoszenia standardów i krzyżowemu patrzeniu na ręce – służyć powinny w teorii wszelkie mechanizmy kontroli i równoważenia. Stanowią one fundament zachodnich demokracji, a w polskiej konstytucji znalazły aż nadto liczne zastosowania. Czas poczynić z nich dobry dla państwa i obywateli użytek!

5 wniosków i rekomendacji dla prezydenta, Sejmu i rządu

Spróbujmy podsumować problem legislacyjnych zapasów między prezydentem a większością parlamentarno-rządową kilkoma praktycznymi wnioskami, rekomendacjami i ostrzeżeniami.

Po pierwsze, rządzący powinni porzucić pokusę ustawodawczych „wrzutek” rozszerzających materię ustaw. Czas zacząć na nowo traktować zasady techniki prawodawczej niczym świętość ich codziennej pracy. Sytuacja „pakietowania” rozwiązań, jak w przypadku wiatraków, nie powinna się więcej w tej kadencji zdarzyć.

Z drugiej strony także prezydent powinien zrezygnować z logiki „wet za wet” i również powstrzymać się od stosowania podobnych mechanizmów we własnych projektach przedkładanych parlamentowi.

Powiązanie kwestii nowelizacji ustawy o IPN oraz przepisów karnych w zakresie banderyzmu z pomocą Ukraińcom – wydaje się być z perspektywy stanowienia prawa o krok za daleko; jest rozwiązaniem właściwie analogicznym do łączenia wiatraków z cenami energii.

Dwa odrębne projekty byłyby tu zdecydowanie bardziej na miejscu.

Po drugie, mamy realną szansę na systemowe upodmiotowienie uczestników konsultacji społecznych, uzgodnień i opiniowania. Strona społeczna, koalicyjni ministrowie i pozostałe organy państwowe mogą patrzeć z pewną nadzieją na obecne przepychanki.

Już widzimy, że ich stanowiska nie będą pisane „na Berdyczów”, ale wnikliwie analizowane przez Kancelarię Prezydenta – nawet jeśli mają być jedynie dodatkowym uzasadnieniem dla prezydenckiego weta. To zaś sprawia, że prawodawcy będą musieli uważniej odnosić się do nich na etapie rządowym i parlamentarnym.

Po trzecie, kluczową kwestią dla obu stron staje się „praca z kalendarzem”. Weta dotyczące Ukraińców i cen prądu dowodzą, że w nowych realiach politycznych prawo musi być stanowione z większym wyprzedzeniem. Tu każda ze stron ma potencjał do wykazania się.

Rząd powinien opracowywać projekty wcześniej, by nie trzeba było absurdalnie skracać terminów konsultacyjnych do 48 godzin. Prezydent zaś powinien brać pod uwagę, że metoda „weto plus”, czyli odmowa podpisu wraz z własną inicjatywą powielającą część niekontrowersyjnych przepisów przedkładaną parlamentowi, również może skazać go na bolesne zderzenie z kalendarzową ścianą.

Dość wspomnieć, że już w 2013 roku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z ustawą zasadniczą przepisy, które przewidzianym terminem wejścia w życie w praktyce skracały konstytucyjny termin Prezydenta RP na ocenę ustawy.

Paradoksalnie dokładnie w tej sytuacji Karol Nawrocki mógłby się znaleźć już niebawem, gdyby Sejm przyjął jego ustawy dotyczące cen prądu i pomocy Ukraińcom. Najpewniej zresztą tak się stanie, gdy parlament uchwali alternatywne, rządowe lub poselskie, projekty w tych samych tematach.

Swoistym moderatorem w tej kwestii powinien być marszałek Sejmu, który mógłby szukać drogi najmniejszego uchybiania terminom i standardom bez oglądania się na interes politycznych stron, ale wybierając „najmniejsze zło” w podbramkowych sytuacjach.

Z tego powodu uważam, że dwa wspominane projekty prezydenckie Szymon Hołownia powinien był przedłożyć do sejmowych konsultacji ze skróconym terminem (oczywiście bardziej do siedmiu niż dwóch dni). W przypadku ustaw o Ukraińcach oraz cenach prądu i tak prezydenckie przedłożenia dawały największą szansę na jakkolwiek przyzwoite procedowanie.

Gdy oba projekty skierowano do konsultacji w regulaminowym, 30-dniowym terminie – istnieje duże ryzyko, że Sejm przyjmie ostatecznie alternatywne, rządowe projekty. Będą one jeszcze gorzej skonsultowane i przeprocedowane w bardziej nadzwyczajnym, ekspresowym trybie. Para obywateli oceniających projekty głowy państwa zaś – pójdzie w gwizdek.

Po czwarte, również sejmowy proces stanowienia prawa powinien być traktowany poważniej przez prezydenta i parlament wobec nowych okoliczności politycznych. Obywatelski system konsultowania projektów parlamentarnych, prezydenckich i obywatelskich niebawem będzie obchodził pierwszą rocznicę wejścia w życie. Mając swój niebagatelny wkład w tę reformę – oceniamy ją jako najjaśniejszą reformę rządzącej koalicji.

Podobnie jak stanowiska w procedurach rządowych, także te kierowane przez obywateli do Sejmu powinny stać się inspiracją dla decyzji prezydenta (również tych pozytywnych, gdy projekt zyskuje wiele głosów poparcia!), jak i spotykać się z możliwie najwnikliwszą uwagą posłów i senatorów koalicji rządzącej pracujących nad ostatecznym kształtem projektów. Gdzie dwóch się bije, tam skorzystać mogą dotąd ignorowani obywatele, a w efekcie – polskie państwo.

Po piąte, ostateczny test intencji Karola Nawrockiego w polityce wetowania przyjdzie po ewentualnej zmianie władzy. Dzisiaj jego asertywność, jakkolwiek jest to bagatelizowane w debacie publicznej, ma potencjał stać się impulsem do odbudowy standardów stanowienia prawa. Nie może jednak się skończyć, gdy Koalicja 15 Października straci władzę, a rząd obejmą ugrupowania bliższe ideowo dzisiejszemu prezydentowi.

Byłoby karykaturą poważnego traktowania urzędu, gdyby dziś prezydent Nawrocki wetował ustawy z uwagi na proceduralne uchybienia czy ignorowanie stanowisk strony społecznej (lekarzy, rolników) oraz organów konstytucyjnych (RPD), a za 3 lata – identyczne wątpliwości lekceważył.

Jeżeli popełni ten błąd, to potwierdzi celność zarzutów swoich dzisiejszych krytyków, że jego wyłączną motywacją jest chęć wkładania kija w szprychy rządowi. Jeżeli jednak wykaże się konsekwencją i równie skwapliwie będzie analizował uchybienia w stanowieniu ustaw ewentualnej przyszłej większości prawicowej – może trwale podnieść standardy polskiego życia publicznego i jakość stanowionego prawa.