Jest projekt budżetu na 2026 r. Dr Możdżeń: nie przeraża mnie wysoki poziom deficytu

„Nauczyłem się kochać dług publiczny – to naturalna reakcja gospodarki na rosnące potrzeby oszczędnościowe społeczeństwa (…) Wysoki deficyt nie musi być dramatem, może pełnić rolę stabilizatora, utrzymując koniunkturę i chroniąc rynek pracy przed masowymi zwolnieniami” – mówi dr Michał Możdżeń w rozmowie ze Stanisławem Okońskim.

Deficyt budżetowy przekroczy w tym roku 250 mld zł, a w przyszłym prawdopodobnie oscylować będzie wokół 300 mld. Z czego wynika tak duży rozjazd pomiędzy wydatkami a przychodami państwa?

Widzę dwa główne powody. Pierwszy leży po stronie wysokich wydatków, przede wszystkim tych zbrojeniowych, które wyraźnie podbijają deficyt.

Druga przyczyna to dochody, które ostatnio nie dowożą. Niestety wciąż borykamy się ze skutkami zaburzeń z lat 2020–2022. Jeszcze w zeszłym roku i przez ostatnie pół roku obserwowaliśmy obniżoną dynamikę wpływów z CIT-u. W 2024 r. mieliśmy wręcz spadek – bezpośredni skutek zmniejszenia dochodów firm.

Zyski przedsiębiorstw spadły, więc automatycznie spadły też wpływy podatkowe. Wcześniej zyski firm zostały wywindowane do absolutnie rekordowych poziomów, co wtedy nazwałem spiralą marżowo-cenową.

Innym podłożem, które teraz ujawnia się z pełną siłą, są niższe od zakładanych dochody z VAT-u. Widzimy spowolnienie dynamiki wpływów z tego podatku.

Premier Morawiecki uważa, że spadki dochodów z VAT-u i CITu to skutek nieudolności rządzących.

Polemizowałem z premierem Morawieckim, który twierdził, że to efekt rosnącej luki podatkowej. Jeśli chodzi o dochody z VAT-u, to mamy dwie zasadnicze przyczyny problemu. Po pierwsze, spadła dynamika cen konsumpcyjnych – inflacja obniża się szybciej, niż jeszcze rok temu wszyscy prognozowali. A to automatycznie obniża wpływy z VAT.

Po drugie, spadła dynamika konsumpcji gospodarstw domowych. Wzrost płac – jeszcze niedawno dwucyfrowy – spowodował, że realne wynagrodzenia odbiły i dziś są znacznie wyższe niż w 2023 r. Wydawałoby się, że proporcjonalnie powinny wzrosnąć także konsumpcja i w efekcie dochody budżetu. Tak się jednak nie stało, ponieważ wyraźnie wzrosła stopa oszczędności gospodarstw domowych.

Dlaczego rosną oszczędności?

To dość trudny temat. Moim zdaniem duże znaczenie mają dodatnie realne stopy procentowe, będące skutkiem podwyżek stóp NBP. Część analityków zwraca też uwagę na zjawisko oszczędzania na zapas w obawie przed pogorszeniem koniunktury czy zwolnieniami. Niezależnie od przyczyny, faktem jest, że stopa oszczędności gospodarstw wzrosła dramatycznie, a to zwiększa deficyt budżetowy i deficyt finansów publicznych.

Nie traktowałbym jednak tego w kategoriach dramatu. Jeśli bowiem gospodarstwa domowe podnoszą swój cel oszczędnościowy – przykładowo, zamiast 70% rocznego dochodu chcą mieć odłożone 80% – to gospodarka musi znaleźć sposób, by te oszczędności zaabsorbować. Może się to odbywać na kilka sposobów:

–   firmy zwiększają inwestycje i więcej pożyczają, podnosząc poziom kapitału w gospodarce,

–   zagranica zwiększa zakupy naszych dóbr i usług, czyli działa kanał eksportowy,

–   wreszcie państwo absorbuje oszczędności, utrzymując wysoki deficyt.

W sytuacji, gdy inwestycje prywatne nie rosną dynamicznie, a eksport poprawia się tylko częściowo, właśnie państwo pełni rolę stabilizującą. Wysoki deficyt pozwala utrzymać koniunkturę i chronić rynek pracy przed masowymi zwolnieniami. To oczywiście nie znaczy, że nie można myśleć o podwyższaniu podatków – przeciwnie, takie rozważania są zasadne, gdyż mogą zaabsorbować zwiększone oszczędności, szczególnie jeśli celują w dochody i majątki najlepiej sytuowanych – ale sam deficyt w tym kontekście pełni funkcję równoważącą.

Premier Morawiecki wskazywał, że dochody z akcyzy i VAT są znacząco mniejsze od prognozowanych, wskazując za przyczynę lukę VAT. Czy uważa pan, iż ta narracja jest powtarzana głównie na potrzeby własnego elektoratu – upraszczając skomplikowane obraz do prostego przekazu o luce VAT?

Tak, ta narracja jest moim zdaniem błędna. Ona trwa już od czasu, gdy w zeszłym roku dochody z CIT-u były niższe od zakładanych. Morawiecki grzmiał wtedy, że to dowód na wzrost luki VAT i CIT. Tymczasem odpowiedź na pytanie, dlaczego nominalnie spadły dochody z CIT, jest bardzo prosta: spadły zyski firm – o około 20%, więc podobnie spadły też dochody z CIT.

Można spojrzeć na to w ten sposób: stopa opodatkowania, czyli udział kosztów podatkowych w całości zysków, w 2024 r. pozostała praktycznie taka sama jak w poprzednich latach. To wskazuje, że uszczelnienie systemu podatkowego – które rzeczywiście nastąpiło za czasów PiS, zarówno w CIT, jak i VAT, i trzeba to Morawieckiemu oddać – działa. Nie ma żadnych dowodów na to, by nagle coś się pogorszyło.

Podobnie wygląda sytuacja z VAT-em. Jeśli spojrzymy na relację wpływów z VAT-u do wydatków konsumpcyjnych to widzimy, że po spadkach związanych z wprowadzeniem różnych tarcz antyinflacyjnych, wskaźnik ten znowu lekko wzrósł. W dłuższym okresie utrzymuje się on na takim poziomie, jakiego należałoby się spodziewać po uszczelnieniu systemu, czyli od 2017–2018 r.

Wobec tego za obecne niższe wpływy odpowiada przede wszystkim sytuacja makroekonomiczna, a nie „rozszczelnienie” systemu podatkowego.

A czy pogorszenie koniunktury z lat 2020-2022, o którym pan wspominał, nie zostało już zaabsorbowane w roku 2023 i 2024? Tymczasem w pierwszym kwartale 2025 r. mieliśmy spadek dochodów względem 2024 r. Na ile poważny jest to problem?

Ten rok jest szczególny. Polskie finanse publiczne to złożony system z wieloma przegródkami. Obecny rząd, po przejęciu władzy, postanowił uporządkować dwie z nich. Głównym źródłem mniejszych wpływów jest w tym wypadku reforma finansowania jednostek samorządu terytorialnego (JST). Druga przyczyna to zmiana w funduszach realizowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego i Polski Fundusz Rozwoju.

Przesunięto wiele strumieni, które wcześniej były umieszczone w instytucjach pozabudżetowych, do budżetu centralnego. Dlatego dziś widać w nim rzeczy, które wcześniej były rozproszone. Dla całego sektora finansów publicznych to nie jest zmiana jakościowa, raczej techniczne przesunięcie.

Właśnie w ten sposób Ministerstwo Finansów tłumaczy ten deficyt.

I ma rację. Zazwyczaj – niezależnie od tego, kto akurat rządzi – Ministerstwo Finansów w takich sprawach ma rację, a krytycy nie. Tak też jest tym razem. Resort włączył do swojego budżetu znaczną część deficytu całego sektora finansów publicznych.

Stało się tak, ponieważ rząd zwiększył finansowanie dochodów własnych samorządów kosztem budżetu centralnego – to efekt zmian w PIT i CIT. Jednocześnie wykupił część długu BGK.

Formalnie więc BGK ma mniejsze zadłużenie, ale deficyt budżetu państwa stał się przez to większy. Innymi słowy: deficyt finansów publicznych w tym roku będzie bardzo wysoki, a to, co obserwujemy, to raczej urealnienie stanu faktycznego niż jakieś „rozszczelnienie” czy ukrywanie długu w instytucjach pozabudżetowych.

A czemu dokonano takich przesunięć?

Dług zaciągany przez BGK jest minimalnie droższy niż ten emitowany przez Ministerstwo Finansów. To wynika z faktu, że dług BGK jest gwarantowany przez Skarb Państwa, ale formalnie nie jest długiem Skarbu Państwa. Inwestorzy mogą to postrzegać jako instrument o nieco mniejszej płynności, bo to inne obligacje.

Reformę finansowania samorządów także oceniam pozytywnie. Oczywiście ma ona swoje minusy, ale w podstawowym zakresie jest korzystna. Uniezależnia bowiem dochody JST od reform podatkowych rządu — dochody samorządów mają być proporcjonalne do dochodów ludności, a nie do podatków, które ludność płaci. Generalnie stabilizuje to sytuację finansową JST.

W danych wyszło mi, że najwięcej w relacji do swojej zamożności zyskują najbiedniejsze i najbogatsze powiaty, a relatywnie najmniej korzystają średnie miasta. To ważna różnica, bo ona pokazuje, że rozkład korzyści nie jest równomierny.

Wysoki deficyt, który w przyszłym roku może oscylować wokół 300 mld zł, przedstawiany jest jako powód do niepokoju dla obywateli, czy jest to zasadne?

Deficyt przyczynia się do wzrostu długu publicznego i rosnących kosztów jego obsługi. To zjawisko ma dwie podstawowe przyczyny.

Po pierwsze, to kwestia wydatków zbrojeniowych, które nie są pokryte trwałym źródłem finansowania. Problem polega na tym, że w dużej mierze finansują one import, co tworzy dodatkowe ryzyko makroekonomiczne.

Drugie źródło, szczególnie wyraźne w tym roku, to wzrost stopy oszczędności konsumentów. Może to być związane zarówno z poziomem stóp procentowych, jak i z obawami o koniunkturę. W gospodarce, w której prywatne inwestycje są słabe, dynamika eksportu ograniczona, a zewnętrzne źródła popytu niewielkie, wysoka stopa oszczędności prowadzi niemal automatycznie do wzrostu długu publicznego w relacji do PKB. Albo PKB spada, albo rośnie dług publiczny – to efekt w pewnym sensie mechaniczny, związany z potrzebą utrzymania aktywności gospodarczej poprzez deficyt.

Dlatego uważam, że dobrze, iż rząd reaguje na to w sposób neutralizujący i nie próbuje prowadzić nadmiernie restrykcyjnej polityki fiskalnej. Oczywiście pewne zacieśnienie widać, np. w ochronie zdrowia, gdzie nadwykonania nie są finansowane, a szpitale ograniczają działalność – i to jest zjawisko niepokojące.

Jednocześnie rząd działa w warunkach swoistego „makroekonomicznego chomąta” – zarówno krajowego, jak i unijnego. Kluczowe znaczenie ma tu poziom unijny, ponieważ Polska zobowiązała się do przedstawienia Komisji Europejskiej ścieżki wydatków publicznych netto. Gdy dochody są niższe od zakładanych, ta ścieżka musi być korygowana, co wymusza działania zmierzające do redukcji wydatków i w praktyce oznacza konieczność szukania sposobów „zaciskania pasa”.

Jakub Chlebowski pisał o zmianie unijnych regulacji i wzmożonej kontroli Komisji Europejskiej nad deficytem i relacją długu publicznego do PKB. Natomiast ostatnie dwa lata pokazują, że podejście Brukseli nie było bardzo restrykcyjne. Czy pana zdaniem należy spodziewać się realnych działań ze strony KE? Czy grozi nam scenariusz grecki lub włoski?

KE prawdopodobnie nie ma zbyt ostrego podejścia, co pokazuje przykład Rumunii, która od lat utrzymuje bardzo wysoki deficyt ocierający się nawet o 10% PKB, a nie spotkało się to z realnymi konsekwencjami ze strony Brukseli. Po ostatniej reformie wciąż nie wiemy, jak Komisja będzie reagować, ale moja intuicja podpowiada, że nie będzie szczególnie restrykcyjna.

Powód jest prosty – Niemcy zaczęły wydawać pieniądze w skali, która natychmiast prowadzi do złamania nowych reguł fiskalnych. Teoretycznie groziłoby im objęcie procedurą nadmiernego deficytu, ale skoro dotyczyłoby to dotychczasowego „prymusa” dyscypliny budżetowej, to w praktyce oznaczałoby kolejną zmianę reguł tuż po ich wdrożeniu albo wręcz rozmontowanie reputacji Komisji.

Stąd uważam, że w tym momencie Polska nie musi się obawiać daleko idących ingerencji. Natomiast rząd wyraźnie stara się szukać sposobów ograniczenia luki między dochodami a wydatkami. Na przyszły rok planuje zamknąć deficyt w okolicach 6% PKB, a w perspektywie do 2028 r. – zejść w okolice 4,5%. To nadal więcej niż 3% wskazane w regułach, ale dodatkowe 1,5 pkt proc. wynika z wydatków zbrojeniowych. Docelowo Komisja oczekiwałaby zejścia do 1,5% deficytu pierwotnego (czyli po odjęciu kosztów obsługi długu), co na dziś brzmi czysto teoretycznie.

Rząd zatem próbuje lawirować tak, aby nie złamać układu wprost, ale jednocześnie utrzymać realne możliwości finansowania.

Dziś ogłoszono projekt budżetu na 2026 r. Można spodziewać się dość ostrych ruchów w stronę zwiększenia dochodów: podwyżka akcyzy, wyższy CIT od banków, podatek cukrowy czy wreszcie tzw. danina cyfrowa. Ogólna diagnoza jest taka, że rząd chce wzmocnić stronę przychodową budżetu, a nie osłabiać wydatkowej. Czy pan się z tym zgadza?

Częściowo tak. Trzeba jednak pamiętać, że rząd w pewnym zakresie ograniczy także wydatki. Nie ma mowy o waloryzacji świadczeń społecznych, np. do programu 800+ nie będzie dodatkowych korekt w 2026 r.

Pracuję w budżetówce, więc dobrze wiem, jak to wygląda w praktyce. Po 30% podwyżce dla nauczycieli i 20% dla reszty budżetówki w 2024 r., od 2025 r. wzrost wyniósł realnie zaledwie ok. 3,5%. Podejrzewam, że właśnie w ten sposób – dyskrecjonalnymi decyzjami dotyczącymi waloryzacji świadczeń czy wynagrodzeń – rząd będzie próbował zmniejszać lukę budżetową.

Bo przecież nie da się jej zasypać wyłącznie zwiększonymi podatkami, np. CIT-em od banków, który ma przynieść w 2026 r. 6 mld zł. Tymczasem 0,5% PKB deficytu to około 20–25 mld zł. Z podatków uda się może pozyskać 7–10 mld, a resztę trzeba będzie znaleźć po stronie wydatkowej. Chyba że rząd zignoruje Komisję Europejską i będzie liczył na poprawę koniunktury, która sama domknie deficyt poprzez wyższe dochody sektora prywatnego i wzrost eksportu.

Co zwróciło pana uwagę po przyjęciu projektu budżetu na 2026 r.?

Bez znajomości pełnego projektu trudno coś konkretnie ocenić, ale potwierdzają się podejrzenia analityków, że rząd zdaje się na mrożenie świadczeń i silne spowolnienie dynamiki wynagrodzeń w budżetówce, które, jeśli odjąć jednorazowe wydatki z 2025 r. przeznaczone na wykup obligacji BGK i PFR, powodują, że wydatki wzrosną o jakieś 60 mld zł, z czego 40 mld to sam wzrost wydatków na armię i zdrowie. Jest to bez wątpienia budżet konsolidacji, w którym wydatki społeczne (poza zdrowotnymi) nie rosną, a rosną obciążenia podatkowe – w części mają one charakter progresywny (CIT od banków), a w części (podwyżka akcyzy) regresywny. W tym drugim przypadku możemy się spodziewać jakichś korzyści zdrowotnych, więc tyle dobrego.

To jaka jest ostateczna konkluzja dotycząca stanu finansów publicznych?

Sam dług publiczny mnie nie przeraża — nauczyłem się go traktować jako pewien naturalny efekt gospodarczy. Często powtarzam, że „nauczyłem się pokochać dług publiczny”, trochę jak w filmie Dr Strangelove. W moim przekonaniu to po prostu reakcja na rosnące potrzeby oszczędnościowe społeczeństwa.

Martwić mogą natomiast inne zjawiska. Jeśli wysokim deficytom towarzyszy niska produktywność wewnętrzna i słaba koniunktura zewnętrzna, może to prowadzić do wzrostu długu zagranicznego. W teorii ekonomii mówi się tu o hipotezie „bliźniaczych deficytów”. Nie jestem jej wielkim zwolennikiem, ale faktem jest, że większy popyt wewnętrzny oznacza także większy import, a nad eksportem nie mamy wielkiej kontroli. Nie można w nieskończoność zwiększać wydatków publicznych w oderwaniu od fundamentów gospodarczych, bo podważa to stabilność kluczowych wskaźników gospodarczych, jak zadłużenie zagraniczne czy kurs walutowy.

Dlatego od dawna powtarzam, że dług publiczny sam w sobie nie powinien być celem polityki makroekonomicznej. To tylko agregat, statystyka. O wiele istotniejsze jest tempo narastania zadłużenia — i to w mniejszym stopniu publicznego, ale przede wszystkim prywatnego. Jeśli rośnie ono zbyt szybko, pojawia się ryzyko kryzysu finansowego. Bo w końcu ktoś nie jest w stanie spłacać swoich zobowiązań i pęka bańka, po czym nieraz bardzo ciężko posprzątać. Co więcej, ostatnie takie sprzątanie (po kryzysie finansowym) skończyło się zwiększeniem nierówności dochodowych i majątkowych w wielu krajach, więc lepiej tego unikać.