Oligarchia, rady nadzorcze, lobbing. Jak odpolitycznić spółki skarbu państwa?
Postulat zupełnego odpolitycznienia spółek skarbu państwa wydaje się dziś w Polsce nierealistyczny. Jedyne, co jest w zasięgu możliwości, to stworzenie bodźców ograniczających najdalej idące patologie. Choć i to nie będzie łatwe do przeprowadzenia.
Polska wyróżnia się na tle innych państw naszego regionu, a szczególnie Węgier, brakiem prywatnych oligarchów podporządkowanych partiom politycznym, ale i podporządkowujących sobie partie. Właściciele największych prywatnych firm w Polsce raczej stronią od polityki albo starają się dobrze żyć z każdą władzą.
To pozytywne zjawisko, które wzmacnia demokrację i uniezależnia partie od partykularnych interesów pojedynczych osób czy firm.
W Polsce nie było korzystnych warunków dla powstania oligarchii również dlatego, iż prywatne firmy działają na ograniczoną skalę, a do tego rozwijają się poza strategicznymi sektorami gospodarki. To powoduje, że ich właściciele ani nie mają odpowiednich zasobów, ani motywacji do tego, żeby angażować się w politykę.
Ważnym czynnikiem pozwalającym utrzymać tę klarowność jest system finansowania partii politycznych z budżetu państwa. Dzięki publicznym subwencjom polskie ugrupowania nie muszą szukać wsparcia w biznesie, co zmniejsza ryzyko powstania systemowych relacji klientelistycznych.
Chociaż problem lobbingu, w tym niejawnego, nadal występuje, jego skala jest ograniczona w porównaniu z krajami, gdzie partie muszą polegać na prywatnych darczyńcach.
Inną korzyścią obecnego systemu finansowania jest fakt, iż uzależnienie partii od prywatnych darczyńców wprowadza systemową nierównowagę, ponieważ te posiadające uboższy elektorat są w gorszej sytuacji niż ugrupowania mające bardziej zamożny elektorat.
Rosnący problem upolitycznienia spółek skarbu państwa
Mimo powyższych zalet polski system partyjny cierpi na inny problem – jest nim upolitycznienie spółek skarbu państwa (SSP), czyli traktowanie poszczególnych firm jako politycznych „łupów”, które rozdziela się między poszczególnymi partiami rządzącymi, a często ich frakcjami.
Problem jest istotny, ponieważ państwowe firmy to największe podmioty w polskiej gospodarce. Na liście 20 największych spółek notowanych na polskiej giełdzie w Warszawie prawie połowę stanowią SSP.
Generują one ok. 20 proc. PKB Polski i stanowią kluczowe podmioty w strategicznych branżach – energetyce, transporcie, bankowości, ubezpieczeniach i innych. Tak znacząca rola SSP ma przyczyny historyczne – zakres prywatyzacji w Polsce był mniejszy niż np. w Czechach.
Poza tym od lat rosło poparcie dla utrzymania własności państwowej w kluczowych sektorach z uwagi na rolę SSP w polityce gospodarczej rządu.
Na stanowiska nie tylko w radach nadzorczych, ale także zarządach nierzadko desygnuje się osoby o niskich kompetencjach, co ogranicza potencjał rozwojowy SSP. W dodatku częsta wymiana kadrowa skutkuje brakiem ciągłości działań, a także długimi okresami zastoju rozwojowego, spowodowanego koniecznością zapoznania się ze stanem SSP przez kolejne zarządy.
Częste zmiany kadrowe, nie tylko bezpośrednio po przejęciu władzy przez nowy rząd po wyborach, ale także podczas trwania rządu, ze względu na różne polityczne procesy czy frakcyjne spory wewnątrz obozu władzy utrudniają realizację długofalowej strategii. W wielu SSP w ostatnich latach zmiany na stanowisku prezesa były częstsze niż klasyczny cykl inwestycyjny.
Dochodzi do tego fakt, że część decyzji biznesowych jest podejmowana z logiki politycznej. Czasami decyzje te są „jedynie” biznesowo nieoptymalne, ale zdarzają się i także biznesowo niezrozumiałe (np. inwestycje w elektrownię węglową w Ostrołęce).
Problemem jest też „ręczne” sterowanie SSP poprzez ingerencję polityków w poszczególne decyzje, co zaciera podział funkcji zarządczej i nadzorczej.
I tak na przykład po pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę i wstrzymaniu importu rosyjskiego węgla PKP Cargo, którego dużym udziałowcem jest państwo, dostało polityczne zlecenie rozwożenia po Polsce węgla z portów morskich.
Choć interes państwa był jednoznaczny, to nie był spójny z interesem przewoźnika. Spółka nie mogła wywiązać się z obowiązujących wówczas kontaktów na dość liberalnym rynku towarowych przewozów kolejowych, tracąc wiarygodność i kontrahentów na rzecz konkurencji, czego konsekwencje ponosi do dziś (trwają usilne działania mające poprawić pozycję spółki).
Nawet zakładając aktywne działanie państwa poprzez ministerstwa nadzorujące spółki, rząd nie powinien być zaangażowany w bieżące zarządzanie przedsiębiorstwami, ale pozwolić firmom na pełną niezależność operacyjną, by realizowały wyznaczone dla nich cele. Tymczasem praktyka jest odwrotna.
Organy nadzorujące nie definiują celu, a następnie go nie egzekwują, za to ingerują w poszczególne decyzje, w tym oczywiście politykę kadrową. Wreszcie: upolitycznienie utrudnia prowadzenie optymalnej polityki dywidendowej, podporządkowując dywidendy z dochodów celom politycznym.
Zdefiniowanie roli spółek skarbu państwa jako narzędzi polityki gospodarczej kraju wymaga przyjęcia nadwyżkowej (rezydualnej) polityki dywidendowej przez skarb państwa, zakładającej kierowanie na dywidendy jedynie tej części zysku, która nie może być wystarczająco efektywnie reinwestowana w spółce.
Tymczasem w praktyce wypłacana dywidenda jest wyższa, ponieważ skarb państwa jako akcjonariusz otrzymuje dodatkowe dochody, pozwalające sfinansować cele niezwiązane z działalnością SSP. To właśnie z powodu „drenowania” SSP ograniczone są inwestycje, co dotyczy np. kapitałochłonnych inwestycji w energetyce.
Polaryzacja pogłębia problem
Co więcej, choć nie ma na to „twardych” dowodów, istnieją przesłanki, zbudowane na bazie dziennikarskich doniesień, że problem upolitycznienia narasta. Przejawem tego procesu jest po pierwsze zwiększenie w danej SSP liczby stanowisk podległych pod system politycznych łupów.
Po drugie, ta logika jest rozszerzana na instytucje, które dotychczas trzymały się z dala od politycznych gier. Po trzecie, zwiększa się liczba osób z ograniczonymi kompetencjami, które zarządzają SSP.
Powyższy problem wynika m.in. z postępującej polaryzacji politycznej. Wybory stały się nie tylko konkurencją między programami, ale także starciem plemiennych emocji, w którym wyborcy częściej wybaczają nadużycia „swojej” partii z uwagi na fakt, że traktują SSP podobnie jak politycy – jako zasoby politycznej rywalizacji.
Taka atmosfera sprzyja obsadzaniu spółek ludźmi związanymi z poszczególnymi partiami i wykorzystaniu SSP jako narzędzia politycznego.
Kontrola nad spółkami państwowymi pozwala partiom rządzącym nagradzać lojalność członków i sympatyków, a także zapewnia zasoby do finansowania projektów o charakterze marketingowym czy sponsoringowym.
Na przykład wydatki na marketing PKN Orlen w latach 2020–2022 wzrosły niemal dwukrotnie, co wzbudziło kontrowersje dotyczące celów tych funduszy i potencjalnych powiązań z polityką. Podobnie w innych spółkach, jak Polska Grupa Energetyczna czy Lotos, odnotowano istotne wzrosty w budżetach na promocję.
Choć wykorzystanie spółek skarbu państwa może przynosić korzyści partii rządzącej, nie daje fundamentalnej przewagi, która znacząco utrudniałaby opozycji przejęcie władzy. Wybory z 15 października 2024 roku pokazują, że zmiana rządu jest możliwa nawet wtedy, gdy SSP są wykorzystywane politycznie.
Tyrania status quo
Problem upolitycznienia SSP jest trudny do rozwiązania, ponieważ nie leży ono w interesie partii politycznych w Polsce.
Naturalnie partie opozycyjne krytykują to zjawisko u decydentów, ale gdy dochodzą do władzy, korzyści wynikające z wejścia do tego systemu są na tyle duże, że nic się nie zmienia, nawet jeśli media podkreślają hipokryzję polityków.
Partie decydują się zareagować tylko w przypadkach skrajnych patologii i tylko kiedy ujawnią je media. Taka sytuacja miała niedawno miejsce w spółce Totalizator Sportowy, gdzie poza wymianą zarządów nastąpiła zmiana dyrektorów na szczeblu regionalnym. Nowi byli silnie związani z poszczególnymi partiami koalicyjnymi.
Sprawa ta pokazuje, że problem upolitycznienia nie dotyczy tylko najwyższych stanowisk w spółce, ale także średniego szczebla, a więc osób, które często są poza radarem opinii publicznej.
Postulat zupełnego odpolitycznienia wydaje się dziś w Polsce nierealistyczny. Jedyne, co jest w zasięgu możliwości, to stworzenie bodźców ograniczających najdalej idące patologie. Choć i to nie będzie łatwe do przeprowadzenia.
Wśród ekspertów zajmujących się tematyką SSP często podkreślaną rekomendacją jest przyjęcie procedur utrudniających upolitycznienie SSP w postaci przeprowadzania otwartych konkursów, stenografowanych i dostępnych dla opinii publicznej, a także wprowadzenia instytucji wysłuchania publicznego.
Nie daje to gwarancji powołania na odpowiednie stanowiska kompetentnych osób, ale podnosi ponoszony przez poszczególne partie koszt nominacji zupełnie niemerytorycznych kandydatur. To przynajmniej w jakimś stopniu może ograniczyć szkodliwe skutki obsadzania państwowych spółek partyjnymi nominatami.