Polski Fundusz Rozwoju, Bank Gospodarstwa Krajowego. Jaką rolę pełnią fundusze pozabudżetowe?

Dlaczego polski dług publiczny zdaniem Komisji Europejskiej przekracza 50% PKB, a według polskiego rządu wynosi zaledwie nieco ponad 40% PKB? Odpowiedź tkwi w funduszach pozabudżetowych zarządzanych przez Spółki Skarbu Państwa, takie jak Bank Gospodarstwa Krajowego lub Polski Fundusz Rozwoju, które od kilkunastu lat stanowią ważny element polskich finansów publicznych. Czym są te fundusze, w jakim celu powstały i czy prawdą jest, że służą one wyprowadzaniu pieniędzy z budżetu państwa? Szymon Kwapiszewski rozmawia o tym z Ignacym Morawskim, głównym ekonomistą Pulsu Biznesu.

Deficyt w sektorze publicznym w 2023 roku wyniósł 5% PKB, przez co Polska została objęta przez Komisję Europejską procedurą nadmiernego deficytu. Na początku października Rada Ministrów przyjęła średniookresowy plan budżetowo-strukturalny, w którym przedstawiła ścieżkę sprowadzenia deficytu do unijnych limitów. Czy uda nam się uniknąć zwarcia z Komisją Europejską?

Wydaje mi się, że nie, aczkolwiek nikt się do tego teraz nie przyzna. Plany prezentowane przez rząd na ten moment rzeczywiście akceptują reguły fiskalne Unii i zakładają spadek zadłużenia po 2025 roku, tak aby w 2028 roku osiągnął on poniżej 3% PKB rocznie – i mam tu na myśli metodologię Unii Europejskiej, a nie krajową.

Sądzę jednak, że w praktyce będzie trudno spełnić te wymagania. Dlatego wydaje mi się, że w miarę upływu czasu mogą pojawić się tarcia między Polską a Unią Europejską odnośnie do spełnienia wymagań fiskalnych. Zobaczymy, jaką to przyjmie formę, ale biorąc pod uwagę fakt, że nikt nigdy nie został ukarany za łamanie reguł fiskalnych, trudno mi uwierzyć, żeby nasz rząd tak grzecznie pochylił głowy i się do nich dostosował.

Zwraca Pan uwagę na dwie metodologie liczenia długu publicznego: polską oraz europejską. Nie jest tajemnicą, że rozbieżność pomiędzy nimi wynika z uwzględniania deficytu tzw. funduszy pozabudżetowych – który wchodzi w skład wyliczeń KE, ale nie jest składową deficytu liczonego według naszych zapisów konstytucyjnych. Jakie miejsce w finansach polskiego państwa zajmują fundusze pozabudżetowe?

To, czy fundusz jest w budżecie, czy poza budżetem, zależy głównie tego, jaki jest wpływ parlamentu na jego kształt. Można więc powiedzieć, że to jest podział wynikający z transparentności i kontroli politycznej.

Jedną grupą ustawowych funduszy są fundusze celowe, których zadaniem jest realizacja ściśle określonych zadań państwa – przykładowo, największym funduszem z tej grupy jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, którego zadaniem jest wypłata świadczeń emerytalnych. Finanse funduszów celowych są przedstawiane w ramach planu budżetowego, najczęściej jako załącznik do ustawy budżetowej.

Zdecydowanie mniej przejrzyste są natomiast fundusze pozabudżetowe zarządzane przez takie instytucje jak Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) czy Polski Fundusz Rozwoju (PFR). W rozumieniu polskiego ustawodawstwa nie są one traktowane jako część sektora finansów publicznych, przez co ich wydatki nie znajdują się pod kontrolą parlamentu, a ich deficyt nie jest wliczany w państwowy dług publiczny (PDP).

Prowadzi to do znaczących rozbieżności pomiędzy wskaźnikami polskimi a unijnymi. Według danych Eurostatu dług publiczny Polski na koniec I kwartału 2024 roku wyniósł 51,4% PKB, podczas gdy dług obliczany według metodologii krajowej wyniósł 41,1% PKB.

Natomiast ten podział na budżet, fundusze celowe oraz fundusze znajdujące się pod kontrolą spółek Skarbu Państwa nie zmienia faktu, że wszystkie wydatki, dochody i zadłużenie są objęte statystyką i kontrolą Unii Europejskiej, a przez to są do dyspozycji osób zajmujących się analizami ekonomicznymi. To nie jest coś, co rząd sobie schował w kieszeni, gdzie nikt tego nie widzi i to wybuchnie, gdy przyjdzie jakiś kryzys.

Główną kwestią jest więc transparentność oraz kontrola polityczna i obywatelska, jeśli chodzi o wydatkowanie środków publicznych. Kiedy na przykład chcemy się dowiedzieć,, na co konkretnie idą pieniądze z budżetu państwa lub funduszy uwzględnionych w budżecie, to możemy się zwrócić do ZUS-u lub do Ministerstwa Finansów.

Jeżeli to pytanie nie łamie tajemnicy statystycznej czy skarbowej, bo na przykład nie możemy się dowiedzieć, ile ktoś konkretnie zarabia albo ile płacił podatków, to administracja ma obowiązek nam na takie pytanie odpowiedzieć. Natomiast w przypadku funduszy zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego szczegóły często są objęte tajemnicą bankową.

Jakie są źródła finansowania jednej i drugiej grupy funduszów?

W przypadku funduszy celowych jednym z filarów finansowania są dochody własne, które mogą pochodzić z różnych źródeł, takich jak własny majątek, opłaty lub składki; to ostatnie stanowi podstawę chociażby wspomnianego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z drugiej strony wszelkie braki pokrywane są przez bezpośrednie transfery z budżetu państwa.

W przypadku funduszy pozabudżetowych zarządzanych przez BGK czy PFR też mamy do czynienia z transferami z budżetu, aczkolwiek te fundusze mogą również emitować własne obligacje. Co istotne, choć mają one gwarancję Skarbu Państwa, to jednak nie są na rynku traktowane jako równorzędne obligacjom skarbowym, a co za tym idzie, dług wyemitowany w ten sposób jest z perspektywy państwa droższy w obsłudze.

Skąd wzięły się fundusze pozabudżetowe i czy możemy wyznaczyć konkretny punkt w czasie, kiedy zaczęły one odgrywać znaczącą rolę w finansach publicznych?

Jeżeli chodzi o fundusze zarządzane przez Bank Gospodarstwa Krajowego, to ich rozwój rozpoczął się po kryzysie finansowym z lat 2008–2009. Funduszem, który odegrał wówczas największą rolę, był Krajowy Fundusz Drogowy, a skorzystanie z tego elementu polityki finansowej państwa wynikało z dwóch powodów.

Po pierwsze, kryzys finansowy sprawił, że podskoczyły nam wskaźniki długu publicznego i stanęliśmy przed ryzykiem przekroczenia różnych progów ostrożnościowych, zarówno zawartych w ustawie krajowej, jak też w regułach europejskich. O ile jednak na reguły europejskie nie mieliśmy i nie mamy wpływu, tak jeżeli chodzi o reguły krajowe, to zaczęliśmy manipulować definicjami i po prostu wyłączyliśmy część wydatków poza budżet państwa, dzięki czemu zadłużenie publiczne mierzone według definicji krajowej przyrastało wolniej.

Był też drugi powód. Od około 2009–2010 roku do Polski zaczęła płynąć duża fala funduszy europejskich, których wykorzystanie wymagało wkładu krajowego, co również zwiększyło presję na budżet państwa, ale jednocześnie wymusiło na administracji trochę inny rodzaj planowania finansowego, gdyż plany unijne mają charakter długookresowy i trudno je wpisać w roczny plan wydatkowy, taki jaki mamy w budżecie państwa.

Więc te dwa czynniki – kryzys finansowy i duży napływ funduszy europejskich – sprawiły, że mniej więcej od 2010 roku to Krajowy Fundusz Drogowy był głównym wehikułem finansowania inwestycji, oczywiście przede wszystkim w infrastrukturę drogową.

Z kolei drugim momentem zwrotnym była pandemia COVID-19, podczas której rząd powołał Fundusz Przeciwdziałania COVID-19, a PFR pokrywała wydatki z tarczy antycovidowej. Zatem te dwa momenty – kryzys finansowy i kryzys covidowy – sprawiły, że gorset reguł fiskalnych, które państwo sobie samo nałożyło, okazał się zbyt ciasny w stosunku do zadań, które politycy uznali za słuszne. I dlatego zaczęli tworzyć różne fundusze, które pozwalały im wydawać więcej pieniędzy bez konieczności przestrzegania reguł fiskalnych zawartych w ustawie o finansach publicznych.

Czy w takim razie dojście PiS-u do władzy w 2015 roku zmieniło jakoś wyraźnie tę trajektorię wzrostu znaczenia funduszy pozabudżetowych? Zwłaszcza w ostatnich miesiącach był to nośny medialnie temat w związku z nieprawidłowościami wokół Funduszu Sprawiedliwości.

Z makroekonomicznego punktu widzenia kluczowy był 2008 rok, czyli kryzys finansowy i późniejszy napływ środków unijnych, oraz 2020 rok z pandemią COVID, którą możemy potraktować jako jeden długi kryzys łącznie z kryzysem energetycznym z lat 2022–2023. To w tych latach doszło do wstrząsów, które doprowadziły do wzrostu długu publicznego, który nie mieścił się w definicji krajowej. Należy natomiast zaznaczyć, że ten wzrost po roku 2020 był około trzy razy większy niż podczas pierwszego kryzysu.

Jeśli zaś chodzi o Fundusz Sprawiedliwości oraz inne fundusze pozabudżetowe i celowe powoływane lub przekształcane po 2015 roku, to ich działalność ma oczywiście ogromne znaczenie dla oceny politycznej tego, co się działo w Polsce, ale marginalne znaczenie dla oceny makroekonomicznej, i dlatego ja się Funduszem Sprawiedliwości nie zajmowałem.

Wracając zatem do makroekonomii: czy zjawisko wyprowadzania środków poza budżet ma wyłącznie negatywny wymiar braku transparentności, czy możemy też stwierdzić, że z jakiegoś punktu widzenia jest ono pozytywne?

Przede wszystkim chciałbym zaznaczyć, że jestem przeciwnikiem używania sformułowania „wyprowadzanie środków”, bo ono sugeruje, że mamy do czynienia z jakimś szwindlem, a moim zdaniem nie jest to prawda. Owszem, w ostatnich latach skala posługiwania się funduszami pozabudżetowymi była zbyt duża, natomiast są one normalnym środkiem prowadzenia polityki finansowej rządu.

Największą zaletą jest zaś elastyczność, która w sytuacjach kryzysowych pozwala rządowi reagować szybciej, co z punktu widzenia krótko- i średniookresowego może być efektywne.

Przykładowo, reakcja na pandemię w Polsce była moim zdaniem bardzo szybka i dość efektywna. Rząd sprawnie stworzył wehikuł finansowy, który dzięki współpracy z bankami oraz firmami informatycznymi pozwolił uratować tysiące przedsiębiorstw, zapewniając im płynność, co sprawiło, że kryzys COVID nie przerodził się w długotrwałą stagnację gospodarczą, której się obawiano.

Dziś moim zdaniem już ludzie o tym zapominają, ale w połowie 2020 roku było bardzo dużo analiz publikowanych przez różne instytucje międzynarodowe i krajowe, które sugerowały, że głęboka zapaść gospodarcza wywołana pandemią pozostawi po sobie trwały ślad w postaci obniżonych dochodów i generalnie niższego PKB.

A jednak polska gospodarka dość szybko wyszła z pandemii. Później wprawdzie okazało się, że pojawił się inny koszt w postaci inflacji, ale pandemia nie doprowadziła do trwałego wzrostu bezrobocia, zubożenia ludności oraz utraty potencjału produkcyjnego przez gospodarkę. Takie skutki były w dużej mierze zasługą bardzo szybkiego działania rządu.

Z kolei kryzys finansowy z 2008 roku pokazał bardzo wyraźnie do czego może prowadzić brak takiej elastyczności. Kiedy w połowie września 2008 roku upadł bank Lehman Brothers, stało się jasne, że Stany Zjednoczone stoją u progu dużego kryzysu bankowego.

Pierwsze programy wsparcia dla gospodarki zaproponowane przez rząd federalny zostały jednak odrzucone przed Kongres, co miało bardzo negatywne skutki, dlatego że to właśnie mniej więcej między połową września a połową października dokonały się największe szkody gospodarcze wywołane zamrożeniem dużej części transakcji międzybankowych. Później Kongres wprawdzie zmienił swoją decyzję, ale ten brak elastyczności w krótkim okresie był bardzo szkodliwy.

Ponadto, oprócz większego wachlarza możliwości w sytuacji kryzysowej w niektórych przypadkach fundusze pozabudżetowe mogą służyć realizacji określonych celów, które mają długi horyzont i mogą wymagać trochę innego trybu planowania niż budżet państwa. Przykładowo państwowy fundusz emerytalny w Norwegii, który czerpie dochody ze sprzedaży ropy, też jest w jakimś sensie funduszem pozabudżetowym.

Na naszym podwórku można by się zastanowić, czy Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych nie ma uzasadnienia, biorąc pod uwagę, że w przeciągu kilku lat czekają nas wydatki rzędu trzystu miliardów złotych.

Podsumowując, widać, że elastyczność i długookresowa perspektywa stanowią pewne zalety funduszów pozabudżetowych. Natomiast trzeba te zalety zrównoważyć i zbilansować faktem, że mniejsza kontrola społeczna i mniejsza transparentność wydatków państwa niesie też szkody gospodarcze, choć oczywiście przeprowadzenie w takiej sytuacji rachunku zysków i strat jest niezmiernie trudne.

Wydaje mi się intuicyjnie, że możemy podejść do tego w pewien uproszczony sposób i po prostu uznać, że w sytuacjach, w których państwo musi reagować na nagłe wstrząsy, zupełnie nieprzewidziane, wykorzystanie tego typu funduszy jest uzasadnione.

Niedobra jest natomiast sytuacja, w której te fundusze stają się normalną częścią działalności fiskalnej państwa. Jeżeli uznajemy, że kontrola społeczna i polityczna nad wydatkami państwa ma sens, to fakt, że tego typu fundusze stanowią coraz większą część tortu fiskalnego, zdecydowanie nie jest korzystny.

Czy w takim razie można uznać, że budżety państwa mają pewnego rodzaju wrodzoną wadę, skoro w pewnych sytuacjach niezbędne jest działanie na granicy przepisów ustawowych? I czy nie warto byłoby spróbować te fundusze pozabudżetowe w jakiś sposób okiełznać i przenieść pod kontrolę Sejmu?

Tylko że tę kwestię można rozszerzyć i zapytać, czy w system demokratyczny nie są wpisane pewne słabości. Są, ale to nie zmienia faktu, że my te słabości akceptujemy po to, żeby podtrzymać system, który uważamy za najbardziej wartościowy z możliwych.

Widzimy pewne słabości tego typu planowania finansowego, ale kontrola parlamentu nad wydatkami państwa to jest właściwie istota funkcjonowania naszych współczesnych państw: parlamenty zaczynały jako gremia kontrolujące wydatki króla, a później rządów, a więc to jest sama istota tego systemu.

Na pewno można przecież pewne decyzje wpisać w długookresowe plany, tak jak się to dzieje na poziomie Unii Europejskiej, gdzie mamy długookresowe planowanie finansowe i później budżety roczne są wpisane w ten długookresowy plan. Natomiast chciałbym podkreślić, że ja nie mam dobrej odpowiedzi na to pytanie.

Na pewno coś można zrobić lepiej, ale jeżeli rząd ma taką dużą łatwość wydawania sobie dowolnych kwot poza budżetem, to nigdy nie będzie czuł presji na to, żeby inaczej zorganizować system w sposób transparentny i elastyczny. Jeżeli można zorganizować sobie system tylko w sposób elastyczny, a nie transparentny, to jaką będzie miał presję na to, żeby zmienić ten stan rzeczy? Moim zdaniem żadną.

Obecny rząd utrzymał fundusze odziedziczone po poprzednikach z prostego powodu, że jest to wygodne i łatwiejsze politycznie. Włączenie wszystkich tych funduszy do budżetu państwa pewnie wiązałoby się z podniesieniem krajowych wskaźników długu publicznego i ryzykiem złamania niektórych progów ustawowych, więc to jest pierwszy problem.

Po drugie odebrałoby to rządowi pewną elastyczność, szybkość reagowania. Ponadto dochodzi do tego kwestia inherentnej inercji administracji państwowej – jak coś się nagle zmieni w wyniku kryzysu takiego jak COVID, to później raczej ciężko to przywrócić do stanu pierwotnego.

Dlatego uważam, że system, który działa obecnie, długookresowo nie jest dobry. Nawet jeżeli ja rozumiem przesłanki, które sprawiły, że on powstał, i rozumiem też, dlaczego nie da się go szybko wygasić, to wydaje mi się, że jakiś pomysł na długookresowe wygaszenie części tych funduszy powinien istnieć.

A czy istnieje jakiś ośrodek, wewnętrzny lub zewnętrzny, jak Unia Europejska, który mógłby wpłynąć na rządy, tak aby unormowały one sytuację?

Na pewno nie sądzę, że powinna się tym zajmować Unia Europejska. Porządkowanie krajowych podwórek to zdecydowanie nie jest jej zadanie.

Polska ogólnie znajduje się w głębokim kryzysie instytucjonalnym, co czyni obecną sytuację bardzo specyficzną. Gdybyśmy mieli w pełni sprawny Trybunał Konstytucyjny, to może on mógłby w jakiś sposób pewne kwestie rozstrzygnąć, ale nie mamy, więc trudno się na niego zdać.

Jedynym, wydaje mi się, dostępnym narzędziem jest pewnego rodzaju presja społeczna na to, żeby wydatki były przejrzyste, transparentne, zrozumiałe dla obywateli. Dlatego moim zdaniem warto domagać się, żeby istniał pewien plan uporządkowania finansów publicznych. Ja nie mówię, że mamy zrezygnować z roku na rok, jak niektórzy by się domagali, z funduszy, które są w BGK. To byłoby moim zdaniem bardzo trudne, ale powinniśmy mieć jakiś plan uporządkowania tego systemu w dłuższym okresie.

Z drugiej strony w kontekście odwoływania się do instancji prawnych można przywołać przykład Niemiec, gdzie w zeszłym roku Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe zadecydował, że przesunięcie 60 miliardów z Funduszu Przeciwdziałania COVID na transformację energetyczną było niekonstytucyjne, i tamto przesunięcie zablokował. Później rząd niemiecki musiał szukać cięć i oszczędności na innych polach.

Bardzo dobrze, że pan o tym wspomniał, bo wydaje mi się, że Niemcy to z kolei jest przykład skrajności przesuniętej nieco w drugą stronę, gdzie Trybunał Konstytucyjny podejmuje decyzję, która właściwie ma wymiar polityczny, a którą powinni podjąć politycy.

I Trybunał Konstytucyjny uniemożliwia rządowi prowadzenie takiej polityki fiskalnej, jaką ten rząd uznaje za optymalną dla kraju. I jednocześnie polityki fiskalnej, która pewnie byłaby lepsza z punktu widzenia Unii Europejskiej i partnerów Niemiec.

Czy to jest dobra sytuacja? Pewnie nie, ale tu dotykamy problemu, który jest nierozwiązywalny, gdyż dotyczy wymienności pewnych wartości, i to jest dylemat znany w ekonomii od wielu dekad. Z jednej strony mamy twarde reguły, które przynoszą korzyści, bo stabilizują system i zwiększają jego wiarygodność, ale z drugiej strony mamy elastyczność, która pozwala reagować szybko na nieprzewidziane wydarzenia.

Nie da się w pełni przewidzieć zachowania żadnego systemu ex ante, więc pewien rodzaj elastyczności jest potrzebny we wszystkich kontekstach decyzyjnych. To jest dylemat, który spotykamy na wielu poziomach w wielu sytuacjach, a który w różnych kontekstach rozgrywa się inaczej.

Wydaje mi się, że w Polsce, w kontekście polityki fiskalnej, mamy trochę za duży przechył w stronę elastyczności. Z kolei w Niemczech, jak sądzę, mamy trochę za duży przechył w stronę twardych reguł. Pewnie optymalna ścieżka jest gdzieś pośrodku, ale ją jest trudno osiągnąć w warunkach sporów politycznych.