PiS już dwa razy chciał zmieniać konstytucję. ZOBACZ, JAK!
Jarosław Kaczyński w niedawnym wywiadzie dla tygodnika „Sieci” zapowiedział stworzenie nowej konstytucji po powrocie PiS-u do władzy. Ma ona lepiej odpowiadać na wyzwania współczesnego państwa i być bardziej odporna na nadużycia niż obecna ustawa zasadnicza. Deklaracja opracowania nowego aktu znalazła się również we wspólnej deklaracji podpisanej przy okazji zjednoczenia PiS-u i Suwerennej Polski. Nie jest to pierwszy raz, gdy Kaczyński kreśli wizję nowego ustroju Polski. Przypominamy z tej okazji dwa dotychczasowe projekty zmian konstytucyjnych przedstawiane przez PiS.
Najpoważniejsze próby zmiany systemu politycznego znalazły wyraz w dwóch projektach konstytucyjnych autorstwa PiS-u. Pierwszy powstał w 2005 roku, drugi został zaprezentowany opinii publicznej w styczniu 2010 roku. Warto przyjrzeć się tym projektom i przedstawionym w nich rozwiązaniom, bowiem zapowiedzi Kaczyńskiego mogą sygnalizować nie tylko powrót do dawnych planów, ale także nowe podejście do kształtowania ustroju, które może znacząco wpłynąć na przyszłość polskiej polityki.
IV Rzeczpospolita wyniosła Kaczyńskich do władzy
Projekt konstytucji z 2005 roku idealnie wpisywał się w program wyborczy Prawa i Sprawiedliwości, które obiecywało naprawę państwa po latach rządów SLD. Konstytucja RP uchwalona w 1997 roku za czasów koalicji SLD-UP-PSL-UW i podpisana przez prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego była uznawana za dziedzictwo obozu postkomunistycznego. Rządy Leszka Millera, przesiąknięte korupcją i aferami, spotkały się z druzgocącą weryfikacją w wyborach 2005 roku.
W tym kontekście PiS, bazując na społecznych nastrojach, zaproponował nową wizję państwa – IV Rzeczpospolitą. Wolną od postkomunistycznych wpływów, prokatolicką, prorodzinną i głęboko patriotyczną.
Była to propozycja poważnych zmian ustrojowych, znacznie bardziej radykalna od planów przedstawionych w tamtym czasie przez Platformę Obywatelską, której twarzą był Jan Rokita.
Nowa konstytucja miała symbolizować zerwanie ze „zdegenerowanym” systemem III RP, co stało się centralnym elementem kampanii wyborczych braci Kaczyńskich w 2005 roku. Ostatecznie przyniosło im to podwójny sukces – Lech Kaczyński wygrał wybory prezydenckie, a Prawo i Sprawiedliwość minimalnie pokonało Platformę Obywatelską w wyborach parlamentarnych. Mimo wygranej, PiS nie zdobył jednak wystarczającej liczby mandatów, by samodzielnie rządzić, a szczególnie by wprowadzić planowane zmiany w ustawie zasadniczej.
Projekt 2005: Chrześcijaństwo, rodzina, antykomunizm, suwerenność
Projekt konstytucji proponował zdecydowany zwrot w stronę prawicowej wizji państwa, silnie nawiązując do katolickich tradycji Polski. Już w preambule podkreślono związek państwa z chrześcijaństwem, co znalazło odzwierciedlenie w następujących słowach: „W imię Boga Wszechmogącego! My, Naród Polski, składając Bożej Opatrzności dziękczynienie za dar odzyskanej niepodległości (…) pomni ponadtysiącletnich dziejów związanych z chrześcijaństwem”.
Znalazło się w niej też wspomnienie o zrzuceniu „jarzma obcej przemocy i komunizmu”. Taki przekaz miał na celu zaakcentowanie zarówno historycznego znaczenia chrześcijaństwa, jak i przełomowego charakteru przemian ustrojowych w kraju. Retoryka antykomunistyczna była wtedy jedną z głównych kart PiS-u, który przedstawiał się jako ugrupowanie dążące do rozliczenia z poprzednim systemem.
Konstytucja ta jako podstawy porządku państwowego wymieniała: poszanowanie przyrodzonej godności, dobro wspólne, sprawiedliwość, rządy prawa oraz solidarność. Jak zauważył Łukasz Cieślak, już na wstępie położono nacisk na związek między ładem społecznym a rozwojem jednostki we wspólnocie narodowej, która pozostaje pod nadzorem państwa.
Projekt gwarantował odpowiadające współczesnym czasom swobody obywatelskie. Novum w projekcie stanowiło jednak wprowadzenie w katalogu praw i wolności enigmatycznego przepisu mówiącego, że „wolności i prawa zagwarantowane w Konstytucji nie mogą być nadużywane do zamachów na porządek prawny ani do czerpania korzyści z naruszenia prawa”. Przepis ten mógłby przy odpowiedniej jego interpretacji służyć jako wytrych do ograniczania swobód obywatelskich. Z drugiej strony wcześniejszy paragraf zawiera bezpiecznik w postaci ograniczenia swobód obywatelskich tylko na drodze ustawy i pod szczególnymi warunkami.
Art. 16 projektu odnosił się do kwestii ochrony życia ludzkiego. Zgodnie z nim „każdy człowiek ma prawo do ochrony życia i integralności cielesnej”. Podobnie jak w aktualnie obowiązującej konstytucji nie została więc w sposób expressis verbis wyrażona skala tej ochrony i moment, w którym przepis obejmuje ochroną życie ludzkie.
Jednoznacznie rozszerzona została autonomia rodziny. Rodzina jest definiowana jako wspólnota podstawowa i pierwotna w stosunku do państwa, a przez to posiada własne i niezbywalne prawa. Państwo szczególną opieką miałoby otaczać rodziny o licznym potomstwie.
W projekcie z 2005 roku przewidziano, że Konstytucja znajduje się na czele hierarchii aktów prawnych, oraz że wszystkie przepisy prawne wydawane lub stosowane przez władze Rzeczypospolitej Polskiej muszą być zgodne z Konstytucją.
O ile regulacja ta nie odbiega od obecnych przepisów Konstytucji, o tyle zabezpieczenie nadrzędności konstytucji względem wszelkich aktów prawnych jest umiejscowione w kilku częściach aktu. Między innymi Trybunał Konstytucyjny został zdefiniowany jako naczelny organ władzy sądowniczej, stojący „na straży nadrzędności Konstytucji w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej jako suwerennego i demokratycznego państwa prawnego”.
Tego typu regulacje w sposób jasny odnoszą się do wejścia do Unii Europejskiej i miały zabezpieczyć polską suwerenność przed możliwością niepożądanego rozszerzania wpływu Brukseli na Polskę.
Prezydent ponad władzami i mniejszy parlament
Kluczową dostrzegalną różnicą jest rola Prezydenta, która zwiększyłaby się w stosunku do obecnej pozycji ustrojowej. Nie miałby on być jak dziś częścią władzy wykonawczej, lecz organem ponad władzami, do którego zadań należałoby wyznaczanie strategicznych kierunków polityki państwa, obrony praworządności i zapewnienia niepodległości i ciągłości państwa.
Zmiana miałaby nastąpić również w kwestii reelekcji prezydenckiej, bowiem możliwość taka przysługiwałaby tylko na kadencję następującą bezpośrednio po jej pierwszej kadencji (art. 57 ust. 3). Dodatkowo obowiązkiem prezydenta byłoby przedstawianie raz w roku orędzia o stanie państwa, które stanowiłoby podsumowanie wypełniania zadań państwa określonych w konstytucji.
Prezydent otrzymałby także prawo do wydawania rozporządzenia z mocą ustawy bez konieczności zaistnienia stanu wojennego, jak ma to miejsce obecnie. Rozporządzenia te musiałyby zostać jednak wydane na wniosek Rady Ministrów i po zatwierdzeniu przez Sejm. Zmianie uległa również kwestia weta prezydenckiego. Odtąd do jego przełamania potrzebna byłaby większość 2/3, a nie 3/5, jak ma to miejsce obecnie.
Na mocy kolejnych uprawnień Prezydent RP mógłby odmówić powołania premiera lub ministra, jeśli zachodziłoby uzasadnione podejrzenie o tym, że nie będzie on przestrzegał prawa lub przeciw powołaniu przemawiałyby kwestie związane z bezpieczeństwem państwa. W swojej decyzji powinien on jednak działać w oparciu o przedstawione opinie, do których prawo mieliby: marszałek Sejmu, marszałek Senatu, prezes TK oraz w przypadku zamiaru odmowy powołania ministra: premier. Ostateczna decyzja przysługiwałaby głowie państwa autonomicznie.
W proponowanych blisko 20 lat temu przepisach przewidziano wzmocnienie roli prezydenta w kształtowaniu wymiaru sprawiedliwości. Prezydent miałby stać na czele Krajowej Rady Sądownictwa, a także mieć prawo powołania dwóch osób wchodzących do jego grona.
Na zmianach skorzystałby również minister sprawiedliwości, który miałby prawo powołania sześciu członków spośród sędziów mających minimum dziesięcioletnie doświadczenie w instancji odwoławczej. Ogólna liczba członków KRS-u miałaby spaść z 25 do 16.
Prezydent mógłby też odwołać sędziego, jeśli jego działania wskazywałyby na brak zdolności lub chęci do pełnienia urzędu zgodnie z konstytucyjnymi standardami, co osłabiłoby zasadę nieusuwalności z urzędu. Odbywałoby się to na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, która musiałaby podjąć uchwałę popierającą ten wniosek większością 3/5 głosów. Na decyzję tę przysługiwałoby zaskarżenie do Sądu Najwyższego.
Kolejnym uprawnieniem prezydenta byłoby zwiększenie jego wpływu na Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z proponowanymi zmianami sędziego Trybunału Konstytucyjnego powoływać mieliby, w sytuacji zwolnienia urzędu sędziowskiego, kolejno: pierwszego prezydent Rzeczypospolitej, drugiego Sejm oraz trzeciego Senat.
Prezydent otrzymałby także prawo powoływania wybranej przez siebie osoby na stanowisko prezesa NBP, musiałby jedynie uzyskać zgodę Senatu. Dodatkowo KRRIT znana z obecnej konstytucji miałaby zostać zastąpiona przez Urząd do spraw Radiofonii i Telewizji, na czele którego stałby jednoosobowy organ powoływany przez Prezydenta na okres pięciu lat.
Wśród innych przepisów, które warto wymienić, należy wskazać pomysł zmniejszenia liczby parlamentarzystów. PiS przedstawiał się wówczas jako zwolennik oszczędnego państwa. Projekt zakładał, że w Sejmie będzie zasiadać 360 posłów, natomiast w Senacie 30 senatorów. Zmianie miała również ulec formuła działania Senatu. Oprócz uczestniczenia w powołaniu Prezesa NBP posiadałby on uprawnienia związane z innymi organami państwowymi, m.in. to Senat powoływał by prezesa NIK-u oraz prezesa Urzędu Pomocy Ofiarom Bezprawia (instytucja powołana w miejsce RPO).
Projekt 2010: silny prezydent i demokracja bezpośrednia
Utrata rządów w wyniku przedterminowych wyborów parlamentarnych w 2007 roku utwierdziła kierownictwo partii w chęci wzmocnienia roli Prezydenta. Bastionem PiS-u pozostawało wówczas stanowisko głowy państwa sprawowane przez prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Będąc w opozycji parlamentarnej PiS był mocnym recenzentem pierwszych rządów Tuska, ponownie wskazując na wadliwość ustawy zasadniczej. Jak stwierdził Prezes PiS-u podczas przedstawiania nowego projektu: „W funkcjonowaniu III RP było wiele mankamentów”.
W obozie Prawa i Sprawiedliwości idea IV Rzeczypospolitej była w 2010 roku wciąż żywą koncepcją, zmianie uległo jedynie podejście do dorobku III RP. Jak możemy przeczytać w uzasadnieniu projektu, „przejście od III do IV RP nie będzie rewolucją, lecz łagodnym procesem ewolucyjnym z przewagą elementów ciągłości”. Projekt konstytucji stał się również odpowiedzią na polityczną rzeczywistość, w tym na przyjęcie przez Polskę Traktatu z Lizbony.
Ustawę zasadniczą ponownie otwierało invocatio Dei, pochodzące z poprzedniego projektu. Elementów wspólnych jest kilka, zaczynając od koncepcji rozwoju jednostki w ramach państwa, przez uznanie, iż rodzina jako wspólnota pierwotna do państwa posiada szczególną autonomię względem państwa, a jednocześnie znajduje się pod jego ochroną, aż po zmianę modelu ustrojowego.
Wartym zauważenia jest jednak zwrócenie się PiS-u w tym projekcie w kierunku demokracji bezpośredniej. Tego typu odniesienia występują w kilku miejscach. Po pierwsze, na mocy przepisów konstytucyjnych referendum byłoby wiążące w przypadku, jeżeli w głosowaniu wzięłoby udział co najmniej 30% uprawnionych.
Po drugie, projekt zakładał istotną zmianę w procesie legislacyjnym, dając prezydentowi Rzeczypospolitej dodatkowe narzędzie wpływu na ustawodawstwo w postaci możliwości zorganizowania ogólnokrajowego referendum w sprawie projektu ustawy, który otrzymał do podpisu.
W przypadku ustaw o istotnym znaczeniu dla finansów publicznych lub praw obywatelskich prezydent mógłby, zamiast zwykłego weta, zarządzić referendum dotyczące podpisania ustawy. W razie akceptacji projektu przez Polaków prezydent byłby zobligowany do podpisu ustawy, a w przypadku jego odrzucenia w referendum ścieżka legislacyjna uległaby wyczerpaniu. Po odrzuceniu projektu przez obywateli zyskałby dodatkowo prawo skrócenia kadencji Sejmu.
Po trzecie, zaproponowano jeszcze jeden mechanizm włączenia demokracji bezpośredniej w tworzenie prawa. Tym razem było to referendum związane z prezydencką inicjatywą ustawodawczą. Głowa państwa mogłaby zarządzić głosowanie nad proponowanym przez siebie projektem. Jeśli naród opowiedział się za proponowaną ustawą, prezydent przekazywałby projekt marszałkowi Sejmu. Wówczas rola parlamentu na dalszych etapach prawodawczych zostałaby znacząco ograniczona. Mógłby on wprowadzać poprawki do ustawy tylko za zgodą prezydenta, a sam Senat nie miałby możliwości odrzucenia ustawy przyjętej przez Sejm. Takie rozwiązanie wzmacniałoby pozycję prezydenta w procesie legislacyjnym, pozwalając mu mieć znaczący wpływ na ostateczny kształt ustawy.
Więcej podobieństw niż różnic
Projekt z 2010 roku zwiększał odpowiedzialność premiera za działania rządu, likwidując instytucję wotum nieufności wobec poszczególnych ministrów. Jednocześnie warto wskazać, że zwiększeniu uległ wpływ premiera na ministrów. W obecnej konstytucji rola premiera obejmuje między innymi kierowanie pracami rządu oraz koordynowanie i kontrolowanie pracy jego członków. W propozycji z 2010 roku prezes Rady Ministrów mógłby dawać pozostałym członkom Rady Ministrów wiążące wytyczne w sprawach realizacji polityki państwa. W uzasadnieniu do projektu jego autorzy wprost stwierdzili, że uprawnienia te nawiązują do systemu kanclerskiego.
Wśród podobieństw projektów z 2005 i 2010 roku należy wskazać przede wszystkim wyłączenie prezydenta z władzy wykonawczej i uczynienie go organem ponad władzami. Jak stwierdził prezes PiS-u w 2010 roku: „Prezydent nie jest już częścią władzy wykonawczej, jest ponad wszystkimi władzami i dysponuje różnego rodzaju instrumentami, które zapewniają mu rolę strażnika praworządności, niepodległości państwa, strategii”.
Oba projekty konstytucji wzmacniały rolę prezydenta i jego wpływ na politykę państwa, czyniąc go głową państwa de facto, a nie tylko de iure. Prezydent miałby wpływ na politykę państwa, mógłby ingerować w nominacje na prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministrów oraz miałby do dyspozycji prawo do nominowania członków do znacznej liczby konstytucyjnych organów.
W obu projektach prezydent stałby także na czele Krajowej Rady Sądownictwa (Rady do Spraw Sądownictwa), podobnie zagadnienie ustawy zasadniczej względem innych źródeł prawa. Wreszcie, w obu projektach konstytucji w katalogu praw i wolności znajduje się kontrowersyjny przepis odnoszący się do nadużywania przepisów konstytucyjnych.
Niezmienna pozostała koncepcja 360 posłów w Sejmie. Jednak już Senat w wersji z 2010 roku miałby liczyć 50 senatorów, a nie 30, jak w propozycji o 5 lat starszej. Członkami Senatu w obu przypadkach mieliby być ustępujący prezydenci. W projekcie konstytucji z 2010 roku powrócono do obowiązującej obecnie większości 3/5, która pozwalałaby na odrzucenie weta prezydenckiego.
Jeśli chodzi o różnice światopoglądowe, warto wskazać, iż projekt z 2010 roku zawierał artykuł o ochronie życia od poczęcia. Wzmiankowana wcześniej treść propozycji została w 2010 roku zastąpiona stwierdzeniem: „Każdy człowiek ma prawo do życia od poczęcia do naturalnej śmierci”. W związku z tym ochrona życia od poczęcia miałaby mieć gwarancję w przepisach konstytucyjnych.
Oba projekty różni nazewnictwo instytucji państwowych. Nowszy projekt w miejsce Krajowej Rady Sądownictwa ustanawiał Radę do Spraw Sądownictwa, której kompetencje byłyby analogiczne do uprawnień KRS-u z projektu konstytucji z 2005 roku. Wersja z 2010 roku wprowadza w miejsce KRRIT-u Urząd do Spraw Mediów Elektronicznych. Powraca również do nazwy rzecznika praw obywatelskich. Pierwotny projekt zakładał utworzenie w ich miejsce Urzędu do spraw Radiofonii i Telewizji oraz Urzędu Pomocy Ofiarom Bezprawia.
Co nowego zaproponuje Kaczyński?
We wspomnianym na początku wywiadzie dla tygodnika Sieci prezes PiS-u stwierdził, że „konstytucja z 1997 roku upadła (…) zawiodła, okazała się tak słaba, tak pozbawiona realnych konstrukcji zabezpieczających, że musi w to miejsce wejść coś nowego”. Jednocześnie wskazał na konieczność przyjęcia nowego aktu zasadniczego, być może zastępczego w oczekiwaniu na uzyskanie poparcia w postaci 2/3 Sejmu.
W swojej wypowiedzi Kaczyński sugeruje konieczność powołania Rady Stanu. Nie precyzuje natomiast, jaki dokładnie charakter miałby mieć ten organ. Jest to jednak nowy pomysł ustrojowy Kaczyńskiego i należy obserwować, czy będzie on implementowany do przyszłych, nowych projektów konstytucji PiS-u.
Czego powinniśmy się spodziewać, jeżeli rzeczywiście na prawicy powstanie nowa propozycja ustrojowa? W nowej konstytucji wymarzonej przez PiS z pewnością znalazłaby się gwarancja nadrzędności Konstytucji RP względem wszelkich innych praw, w tym prawa unijnego.
Dyskusyjne wydaje się jednak, czy PiS wciąż dążyłby do wzmocnienia roli prezydenta, czy też skupiłby się na wzmocnieniu pozycji Prezesa Rady Ministrów. Na pewno jednak któryś z tych podmiotów, jeśli nie oba, otrzymałby większe uprawnienia. W PiS-ie widać bowiem niechęć do obecnej pozycji władzy ustawodawczej. W związku z tym prawdopodobne jest, że zmniejszeniu uległaby liczba parlamentarzystów. Zmiany miałyby pomóc rządowi działać sprawniej, skrócić proces legislacyjny i ulatwić wdrażanie szczególnych projektów aktów prawnych.
Z pewnością ciekawym wątkiem w przyszłych projektach PiS-u byłyby kwestia zakresu odwołania do chrześcijańskiej tradycji Polski i podejście do konstytucyjnej gwarancji życia od poczęcia. Należy pamiętać, że oba omawiane w tekście projekty konstytucji powstały kilkanaście lat temu, w innych realiach politycznych i przed długim okresem rządów PiS-u. To z pewnością będzie skutkowało rewizją znanych dotąd propozycji przez kierownictwo partii.
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.
Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.