Witamy na stronie Klubu Jagiellońskiego. Jesteśmy niepartyjnym, chadeckim środowiskiem politycznym, które szuka rozwiązań ustrojowych, gospodarczych i społecznych służących integralnemu rozwojowi człowieka. Portal klubjagiellonski.pl rozwija ideę Nowej Chadecji, której filarami są: republikanizm, konserwatyzm, katolicka nauka społeczna.

Zachęcamy do regularnych odwiedzin naszej strony. Informujemy, że korzystamy z cookies.

Czy to najgorsza ustawa o obronie cywilnej w historii? Wątpliwości wobec niej są poważne

przeczytanie zajmie 10 min
Czy to najgorsza ustawa o obronie cywilnej w historii? Wątpliwości wobec niej są poważne autor ilustracji: Rafał Jękot

Obrona cywilna w Polsce nie istnieje, a jest potrzebna na wczoraj. Po katastrofalnych powodziach w południowej Polsce do Sejmu trafił projekt ustawy o ochronie ludności. Spotkał się jednak z krytyczną oceną i sprowokował pytanie: „O co właściwie chodzi w obronie cywilnej?”. To ostatni moment na rozstrzygnięcie, jakiej ochrony potrzebujemy, a jaką proponuje nam ustawodawca.

Rządowy projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej wpłynął do Sejmu 18 września. Pierwsze czytanie miało miejsce 27 września, po czym projekt został skierowany do Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. Prace w odpowiedniej podkomisji trwają od początku października. Zbliża się więc ostatni moment na wprowadzanie zmian.

Na początku wyjaśnijmy dwa podstawowe pojęcia, do których ustawodawca dokłada trzecie, najszersze. Przywołana we wstępie powódź (jak również inne klęski żywiołowe) należy do obszaru zainteresowania zarządzania kryzysowego (ZK), działającego w czasie pokoju.

Najwięcej uwagi zamierzam jednak poświęcić kwestii obrony cywilnej (OC), która na pierwszy rzut oka wygląda podobnie, lecz skupia się wokół zagrożeń związanych z konfliktem zbrojnym. Natomiast projekt ustawy w swym tytule zawiera także termin „ochrona ludności” (OL).

Trzeba bowiem stanowczo rozróżnić zadania OL (OC) i ZK. O ile wyzwań dla zarządzania kryzysowego cyklicznie (choć lokalnie) doświadczamy w Polsce, tak zagrożenia związane z konfliktem zbrojnym stanowią zbiór szerszy i znacznie mniej przewidywalny.

Rolę OL (OC) w całym systemie obrony narodowej można przyrównać do naskórka: chroni właściwie każdy fragment ciała; łatwo o nim zapomnieć, gdy jest zdrowy, lecz nie dałoby się bez niego przeżyć. W perspektywie zagrożenia wojną system OL (OC) ma zapewniać względnie normalne życie obywateli i funkcjonowanie aparatu państwa. Jak ta mnogość pojęć przekłada się na praktykę?

Obrona cywilna wraca do życia. To dobrze

Przede wszystkim należy wspomnieć, że jest to prawdopodobnie pierwsza próba zagospodarowania od podstaw tak szerokiej i wielowątkowej dziedziny, jaką jest obrona cywilna (czy za ustawodawcą: ochrona ludności) w historii III RP. Projektowany system ma składać się z organów, podmiotów i zasobów ochrony ludności, które w momencie ogłoszenia stanu wojennego lub stanu wojny przekształcą się w system obrony cywilnej. Trudno powiedzieć, czy ten terminologiczny zawijas jest czymś więcej niż ozdobnikiem.

Głową całego systemu ma zostać minister właściwy do spraw wewnętrznych i tę zmianę należy ocenić pozytywnie, bowiem w poprzednim, widmowym wcieleniu OC zarządzana była przez komendanta Państwowej Straży Pożarnej. Tak szeroki zakres obowiązków i kompetencji rzeczywiście powinno się oprzeć na osobie piastującej stanowisko o randze ministerialnej.

Niepokojący jest jednak brak wskazania (lub powołania nowego) jednego, jednoznacznie nazwanego centralnego organu stanowiącego „szyję” dla głowy-ministra. Ustawa przewiduje bowiem współzależność organów opiniodawczo-doradczych (rządowych zespołów: Ochrony Ludności i Zarządzania Kryzysowego) z Rządowym Centrum Bezpieczeństwa czy komendantem PSP.

Właściwy ciężar systemu ochrony ludności spocznie natomiast na barkach samorządu terytorialnego, a bezpośrednio na funkcjonujących na poszczególnych szczeblach podmiotach ochrony ludności. Owych podmiotów wymienia się wiele: począwszy od zawodowych i ochotniczych jednostek straży pożarnej, przez służby, inspekcje, straże, wszelkiego rodzaju podmioty ochrony zdrowia, aż po organizacje harcerskie i humanitarne, na Polskim Związku Łowieckim kończąc.

To rzeczywiste ręce i nogi całego systemu OL (OC). Istnieje też furtka do powoływania przez samorząd innych podmiotów, spoza ustawowej listy, np. przedsiębiorstw prywatnych. Wszystkie podmioty zaś będą posługiwać się zasobami ochrony ludności w celu realizacji zadań stojących przed organami. Pojęcie „zasobów” może być rozumiane bardzo szeroko: wedle ustawy do tej kategorii należy wszystko, co służy m.in. udzielaniu pomocy, magazynowaniu wody, dostarczaniu energii, utrzymywaniu łączności.

Katalog nowych zadań jest naprawdę szeroki – zaczyna się od potężnych przedsięwzięć planowania i przygotowania, znanych poniekąd z zarządzania kryzysowego. Do właściwych działań natomiast należą m.in.: alarmowanie, ewakuacja, działania ratownicze, zapewnianie działania infrastruktury krytycznej (to bardzo pojemne pojęcie), ochrona przed zagrożeniami biologicznymi i chemicznymi, grzebanie zmarłych. Wiele z tych zadań jest wysoce specjalistycznych, skomplikowanych, wymagających ciężkiego sprzętu lub znacznego nakładu pracy.

Czy Polska nie potrafi stworzyć dobrego systemu OC?

W tym miejscu należy wskazać zasadnicze wady proponowanego systemu. Kojarzy się on silnie z istniejącym już systemem zarządzania kryzysowego i istnieje ryzyko, że kompetencje, zadania, zakresy odpowiedzialności poszczególnych organów czy podmiotów OL (OC) i ZK będą ze sobą kolidować lub pozostawią „martwe pola”.

Niedookreśloność pojęć, mnogość struktur i podziałów może powodować zakłócenia w komunikacji, stwarzać warunki do spychologii, hamować automatyzm działania. Jeżeli proponowany system OL jest funkcjonalnie tak zbliżony do istniejącego systemu ZK, który podczas powodzi na obszarze połowy województwa musiał ratować się pospolitym ruszeniem, to jego przyszłość rysuje się raczej niewyraźnie.

To prawda, że różnorodność i dynamika potencjalnych zagrożeń skłaniają ku elastycznym sposobom zarządzania, na najniższym możliwym szczeblu. Jednakże geograficzna nierównomierność ich występowania i lawinowość skutków mogą okazać się dla samorządów paraliżujące. Wątpliwe, czy w razie kryzysu lub wojny samorządy w Polsce w ramach proponowanych przepisów będą potrafiły, oprócz zapewnienia codziennego funkcjonowania, spełniać zadania normalnie przeznaczone dla wyspecjalizowanych formacji obrony cywilnej.

Dla przykładu załóżmy, że cztery województwa zostają dotknięte szeroko rozumianymi skutkami konfliktu zbrojnego bezpośrednio, a następne cztery pośrednio. Musi wówczas nastąpić natychmiastowa, nieprzerwana komunikacja i koordynacja kilkudziesięciu równoległych działań między wszystkimi szczeblami samorządu terytorialnego tych województw (struktura pionowa), a także pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami OL dla każdego ze szczebli (struktura pozioma). Na szczycie tej struktury znajduje się minister, obudowany kilkoma silosowymi organami doradczymi.

Przeniesienie odpowiedzialności za obronę cywilną na samorząd terytorialny to obrót o 360 stopni. Na wypadek pożaru domu stawiamy trzy wiadra z wodą w stodole.

Po prostu: Obrona Cywilna

Brakującym elementem projektowanego systemu jest jedna, centralna struktura zajmująca się wyłącznie kwestiami obrony cywilnej, o organizacji dostosowanej do wszelkich uwarunkowań Polski. Organizm oparty na takim kręgosłupie byłby w stanie odpowiednio dysponować siłami i środkami w skali ogólnokrajowego kryzysu.

Co ciekawe, ustawa przewiduje utworzenie Korpusu Obrony Cywilnej, lecz jego personel w znacznej części ma obejmować urzędników; o jego zadaniach nie pisze się prawie nic, a mechanizm nadawania przydziałów mobilizacyjnych jest słaby. Wspomniano nawet o tworzeniu jakiejś rezerwy tego korpusu, ale znając sytuację rezerw Sił Zbrojnych, trudno spodziewać się tu czegokolwiek pozytywnego.

Dobre rozwiązania są znane w krajach zachodnich i skandynawskich. Najlepiej sprawdza się system, w którym centralna agencja, biuro czy nawet ministerstwo posiadają wyspecjalizowane formacje i personel zawodowy, a w razie potrzeby powołują dodatkowy personel na podstawie zwyczajnych przydziałów mobilizacyjnych. Działa to w sprzężeniu z samorządem terytorialnym i ma pomagać zwłaszcza tam, gdzie jego siły są zbyt wątłe, podczas gdy w Polsce system OL (OC) wisi na samorządach lokalnych.

Dziś możemy nawet (byle po kryjomu) zatęsknić za organizacją obrony cywilnej w czasach PRL-u, bowiem w ówczesnych realiach politycznych kładziono nań duży nacisk. Funkcjonowanie OC było wtedy mocno zbliżone do służby wojskowej. Obecnie jednak coraz rzadziej stosuje się system obronnego państwowego molochu, przenikającego wszystkie obszary życia.

Nawiasem mówiąc, kategorycznie odradzam łączenie systemu OC ze sprawami wojskowymi. Choć dzisiaj widzimy żołnierzy aktywnie wspierających wszelkiego rodzaju ochronę ludności, to ich podstawowym zadaniem jest obrona terytorium i ludności Polski, czyli walka.

Dotyczy to zarówno wojsk operacyjnych, jak i kojarzonych ze wsparciem lokalnej społeczności Wojsk Obrony Terytorialnej. Po pierwsze chodzi o to, by nie mieszać dwóch odrębnych systemów o odmiennych zadaniach; po drugie, by nie łatać dziur żołnierzami, którzy i tak muszą wykonywać rozkazy. Zresztą, Ministerstwo Obrony Narodowej ma dość własnych problemów.

Najgorsza ustawa o OC w historii?

Projekt ustawy nie jest wolny od innych błędów, dotyczących poszczególnych aspektów ochrony ludności, m.in. finansowania czy konkretnych definicji prawnych. Szczegółowo ujął je w swoim obszernym artykule Mikołaj Filipowicz, prezes Stowarzyszenia na rzecz rozwoju OC.

Tutaj zaś chciałbym pokrótce opisać przede wszystkim sytuację budowli ochronnych, powszechnie nazywanych schronami. Otóż ustawa wyznacza progi zapewnienia przez organy OL (OC) odpowiedniej ochrony wyrażone w procentach liczby ludności danego obszaru: 25% dla terenów miejskich i 15% dla pozamiejskich.

Tymczasem eksperci alarmują jednak, że w skali kraju obecnie na schronienie może liczyć między 1,5% a 4% Polaków, zaś 60% budowli ochronnych w ogóle nie nadaje się do użytku, o czym możemy przeczytać w jednym z raportów NIK-u. Nawet warszawskie metro nie nadaje się w pełni do wykorzystania w tym celu.

Niełatwo znaleźć rozwiązanie problemu schronów. Mówi się niekiedy o nałożeniu obowiązku na deweloperów, aby każdy wznoszony budynek posiadał odpowiednio przystosowane pomieszczenia. Sądzę, że to praktycznie niemożliwe: 1) budowle ochronne z prawdziwego zdarzenia muszą spełnić restrykcyjne wymogi, 2) narzucenie takich robót znacznie podniesie i tak wysokie ceny nieruchomości, 3) ustawowy mechanizm kontroli jakości budowli ochronnych jest słaby, 4) jakiekolwiek mechanizmy wpływania na działalność deweloperów wydają się dziś mało skuteczne.

Niestety, w ewentualne państwowe programy budowy schronów również trudno byłoby dziś uwierzyć. Ze względu na swoją skalę to zadanie musiałoby być wykonane na poziomie krajowym, zaś tak wielkie wyzwanie raczej przekracza możliwości, a na pewno ambicje obecnych władz.

Istnieją też inne dziedziny, jak choćby ochrona zdrowia czy budownictwo mieszkaniowe, wymagające od dawna znacznego wysiłku planistycznego i inwestycji. Szczerze mówiąc, przy logice kadencyjności, tam również nie spodziewam się sukcesu „wielkich programów”.

***

Ostatecznie kwestia OC sprowadza się do zaufania społecznego: obywateli, grup społecznych i samorządów wobec władzy i siebie nawzajem. Poziom tego zaufania jest dziś ekstremalnie niski, a część społeczeństwa zdążyła przybrać postawę wręcz antypaństwową.

Bycie zdanym tylko na siebie może stać się koniecznością, ale nie jest to ani pożądany efekt, ani idea godna pochwały. Muszę też przypomnieć, że niewydolność OC to także poważny problem klasowy, bowiem w razie kryzysu czy wojny najbardziej ucierpią osoby i grupy borykające się z największymi trudnościami w życiu codziennym.

Każde przepisy można oczywiście wykonywać dobrze albo źle. Wiele zależy tu od tak zwanego czynnika ludzkiego, regularnych ćwiczeń i powodzenia w działaniu pod presją. Myślę jednak, że lepiej jest tworzyć prawo, które nie zostawia tak wiele miejsca przypadkowi, improwizacji i ludzkiej dobrej woli. O systemie można mówić dopiero wtedy, gdy każdy jego element zna swoje miejsce i wie, co ma robić.

Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym jesteśmy wdzięczni za możliwość działania.

Dlatego dzielimy się tym dziełem otwarcie. Ten utwór (z wyłączeniem grafik) jest udostępniony na licencji Creative Commons Uznanie Autorstwa 4.0 Międzynarodowe. Zachęcamy do jego przedruku i wykorzystania. Prosimy jednak o podanie linku do naszej strony.