Ilu jest w Polsce bezdomnych? Rząd nie potrafi tego policzyć

Wielu z nas w codziennym życiu unika osób w kryzysie bezdomności. Zakładamy, że zajmuje się nimi państwo. Otóż nie do końca. O wielu bezdomnych państwo nie wie nic, włącznie z tym, gdzie żyją i czy w ogóle jakoś żyją, nie mówiąc już o objęciu ich zorganizowanych wsparciem. Inna polityka wobec osób w kryzysie bezdomności jest możliwa, lecz musi się rozpocząć od skoordynowania wysiłków administracji publicznej i setek organizacji społecznych tak, byśmy wiedzieli, komu i w jaki sposób należy pomóc.

Instytucjonalna ignorancja

Osoby pochylające się nad zjawiskiem bezdomności za każdym razem napotykają na podstawową trudność wynikającą niejako z niezwykłej złożoności tego zjawiska – brak danych. Zdobycie informacji o osobach bezdomnych, a przede wszystkim pozyskanie wiarygodnej wiedzy o ich liczbie zarówno w wymiarze makro, jak i lokalnym (na poziomie każdej gminy lub powiatu) jest niezwykle trudne. Mówiąc wprost, nie wiemy, ile tak naprawdę jest w Polsce osób w kryzysie bezdomności (nawet jeśli władze twierdzą, że dysponują takimi danymi).

Niewiedza bynajmniej nie spędza decydentom snu z powiek. Zjawisko bezdomności w Polsce jest jednym z tych problemów społecznych, których władze starają się z wszystkich sił nie zauważać, a kiedy jest to niemożliwe, próbują problem zbywać ignorancją.

Powodów do krytyki kolejnych rządów na tym polu jest dużo. Można (a nawet trzeba) punktować niemal całkowite ignorowanie zjawiska bezdomności przez władze centralne i cedowanie odpowiedzialności na samorządy, które często są przygniatane wysokimi kosztami utrzymania mieszkań socjalnych i komunalnych, będących podstawowym narzędziem w walce z bezdomnością.

Od lat jedynym programem rządowym nakierowanym bezpośrednio na zwalczanie bezdomności jest konkurs Pokonać bezdomność. Program pomocy osobom bezdomnym, w ramach którego organizacje pozarządowe wspierające osoby w kryzysie bezdomności mogą otrzymać od państwa niezbędne środki na prowadzenie dalszej działalności.

Można i trzeba krytykować również samorządy, które na różnych szczeblach nie realizują postawionych przed nimi zadań zapewnienia niezbędnej infrastruktury osobom w kryzysie bezdomności, czego dowiodła choćby kontrola Najwyższej Izby Kontroli z 2020 r. Jest to część szerszego problemu polegającego na tym, że obowiązujące przepisy nie przystają do realiów pomocy społecznej w wielu gminach i powiatach w Polsce. Przykładowo, w 2021 r. inna kontrola NIK-u ujawniła ogromne braki w systemie ośrodków i punktów interwencji kryzysowej na terenie całego kraju, których sprawne działanie w wielu przypadkach jest w stanie zapobiec popadnięciu w bezdomność.

Najbardziej potrzebujący, najbardziej niewidoczni

W nocy z 28 na 29 lutego 2024 r. przeprowadzono ogólnopolskie badanie liczby osób bezdomnych. Jest to badanie cykliczne, a jego wyniki są podstawą praktycznie każdej znaczącej publikacji poświęconej tematyce bezdomności w Polsce. W ciągu jednej nocy zliczane są wszystkie osoby doświadczające bezdomności, do których uda się dotrzeć i właściwie zidentyfikować. W tegorocznej edycji badania zdiagnozowano 31 042 takich osób. Są to wyniki podobne do tych z poprzednich edycji badania – 33 tys. w 2017 r. i 30 tys. w 2019 r.

W pierwszej kolejności liczone są oczywiście osoby przebywające w różnego rodzaju placówkach instytucjonalnych – noclegowniach, ogrzewalniach, domach pomocy społecznej itp. W tym roku w tej grupie znalazło się 76% wszystkich policzonych osób w kryzysie bezdomności. Kolejne 3% stanowiły osoby przebywające w mieszkaniach chronionych, treningowych i wspomaganych. Największą trudność przedstawia policzenie osób doświadczających bezdomności ulicznej.

Osoby w kryzysie bezdomności, zwłaszcza te w bezdomności chronicznej, czyli przebywające od kilku lub nawet kilkudziesięciu lat na ulicy, stanowią prawdziwe wyzwanie dla państwa, które z samej swojej natury chce i musi wiedzieć jak najwięcej o swoich obywatelach.

Do głównych problemów należy fakt, że osoby bezdomne borykają się z notoryczną kradzieżą ich dokumentów tożsamości, same miewają problemy z prawem, nie uczestniczą w badaniach, takich jak spisy powszechne, a nade wszystko nie mają domu, adresu zamieszkania i zameldowania, do którego mógłby zapukać urzędnik i nanieść brakujące dane osobowe do odpowiedniego arkusza. Do tego trzeba niestety doliczyć częste w tej grupie uzależnienia od alkoholu lub innych substancji oraz problemy psychiczne, które dodatkowo utrudniają kontakt z takimi osobami.

Systemowe niedoszacowanie skali kryzysu

Te wszystkie czynniki sprawiają, że zadanie policzenia wszystkich osób doświadczających bezdomności w Polsce, zlecane przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (MRPiPS), a realizowane przez gminy, jest niezwykle trudne. Tym bardziej, że w Polsce brakuje ujednoliconego systemu komunikacji i wymiany informacji między samorządowymi ośrodkami pomocy społecznej a organizacjami pozarządowymi wspierającymi osoby bezdomne na danym terenie. Jak wskazywała wspomniana kontrola NIK-u z 2020 r., ośrodki pomocy społecznej nie dzielą się z NGO ani wywiadami środowiskowymi, ani kontraktami socjalnymi.

Ogólnopolska Federacja na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności opublikowała stanowisko wobec omawianego badania z końca lutego bieżącego roku, w którym sformułowano szereg zarzutów wobec jego organizatorów, m.in. zbyt krótki okres przygotowania, brak spójnego i ustandaryzowanego procesu przeprowadzenia badania, brak zaplecza naukowego stojącego za przygotowaniem akcji liczenia oraz jasnego i spójnego systemu koordynacji podjętych działań. Ponadto federacja zwróciła również uwagę na problemy związane z samym badaniem, np. dotyczące poprawności pytań zawartych w kwestionariuszu kierowanym do osób bezdomnych czy zbyt krótkiego czasu na jego realizację.

Powyższe i wiele innych zarzutów sprawiają, że wyniki opublikowane przez ogólnopolskie badanie liczby osób bezdomnych należy traktować jako absolutnie minimalną, a nie rzeczywistą liczbę osób w kryzysie bezdomności.

Należy też zwrócić uwagę, że wcześniejsza edycja ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych odbyła się na początku 2019 r., co oznacza, że przez pięć lat nie prowadzono jakichkolwiek krajowych badań nad osobami bezdomnymi. Jeszcze w tegorocznych opracowaniach dotyczących bezdomności w Polsce natrafiałem na przypadki cytowania wyników badania z 2019 r., gdyż autorzy opracowań zwyczajnie nie dysponowali bardziej aktualnymi danymi.

Tymczasem już tegoroczne badanie jest tak naprawdę nieaktualne. Bezdomność to bowiem zjawisko niezwykle dynamiczne. Od 29 lutego na pewno jakaś część badanych zmarła, trafiła do więzienia, wyjechała z kraju lub, miejmy nadzieję, wyszła z kryzysu. Niestety na pewno pojawiły się też osoby, które w bezdomność popadły w ciągu ostatniego półrocza.

Jak liczy się bezdomnych?

Istnieje kilka metod ustalania liczby osób bezdomnych. Ogólnopolskie badanie liczby osób bezdomnych to przykład tzw. badania Point in Time, polegającego na tym, że w ciągu jednego, konkretnego okresu bada się liczbę osób bezdomnych na konkretnym terenie. W przypadku Polski jest to powierzchnia całego kraju w ciągu jednej nocy. Badania przeprowadzane są jednak nieregularnie, co utrudnia analizę danych i wyciąganie z nich wiarygodnych wniosków, tym bardziej, że wśród badaczy nie istnieje konsensus co do rzetelności tej metody.

W kwestiach braku regularności i długich odstępów między badaniami Polska nie jest rekordzistką. Francja w 2001 r. przeprowadziła pierwsze krajowe badania liczby osób bezdomnych w Europie i od tego czasu powtórzyła je tylko raz – w 2012 r. Trwa trzecia edycja programu, którego zakończenie przewidziane jest na 2025 r. Francuskie badania z początku XXI w. znacząco różniły się od tych w Polsce.

Przede wszystkim opierały się na losowym doborze próby, a badacze nie mieli ambicji policzenia każdej osoby w kryzysie, tak jak w przypadku Polski, gdzie badania odbyły się na zasadach powszechnego spisu tej grupy społecznej. Kolejne francuskie badania w 2012 r. zostały rozszerzone m.in. o ogrzewalnie i schroniska, co mogło wpłynąć na wyniki, które były wyższe od tych z 2001 r. o 50% i wyniosły 143 tys. osób.

Nawet jeśli założymy, że francuskie badania są niezwykle precyzyjne i świetnie oddają rzeczywistą sytuację osób w kryzysie bezdomności w tym kraju, to branie z Francji przykładu niekoniecznie jest najlepszym rozwiązaniem.

Po upływie dekady nawet najbardziej precyzyjne spisy nie mają już dla decydentów tak dużej wartości, jak ciągle aktualizowane bazy danych, zwłaszcza w tak dynamicznych społecznie kwestiach, jak problem bezdomności, na którego zaostrzenie może wpływać cały szereg czynników – od kryzysu mieszkaniowego oraz wzrostu cen mieszkań i najmu przez skutki polityki społecznej, zwłaszcza w segmencie świadczeń socjalnych, aż po problemy społeczne, np. epidemie narkotykowe, a nawet kryzysy ekonomiczne pokroju krachu giełdowego z 2008 r. czy afery frankowej.

Jaki sposób liczenia jest najskuteczniejszy?

Czy wobec tego istnieje sposób na ustalenie rzeczywistej liczby osób w kryzysie bezdomności, kluczowej dla kształtowania dalekosiężnej polityki przeciwdziałania temu zjawisku? Tak, choć nie jest on łatwy. Mowa o metodzie badania liczby osób bezdomnych, zwanej Registry Week. Polega ona na zaangażowaniu lokalnych władz, instytucji, a nawet społeczności do zebrania jak najdokładniejszych danych o wszystkich osobach doświadczających bezdomności na danym obszarze.

Tego rodzaju innowacyjne podejście do liczenia osób w kryzysie bezdomności na bieżąco wdrażane jest najczęściej na poziomie lokalnym przez wyspecjalizowane organizacje przy wsparciu samorządów. Najgłośniejsze, a także najlepiej opisane pod kątem metodologicznym są przypadki miejscowości w Kanadzie i Stanach Zjednoczonych.

Na stronach organizacji przeprowadzających te badania można przeczytać, że ich nadrzędnym celem i głównym miernikiem sukcesu jest osiągnięcie „funkcjonalnego zera” – sytuacji, gdy liczba osób w kryzysie bezdomności spada do poziomu, w którym dana gmina czy analogiczna jednostka samorządu terytorialnego jest w stanie zapewnić wszystkim takim osobom pomoc w wyjściu z kryzysu.

Jeśli gmina X dysponuje środkami, np. mieszkaniami komunalnymi, zdolnymi pomóc 30 osobom bezdomnym miesięcznie, to funkcjonalne zero oznacza właśnie taką liczbę osób – każdej kolejnej osobie trafiającej na ulicę taka gmina nie zapewni już pomocy mieszkaniowej.

Oczywiście nie da się zbudować takiego systemu z dnia na dzień w Polsce. Na początek wystarczyłoby jednak, aby wszystkie instytucje pokroju ośrodków opieki społecznej oraz większe organizacje dobroczynne, które prowadzą rejestry i bazy danych, zaczęły robić to w sposób spójny, a następnie wymieniały się danymi na temat osób znajdujących się pod opieką owych placówek.

Powstaną dzięki temu ustrukturyzowane i ujednolicone imienne bazy danych (by name list), co oznacza, że będziemy wiedzieć nie tylko, ile jest osób bezdomnych, ale poznamy także ich dane osobowe, konkretne potrzeby i dzięki temu będziemy mogli od razu zaoferować danym osobom konkretną, wymaganą pomoc. Takie podejście jest oczywiście wymagające, gdyż zbieranie i aktualizowanie posiadanych informacji w tej metodzie nigdy się nie kończy – bazy danych muszą być aktualizowane na bieżąco, przy okazji każdej interwencji czy spotkania.

Co jednak ciekawe, sama infrastruktura nie musiałaby powstawać od zera. W Polsce istnieje już bowiem Centralna Aplikacja Statystyczna, która służy m.in. do zbierania sprawozdań w zakresie pomocy społecznej i jest zarządzana przez MRPiPS oraz Wydziały Polityki Społecznej. Dostęp do aplikacji mają tylko pracownicy, nie mogłem więc zorientować się w jej funkcjonalności, jednak skoro obejmuje ona już swoim zasięgiem wszystkie OPS-y w Polsce, to mogłaby stanowić świetną bazę dla systemu, który opisuję w tym tekście.

Narzędzia już mamy, wyciągnijmy po nie ręce!

Choć może to brzmieć zbyt pięknie, aby było prawdziwe, to jednak zastanówmy się, jak wiele takich danych już jest zbieranych na własny użytek przez setki organizacji charytatywnych i ośrodków pomocy społecznej. Gdyby tylko postawić na nogi jeden transparentny system współtworzony przez wszystkich, wiedza o liczbie osób bezdomnych byłaby dużo dokładniejsza, podobnie jak precyzyjniejsze byłyby decyzje władz, które opracowują działania i powołują się właśnie na oficjalne wyniki badań.

Na ten fakt zwrócili już uwagę pracownicy NIK-u w wynikach kontroli z 2020 r., choć ich rekomendacje zakładające po prostu komunikację OPS-ów z NGO to raczej plan minimum wobec wizji ogólnopolskiej, stale aktualizowanej bazy danych osób doświadczających bezdomności.

Oczywiście to nie tak, że metoda Point in Time jest zła sama w sobie. Gdyby tak było, należałoby skrytykować np. narodowe spisy powszechne, które ze względu na swoją skalę i szczegółowość raczej nie mogą odbywać się częściej niż co dekadę. Badanie niemal wszystkiego i wszystkich generuje gigantyczne koszty, jak również wymaga olbrzymich, wieloletnich przygotowań oraz czasu na agregację i analizę spływających danych.

Uważam jednak, że zjawisko bezdomności powinno być traktowane pod kątem badawczym dużo poważniej niż obecnie. Jako że mówimy o osobach najbardziej zmarginalizowanych i o nieuregulowanym statusie, opieranie się na jednorazowych badaniach na wzór spisów powszechnych będzie po prostu prześlizgnięciem się po powierzchni.

Próba opisania tego zjawiska powinna zatem opierać się na wykorzystaniu wielu zróżnicowanych metod badawczych, które mogłyby dać nam pełniejszy obraz rzeczywistości. Ogólnopolskie badania mogą świetnie uzupełnić bazy danych tworzone na bieżąco, za to regularnie prowadzone bazy danych w środowiskach lokalnych mogą znacząco zwiększyć dokładność badań Point in Time.

Oczywiście problemów na drodze do uzyskania wymarzonego systemu jest znacznie więcej, a ich opisanie znacząco przekracza jednak objętość jednego tekstu. Bodaj największą przeszkodą jest mnogość definicji i typologii bezdomności oraz brak wyraźnej granicy i konsensusu badaczy, gdzie kończy się deprywacja mieszkaniowa, a zaczyna bezdomność.

***

Na koniec warto wrócić do wielokrotnie powracających w tym tekście wyników tegorocznej edycji ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych. 6 648 (21%) osób przebywających na ulicy. 23 404 (76%) osób pomieszkujących w instytucjach i tylko 990 osób (3%) wszystkich osób w kryzysie bezdomności, do których udało się dotrzeć, zamieszkujących w mieszkaniach wspieranych.

Tego rodzaju mieszkania, czasem określane również mianem chronionych lub treningowych, różnią się od mieszkań socjalnych tym, że osoby w nich rezydujące objęte są dodatkowym wsparciem pracowników socjalnych i np. psychologów, którzy mają pomóc w wytrwaniu w procesie wychodzenia z kryzysu. Jak pokazuje wieloletnie doświadczenie, stworzenie takiej bezpiecznej przystani jest najskuteczniejszą formą pomocy osobom dotkniętym deprywacją mieszkaniową.

Musimy pamiętać, że osoby w kryzysie bezdomności bardzo rzadko dysponują siłą przebicia pozwalającą wyrazić im swoje potrzeby wobec władz. Częściej to rządzący posługują się bezdomnymi, by ocieplić swój wizerunek, np. zapraszają takie osoby do Sejmu na wspólną kolację. Dane, z których wynika, że problem bezdomności jest marginalny i utrzymuje się na stałym poziomie lub nawet powoli maleje, są niezwykle wygodne, usprawiedliwiają bowiem brak działań w kierunku wdrożenia programów (np. Najpierw Mieszkanie) mogących realnie pomóc tym ludziom.

Tymczasem wysoka jakość pomocy osobom w kryzysie bezdomności powinna być chlubą każdego państwa, które uważa się za wysoko rozwinięte. W końcu miarą naszego rozwoju jako społeczeństwa jest to, jak wspieramy najsłabszych jego członków. Nie bez znaczenia są też kwestie materialne. Osoba w kryzysie bezdomności, niepłacąca podatków i wymagająca ciągłej pomocy medycznej i społecznej, a w dodatku nierzadko popadająca w konflikty z prawem, jest dużym obciążeniem dla budżetu gminy i państwa.

Każdy człowiek, któremu uda się pomóc wyjść na prostą, zaczyna kontrybuować do państwa, z którego zasobów dotąd czerpał. Innymi słowy, wspieranie osób w kryzysie bezdomności w wychodzeniu na prostą najzwyczajniej się opłaca, jeśli moralna słuszność udzielania im pomocy nie stanowi argumentu rozstrzygającego.