Sejmflix poprawił własny algorytm. Czy nowy parlamentarny sezon będzie lepszy?

Sejm wraca do pracy po wakacjach w nowym, lepszym otoczeniu instytucjonalnym. Reforma procesu stanowienia prawa ma szansę sprawić, że kolejny sezon „sejmflixa” będzie stał na wyższym poziomie. Nowelizacja Regulaminu Sejmu otwiera proces ustawodawczy na opinie ekspertów i, co jeszcze ważniejsze, zwykłych obywateli. To rzadki w tej kadencji przypadek systemowej reformy, która jednocześnie ma szansę stać się najważniejszym dokonaniem Szymona Hołowni w fotelu Marszałka Sejmu. Najpewniej nie byłoby jej, gdyby nie inicjatywa podjęta przez Klub Jagielloński jeszcze za rządów PiS.

Nowy polityczny sezon nie nastraja optymizmem. Obywatelski skok zainteresowania sprawami publicznymi, objawiający się bezprecedensową popularnością sejmowych obrad wśród zwykłych Polaków, to już pieśń przeszłości. Polaryzacja nakręca się.

Rychły start prezydenckiej prekampanii wieszczy, że kolejne miesiące politycznej walki miną pod melodię sondaży i w rytm partyjnych interesów. Nastroje społeczne i satysfakcja Polaków z dokonań rządu sukcesywnie się pogarszają. W koalicji iskrzy. Spór o pieniądze dla PiS-u zapowiada kolejną, jeszcze groźniejszą niż dotychczasowe, odsłonę ustrojowego chaosu.

Wśród tych mrocznych prognoz, które snujemy regularnie, trzeba jednak dokonać wyłomu i rządzących pochwalić. Warto wziąć pod lupę ziarno optymizmu, które może zaowocować lepszymi standardami stanowionego prawa i większym udziałem obywateli w procesie legislacyjnym.

Szczególnie, że ta jedna z naprawdę nielicznych poważnych, instytucjonalnych i mających horyzontalne dla całego życia publicznego znaczenie zmian przeszła przez Sejm właściwie niezauważona i jest powszechnie bagatelizowana w debacie publicznej. Na ostatnim przedwakacyjnym posiedzeniu, 26 lipca, Sejm przyjął dużą nowelizację Regulaminu swoich prac. Ta dość fundamentalnie przebudowuje proces uchwalania nowego prawa. Część zmian już weszła w życie, pozostałe – zaczną obowiązywać od końca października.

Obywatele uzyskają głos

Najważniejszą spośród nich jest wprowadzenie obowiązkowych konsultacji społecznych dla wszystkich projektów poselskich. To odpowiedź na dwie największe patologie dotychczasowego procesu stanowienia prawa.

Dotąd obowiązek konsultacji tyczył się wyłącznie projektów rządowych. Te zaś często były w ostatnich latach prowadzone po macoszemu lub całkiem omijane, bo regulamin rządu pozwalał na ich pominięcie w uzasadnionych – co nierzadko przychodziło władzy wykonawczej lekką ręką – przypadkach. Równolegle standardem częstokroć stawała się praktyka, zgodnie z którą powstałe w ministerstwach projekty składano w Sejmie trybem poselskim, by obowiązkami konsultowania, opiniowania i uzgodnień międzyresortowych nie trzeba było się przejmować.

Wprowadzona zmiana sprawia, że Marszałek Sejmu musi poddać konsultacjom wszystkie projekty autorstwa posłów, a także projekty obywatelskie, pod którymi zebrano co najmniej 100 000 podpisów. Przewidziano 30 dni na zgłaszanie uwag za pośrednictwem Systemu Informacyjnego Sejmu. Wszystkie skierowane w toku konsultacji stanowiska będą również udostępnianie publiczne on-line.

Co prawda, przewidziano, że „szczegółowy sposób prowadzenia konsultacji społecznych określa Prezydium Sejmu”, ale należy założyć, że zgodnie z dotychczasową praktyką konsultacji publicznych (tak nazywa się ten proces na szczeblu rządowym) udział w nich wziąć mogą wszyscy zainteresowani. To oznacza zaś, że opinie, uwagi i sugestie dot. każdej poselskiej oraz obywatelskiej ustawy kierować mogą nie tylko organizacje biznesowe, firmy czy fundacje i stowarzyszenia, ale również indywidualnie każdy obywatel. Każda z takich opinii podlega zaś publikacji.

Zmiana ta powinna sprawić, że zdecydowana większość uchwalanego w Polsce prawa będzie wcześniej zaopiniowania przez obywateli oraz zainteresowane organizacje czy przedsiębiorstwa. W efekcie znacznie mniej atrakcyjna będzie wspomniana patologiczna procedura „by-passowania” projektów ministerialnych przez odsyłanie ich na ścieżkę poselską.

Nowelizacja przewiduje możliwość odstępstwa od obowiązku konsultacyjnego albo skrócenie przewidzianego nań terminu, ale dzieje się to dopiero za osobistym zarządzeniem Marszałka Sejmu. To dobry kierunek, bo w efekcie ponosi on jednoosobową odpowiedzialność za taką decyzję, co oznacza realny polityczny koszt. Należy więc mieć nadzieję, że będzie korzystał z tej możliwości bardzo niechętnie.

Warto wskazać także, że dodatkowo Marszałek może zdecydować o poddaniu konsultacjom projektów ustaw autorstwa Prezydenta RP i Senatu RP. To również dobre i potrzebne rozwiązanie, choć rozczarowuje, że podobnej możliwości nie przewidziano dla projektów rządowych, w przypadku których na wcześniejszym etapie pominięto procedurę konsultacji.      

Koniec z ustawodawczą ślepotą

Druga kluczowa zmiana zakłada zwiększenie rygoru dotyczącego uzasadnienia projektów poselskich. Dotychczas w przypadku projektów innych niż rządowe ustawodawca był częstokroć w praktyce ślepy na realne konsekwencje stanowionego prawa, bo uzasadnienia i analizy w tym zakresie tworzono po łebkach.

Od teraz posłowie składający projekty nie będą mogli sobie pozwolić na wodolejstwo w zakresie konsekwencji prawnych, społecznych, gospodarczych i finansowych proponowanych zmian. Dotąd formułowali uzasadnienia z przewidywanymi konsekwencjami na własną rękę, po uważaniu. Zgodnie z nowelizacją będą zobowiązani robić to na specjalnym formularzu określonym przez Prezydium Sejmu.

Równolegle Marszałek Sejmu obowiązkowo zarządzać będzie opracowanie przez Kancelarię Sejmu opinii w sprawie oceny skutków regulacji, która ma szansę zostać swoistym fact-checkiem radosnej twórczości posłów odnośnie do zadeklarowanych przez nich skutków zmiany prawa. Co więcej, sejmowa ekspertyza objąć ma  też uwagi zgłoszone w toku konsultacji społecznych.

Podobnie jak w przypadku konsultacji Marszałek już z własnej inicjatywy może zarządzić analogiczną procedurę względem projektów prezydenckich i senackich. Analogicznie – szkoda, że nie stworzono takiej możliwości względem projektów rządowych.

Rzetelna ocena skutków regulacji to fundament poważnego procesu prawodawczego. Cieszyć powinien już sam fakt, że na posłach-wnioskodawcach wymuszona zostanie większa uważność przy deklarowanych konsekwencjach proponowanej zmiany prawa.

Dodatkowo opiniowanie przez sejmowe służby deklaratywnych prognoz tworzy przestrzeń do tego, by faktycznie Sejm uchwalał prawo, co do którego konsekwencji ktoś podjął poważny namysł. Uwzględnienie stanowisk uczestników konsultacji ma szansę sprawić, że opracowywane przez obywateli i ich organizacje stanowiska nie będą jedynie formalnym „pisaniem na Berdyczów”.

Wreszcie, z upływem czasu w sejmowym Biurze Ekspertyz i Oceny Skutków Regulacji, w który jakiś czas temu przekształcono dawne Biuro Analiz Sejmowych, w efekcie zaproponowanych zmian powinno powstać potrzebne w polskiej debacie publicznej nowe zaplecze merytoryczne wyposażone w kompetencje w zakresie ekonomicznej i społecznej analizy prawa.

Więcej przejrzystości i mniej pośpiechu

Kolejne zmiany mają charakter może mniej spektakularny, ale i tak zasługują na odnotowanie i kierunkową pochwałę. Po pierwsze, wprowadzono obowiązek sporządzania sejmowych poprawek pisemnie i wraz z uzasadnieniem, a te mają również podlegać publikacji.

Ta niby kosmetyczna zmiana ma szansę zapobiec znanej od lat praktyce wrzucania w toku prac komisyjnych fundamentalnych dla ostatecznej treści aktu prawnego zmian w sposób skrajnie nieprzejrzysty dla opinii publicznej i bez przedstawienia racji, które kierują autorem poprawki.

Od teraz każda taka propozycja pozostawi legislacyjny ślad. To z jednej strony ułatwi choćby śledzenie sejmowych głosowań nad poprawkami, a z drugiej – wyeliminuje skłonność posłów do załatwiania np. lobbingowych interesów spontaniczną „wrzutką”. Radykalnie rośnie bowiem ryzyko, że sprawa zostanie dostrzeżona przez media lub opinię publiczną.

Po drugie, uporządkowano przepisy dotyczące skracania wzorcowego trybu prac nad projektami. Dotąd były one rozproszone w różnych punktach Regulaminu i objęte niesławną formułą „chyba że Sejm postanowi inaczej”, co dawało izbie dużą dowolność przyspieszania prac i pomijania kolejnych etapów procedury.

Zmiana obejmuje skumulowanie ścieżki odstępstwa od procedury w jednym przepisie oraz wprowadzanie zasady, że jest to możliwe wyłącznie „na uzasadniony wniosek”. W praktyce powinno to  istotnie utrudnić próby skrócenia procedury niejako „mimochodem”, bez jakiejkolwiek dyskusji i refleksji po stronie posłów.

Szkoda, że w tej kwestii zatrzymano się w pół drogi i nadal do takiej decyzji wystarczy zwykła większość na sali plenarnej lub komisji. Prawdziwą tamę pokusie rządzących do procedowania projektów „w trybie pendolino”, jak złośliwie nazywano takie przypadki, byłoby ustanowienie wymogu większości kwalifikowanej np. 3/5 posłów. 

Po trzecie, ograniczono aktywność tzw. sejmowej zamrażarki. Wprowadzono przepis, zgodnie z którym projektu po pierwszym czytaniu nie można schować w komisji i przetrzymywać „na świętego Dygdy”, co w dziejach naszego parlamentaryzmu zdarzało się całkiem często.

Projekt, zgodnie z nowym Regulaminem, musi zostać rozpatrzony w ciągu dziewięciu miesięcy. W wyjątkowych okolicznościach termin ten przedłużyć może Marszałek, ale tylko o trzy kolejne miesiące. Warto odnotować, że ta poprawka pojawiła się w nowelizacji Regulaminu za zasługą Konfederacji.

Po czwarte wreszcie – wprowadzono wymóg odniesienia się projektodawcy do stanowisk i uwag zgłoszonych w procedurze wysłuchania publicznego. To również potrzebna zmiana oczekiwana przez praktyków partycypacji uczestniczących w wysłuchaniach publicznych oraz ekspertów.

„Polityka na pokolenia, nie na kadencję”

Tak dobre zmiany, szczególnie gdy ograniczają samowolę rządzących, zdarzają się nad wyraz rzadko. Warto więc wskazać, jak to się stało, że tym razem do systemowej reformy doszło. Otóż, jak jasno wynika z uzasadnienia przedłożonego przez Prezydium Sejmu projektu zmiany Regulaminu, rządzący podjęli tę decyzję, bo wisiał nad nimi „europejski topór”. Zmiana była jednym z tzw. kamieni milowych, od których Komisja Europejska uzależniała odblokowanie pieniędzy na Krajowy Plan Odbudowy.

A jakim cudem tak nieoczywista rzecz, jak reforma krajowego procesu legislacyjnego, znalazła się w kamieniach milowych? Otóż do polskiego Krajowego Planu Odbudowy wpisał ją jeszcze rząd Mateusza Morawieckiego. Stało się to po tym, jak Klub Jagielloński opublikował obszerny raport Jak wydamy ponad 100 miliardów? Ocena projektu Krajowego Planu Odbudowy i złożył go w toku prowadzonych przez właściwy resort konsultacji.

W pierwotnej wersji polskiego KPO nic o reformie stanowienia prawa nie było. Naszą publikację zamykał jednak rozdział autorstwa dzisiejszego prezesa Klubu Pawła Musiałka pt. Komponent, którego zabrakło. Postulowaliśmy w nim uzupełnienie dokumentu o część Sprawne państwo i stabilne prawo dotyczącą właśnie kompleksowej reformy procesu stanowienia prawa, a także wprowadzenia bardziej zaawansowanej formy ewaluacji skutków regulacji.

Jedną ze składowych proponowanego przez nas uzupełnienia polskiego KPO było właśnie  to, by wprowadzić „obowiązek przeprowadzenia OSR i konsultacji społecznych dla poselskich, senackich i prezydenckich projektów ustaw”.  Ku naszemu zdziwieniu – w efekcie zagadnienie OSR-ów i konsultacji społecznych znalazło się w ostatecznej wersji polskiego KPO przyjętej przez rząd PiS, a następnie stało się jednym ze sławnych „kamieni milowych”.

Nie jest tajemnicą, że wchodząc do polityki Szymon Hołownia jednym ze swoich haseł uczynił „politykę na pokolenia, nie na kadencję”, które kilka lat wcześniej Klub Jagielloński sformułował i wypromował w jednej ze swoich kampanii fundraisingowych. Historia zrealizowanej przez Hołownię reformy to dobry przykład bardzo rzadkiego zastosowania tej maksymy w praktyce.

Podjęta przez nas obywatelska praca na rzecz systemowej reformy za kadencji jednej ekipy okazała się przynieść nieoczekiwany owoc w postaci uwzględnienia jej w oficjalnym stanowisku polskiego rządu. Komisja Europejska czyniąc zeń jeden z warunków odblokowania należnych Polsce pieniędzy, nadała jej przymiot ponadkadencyjnej trwałości. Rządzący za kolejnej ekipy – nie uchylili się na szczęście od zaprowadzenia sprawy do szczęśliwego finału.

Łyżki dziegciu w beczce miodu

Projekt oczywiście pozostawia pewne uczucie niedosytu. Szereg dobrych postulatów zmian w Regulaminie Sejmu krążyło w debacie od lat, wpierw jako „pakiet demokratyczny”, a następnie – jako propozycja znana pod hasłem „otwarty parlamentaryzm”.

Od lat ich propagatorem jest Kazimierz Michał Ujazdowski, który forsował je już ponad dekadę temu jeszcze jako poseł PiS, a w ostatnich latach – zaktualizował we współpracy z ekspertami akademickimi i przedstawicielami organizacji pozarządowych już jako polityk związany z Polskim Stronnictwem Ludowym. Swoje dorzuciliśmy również jako Klub Jagielloński, proponując część tych rozwiązań i niektóre nowe na początku poprzedniej kadencji parlamentu w ramach „paktu demokratycznego”.

Wśród najważniejszych postulatów „otwartego parlamentaryzmu” wyliczyć można m.in. ustanowienie większości kwalifikowanej 2/3 jako potrzebnej zarówno do skrócenia prac Sejmu, jak i np. przejścia izby na tryb zdalny znany z epoki pandemicznej.

Z kolei wysłuchania publiczne w tej propozycji mogłyby być przeprowadzane z inicjatywy komisyjnej mniejszości, tj. 1/3 członków lub przedstawicieli dwóch klubów parlamentarnych. Propozycja Ujazdowskiego przewiduje też m.in. regularne „przesłuchanie” premiera przez opozycję oraz specjalne posiedzenia Sejmu związane ze szczytami Rady Europejskiej oraz planami legislacyjnymi Komisji Europejskiej. Do wszystkich tych pomysłów warto wrócić przy okazji kolejnych prac nad większą demokratyzacją prac parlamentu.

Na marginesie warto odnotować z satysfakcją, że inny z postulatów tak „otwartego parlamentaryzmu” K.M. Ujazdowskiego, jak „Paktu Demokratycznego” Klubu Jagiellońskiego, czyli przywrócenie rotacyjności w przewodnictwie Komisji ds. Służb Specjalnych (a więc upodmiotowienie w tym kluczowym organie kontrolnym opozycji) zrealizowano również w lipcu w odrębnej nowelizacji Regulaminu Sejmu.

Z pewnością uporządkowania i większej przejrzystości wymagają zasady uczestnictwa przedstawicieli strony społecznej i ekspertów w posiedzeniach wszelkich sejmowych komisji. Dziś decyzję w tej sprawie co do zasady jednoosobowo podejmuje przewodniczący, który zgodnie z Regulaminem „zaprasza” takie osoby na posiedzenia. Eksperci i społecznicy mogą co najwyżej pisać listy i wnioski, na które ktoś odpowie… lub nie. Sam proces prac nad omawianą dużą nowelizacją Regulaminu pokazuje, że nie działa to dobrze.

Choć już w czerwcu skierowaliśmy uzasadniony wniosek o umożliwienie udziału w pracach Komisji w tej sprawie – nie poinformowano nas ani nie zaproszono nas na posiedzenie Komisji. Co gorsza – nawet nam udziału nie odmówiono. Po prostu nikt się nie odezwał. Tymczasem na samej komisji byli przedstawiciele innych organizacji.

Szkoda, bo będąc niejako „sprawcami” zamieszania z kamieniem milowym, który komisja raczyła współrealizować – czuliśmy się wręcz zobowiązani do uczestnictwa w tych pracach.

 „Algorytm” parlamentaryzmu

Po 15 października w „Sejmflixie” upatrywano symbolu odrodzenia polskiej demokracji. Po niemal roku od wyborów emocje ostygły i wszyscy widzą, że droga do tego odrodzenia jest dużo bardziej zawiła i wyboista, niż wielu się wydawało. Niemniej zmiana Regulaminu ma akurat szansę stać się, nomen omen, kamieniem milowym w zakresie ustanawiania standardów, o które wszystkim szczerym demokratom rzeczywiście powinno chodzić.

Zasady dobrej legislacji ustanowione nowelizacją Regulaminu to bowiem swoisty „algorytm”, na podstawie którego toczyć będzie się prawdziwy sejmowy spektakl. W efekcie powinniśmy zobaczyć nieco mniej pyskówek, a choć odrobinę więcej merytorycznych stanowisk.

Mniejsze znaczenie mieć będą cięte riposty choćby i samego marszałka Hołowni, a większe – rzetelna praca np. sejmowych urzędników odpowiedzialnych za wyliczenia kosztów zmian prawnych. To ta reforma, a nie youtube’owe suby, zasługuje na zapisanie złotymi zgłoskami w politycznym CV lidera Polski 2050.

Nowy sejmowy sezon ma zatem szansę być lepszy od poprzedniego. Czy zainteresuje wobec tego szerszą publikę? Śmiem wątpić. Smuci, że „srebrnym przyciskiem” i rekordami oglądalności posiedzeń media ekscytowały się do granic dobrego smaku, a legislacyjną rewolucję mają w większości w głębokim poważaniu. To niestety sporo mówi o priorytetach tak reżyserów kolejnego sejmowego sezonu (polityków), jak i ich publiki (wyborców).