Aktywny rodzic. Nowy uniwersalizm w polityce rodzinnej?

Rządowy program Aktywny rodzic od 1 października 2024 r. wejdzie w życie. Ostateczny kształt programu, zdecydowanie bardziej włączający niż pierwotna, przedwyborcza jego zapowiedź, czyni go przejawem polityki społecznej oferującej szerokie ramy wsparcia z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, wyborów czy preferencji. Choć o programie można krytycznie dyskutować (np. ze względu na transferowy charakter tego rozwiązania), jego uniwersalizm pozwala dostosować oferowane w jego ramach wsparcie do potrzeb bardzo szerokiej i zróżnicowanej grupy rodziców.

Program jest rozbudowaną realizacją przedwyborczego pomysłu Koalicji Obywatelskiej, do którego przylgnęła niefortunna i nieoddająca istoty rozwiązania nazwa – „babciowe”. Propozycja programu wywołała sporo dyskusji, lecz jego ostateczny kształt jest daleki od  (według mnie to zdecydowanie lepiej) wyjściowego konceptu.

Pierwotnie miał on być skierowany głównie do pracujących rodziców i służyć ich powrotowi na rynek pracy, natomiast w aktualnej wersji – choć i pierwsze cele zostały zachowane – uwzględnia także wybory (a czasem po prostu życiową konieczność) tych, którzy jednak zdecydują się opiekować dzieckiem w domu i nie wchodzić/wracać na rynek pracy w pierwszych latach życia dziecka.

Nie ulega wątpliwości, że nowy rządowy program będzie kolejną ważną cegiełką w rozbudowywanej od ponad dekady polityki na rzecz rodzin z dziećmi. Tym razem cegiełkę dołożono w miejsce, gdzie od dłuższego czasu pojawiała się zauważalna, choć pomniejszana na różne sposoby, luka – w okresie między pierwszym a trzecim rokiem życia dziecka. Mówimy o czasie dość newralgicznym z perspektywy istniejącej architektury wsparcia rodziny.

Katalog wsparcia dla młodych rodzin

Przez pierwszy rok życia poza świadczeniem wychowawczym 800+ rodzicowi przysługuje albo urlop macierzyński i następnie rodzicielski (obecnie prawo pozwala rozłożyć go w czasie i w części pobierać także po ukończeniu przez dziecko pierwszego roku życia), albo – w przypadku osób nieuprawnionych do urlopu – świadczenie rodzicielskie (tzw. kosiniakowe) w wysokości 1000 zł miesięcznie. Po przekroczeniu tego momentu pojawiają się jednak dodatkowe trudności.

Dzieci są jeszcze zbyt małe, by objąć je edukacją i opieką przedszkolną (ta przewidziana jest dla dzieci powyżej trzeciego roku życia). Teoretycznie w okresie między pierwszym a trzecim rokiem życia można skorzystać z rozwiązań przewidzianych w ustawie o opiece nad dzieckiem do lat trzech – żłobków, klubików dziecięcych czy opiekuna dziennego, ale, powiedzmy sobie uczciwie, nie wszędzie i nie dla wszystkich te formy są dostępne.

Choć w tej sferze dokonał się ogromny postęp, to nadal w ponad 45% gmin nie działają jakiekolwiek instytucje opieki. Zgodnie z danym Najwyższej Izby Kontroli tylko co czwarte dziecko miało miejsce w żłobku.

Ponadto nie wszystkie osoby z różnych powodów są skłonne i gotowe skorzystać z opieki instytucjonalnej, nawet w tych społecznościach, gdzie ona funkcjonuje. Mogą na to wpływać bariery finansowe, czasowe, przestrzenne, ale też preferencje rodziców czy możliwości rozwojowe dziecka, do których nie zawsze dostosowana jest lokalna infrastruktura opiekuńcza.

Potrzebne były zatem dodatkowe instrumenty zabezpieczające rodziców i ich małe dzieci. Trzeba uczciwie przyznać, że już poprzednie rządy podjęły w tym kierunki pewne, choć zapewne niewystarczające, kroki. Najpierw rząd PO-PSL wprowadził nowe regulacje dla rozwoju opieki nad dzieckiem do lat trzech (w założeniach ułatwiające zakładanie i prowadzenie form opieki), a także zainicjował program Maluch+ dla samorządów, podmiotów prywatnych i uczelni zakładających placówki opieki żłobkowej.

Następnie pałeczkę przejął Rząd Zjednoczonej Prawicy, który nie tylko kontynuował, ale i rozszerzył program Maluch+ (znacząco zwiększył jego coroczny budżet), zaś w końcowych latach swoich długich rządów przyjął program Rodzinny kapitał opiekuńczy (RKO). Przewidywał on 1000 zł miesięcznie przez rok życia (lub 500 zł miesięcznie przez dwa lata) w okresie między pierwszym a trzecim rokiem życia na drugie i kolejne dziecko w rodzinie. W sytuacjach, gdy rodzice nie mogli skorzystać z programu (mieli jedno dziecko lub pierwsze dziecko w wielodzietnej rodzinie), przewidziano możliwość otrzymania dotacji (do 400 zł) na korzystanie z opieki żłobkowej, klubiku dziecięcym lub pomocy opiekuna dziennego.

Aktywny rodzic – założenia programu

Program Aktywny rodzic jeszcze bardziej ułatwia życie młodym rodzicom niż RKO. Składa się z trzech modułów. Pierwszy (odpowiada temu, co pojawiło się w pierwotnej koncepcji) nosi nazwę „Aktywny rodzic w pracy”. Jest to comiesięczne świadczenie na dziecko w wieku między pierwszym a trzecim rokiem życia w wysokości 1500 zł (w przypadku dziecka z niepełnosprawnością 1900 zł) dla pracujących rodziców. W ramach świadczenia możliwe jest powierzenie opieki innej osobie (nie musi to być koniecznie babcia czy dziadek dziecka!) z możliwością (ale bez konieczności) zawarcia umowy uaktywniającej, co wiązałoby się z pokryciem przez państwo także składek za osobę podejmującą się opieki.

Drugi moduł – „Aktywnie w żłobku” – to comiesięczna dopłata do korzystania z instytucji opieki nad dzieckiem do lat trzech (do 1500 złotych miesięcznie i do 1900 w przypadku dziecka z niepełnosprawnościami) jednak nie więcej niż wynosi wysokość opłaty za pobyt w instytucji. Trzeci moduł to „Aktywnie w domu” – 500 zł miesięcznie dla tych rodziców, którzy w tym okresie nie zdecydują się na aktywność zawodową, tylko zostaną w domu z dzieckiem. Zaznaczmy, że przez ten okres, między pierwszym a trzecim rokiem życia dziecka, możliwe jest dokonanie przez rodziców zmiany w korzystaniu z określonego modułu programu.

W odpowiedzi na różne sytuacje życiowe i preferencje

Rozwinięcie programu Aktywny rodzic do trzech modułów sprawiło, że omawiany program zaczął cechować swoisty uniwersalizm. To ważna wartość w polityce rodzinnej. Państwo nie decyduje się wspierać tylko jednej ścieżki, ale otacza wsparciem rodziny w różnych sytuacjach, z różnymi preferencjami, możliwościami, a nieraz i odmiennymi systemami wartości, które rzutują na sposób organizacji oraz świadczenia opieki nad małym dzieckiem, w tym wolę ewentualnego łączenia jej z aktywnością zawodową.

Nie chodzi więc tylko o to, by matki jak najszybciej weszły na rynek pracy, choć i w tym program ma pomagać. Niezależnie jednak od tego, czy młoda matka zdecyduje się na powrót na rynek pracy, czy uzna, że bardziej korzystne jest zostanie w tym czasie z dzieckiem, państwo w tym szczególnym przejściowym okresie nie pozostawi jej bez dodatkowej pomocy. Napisałem „dodatkowej”, gdyż oprócz tego rozwiązania rodziny mogą korzystać z wachlarza innych wprowadzonych w poprzednich latach rozwiązań, na czele z programem 800+.

Ponadto podążanie za zindywidualizowanymi potrzebami i wyborami częściowo widoczne jest także w ramach poszczególnych modułów.

Przykładowo Aktywny rodzic w pracy nie dookreśla, z kim miałaby być podpisana umowa uaktywniająca. Nie musi to być babcia dziecka, ale np. osoba spoza kręgu rodzinnego. Co więcej, nie ma nawet obowiązku podpisania dokumentu, choć dobrze by było, aby jednak taką umowę zawarto, gdyż wiąże się ona z odprowadzaniem składek i objęciem systemem zabezpieczenia społecznego osób, które podjęłyby się opieki.

W module „Aktywnie w żłobku” państwo i prawo nie określają, czy środki z niego płynące mają być przeznaczone wyłącznie na korzystanie z placówek żłobkowych. Mogą to być także inne formy przewidziane w ustawie o opiece nad dzieckiem do lat trzech, takie jak klubiki dziecięce czy usługi opiekuna dziennego. Ostatnią z wymienionych instytucji promował na łamach KJ w swym raporcie dr Marcin Kędzierski.

Z perspektywy różnych tożsamości ideowych

Tak szerokie spektrum możliwości wychodzi naprzeciw nie tylko rodzinom w różnych sytuacjach życiowych, ale i o różnych tożsamościach ideowych. Dla części osób o tradycyjnych przekonaniach, zgodnie z którymi lepiej jest, by przez pierwsze lata życia dziecka pozostało pod opieką rodzica, najczęściej matki, program zawiera propozycję w postaci modułu „Aktywnie w domu”.

Część osób o tradycyjnym podejściu może mieć też poczucie, że opieka żłobkowa nie jest najlepszą formą opieki w ogóle, a przynajmniej dla ich pociech. Program daje im alternatywy – wsparcie z tytułu opieki nad dzieckiem w domu, dofinansowanie do alternatywnych dla żłobków form opieki nad dzieckiem do lat trzech i środki dla pracujących rodziców na opłacenie opieki.

Także dla osób o przekonaniach liberalnych to szerokie pole indywidualnego wyboru może być wartością. Z perspektywy liberalno-rynkowej znaczenie może mieć fakt, że środki można wydać zarówno na korzystanie z prywatnych, jak i publicznych instytucji wedle wyboru jednostki, zaś w program wbudowane są rozwiązania ułatwiające powrót na rynek pracy i podjęcie aktywności ekonomicznej przez kobiety, jeśli tego zapragną.

Program niesie korzyści z socjaldemokratycznego punktu widzenia, bo daje kobietom szeroki wybór świadczeń, zarazem ułatwia im wejście na rynek pracy i wyrównuje ich szanse ekonomiczne.

Ponadto – co również powinno być znaczące z lewicowego punktu widzenia – program nie zostawia na pastwę losu tych matek, którym z różnych względów może być trudniej się aktywizować zawodowo, np. w związku ograniczeniami na lokalnym rynku pracy czy niedoborem form zewnętrznej opieki w okolicy.

Oczywiście na gruncie każdego z modułów można doszukać się aspektów, które mogą budzić wątpliwości lub niedosyt. Osoby nastawione na wspieranie rodzicielskiej opieki domowej mogą uznać, że jest ona dofinansowana w dalece mniejszym stopniu (500 zł miesięcznie) niż podjęcie pracy i zapewnienie opieki zewnętrznej (1500 zł miesięcznie). Z kolei pryncypialni zwolennicy podejścia socjaldemokratycznego mogliby kręcić nosem, że zamiast wygospodarowania środków bezpośrednio na rozbudowę publicznej infrastruktury opiekuńczej proponuje się kolejny program transferowy, który przynajmniej w części zasili rynek komercyjnych usług opieki nad dzieckiem.

Co więcej, nie wiadomo, jak na program zareaguje rynek i czy pod wpływem zwiększonego popytu nie podniesienie cen za swoje usługi (trzeba zaznaczyć, że ustawa wprowadza limity, określa górne stawki czesnego w żłobkach, w których pobyt byłby finansowany w ramach programu, ale i tak może to oznaczać realne podwyżki).

Dodajmy, że bezpośredni transfer środków do rodzin w ramach programu Aktywny rodzic nie oznacza wycofania aktywności państwa w zakresie publicznego wspierania infrastruktury żłobkowej. Jej wsparcie jest dziś dość szerokie dzięki wieloletniemu programowi Maluch+ (lata 2022-2029 z przewidzianym budżetem prawie 5,5 mld w tym okresie) przy udziale zintegrowanych funduszy państwowych i europejskich (KPO, FERS).

Ponadto w 2024 r. Ministerstwo Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej uruchomiło też dodatkowy program Pierwszy opiekun dzienny (60 mln zł dla gmin, w których nie ma żadnego żłobka). W jego ramach możliwe jest uzyskanie dotacji na dostosowanie obiektów do funkcjonowania instytucji opiekuna dziennego i dofinansowanie na pokrycie kosztów działania jednego opiekuna w gminie. Samorządy mogą wnioskować o środki do końca sierpnia bieżącego roku. Widać zatem, że program Aktywny rodzic nie zastępuje innych działań w polityce na rzecz rodzin z małymi dziećmi, ale stanowi jeden z kilku filarów.

Nowy wymiar uniwersalizmu

Analizując program Aktywny rodzic, możemy znaleźć plusy i minusy, potencjalne korzyści, ale i możliwe zagrożenia. Warto jednak byśmy – niezależnie, które prywatnie formy opieki preferujemy oraz które z nich uważamy, że powinny mieć publiczny priorytet – szukali ram, w jakich mogą zmieścić się różne wybory, perspektywy i ludzkie doświadczenia.

Tak pojęty uniwersalizm jest ciekawy w kontekście rozwoju polityki społecznej oraz dyskusji o niej. W polskich realiach świadczenia uniwersalne były przedstawiane zwykle jako proste przeciwieństwo świadczeń selektywnych, opartych na wyśrubowanych kryteriach, najczęściej dochodowych i adresowanych głównie do osób w trudnej sytuacji.

W tym sensie sztandarowym krokiem w stronę zrównoważenia „selektywizmu” w rodzimej polityce społecznej podejściem bardziej uniwersalnym był program 500+ po jego rozszerzeniu na każde dziecko, ale można wskazać też inne takie programy, np. Dobry start (300+) z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Program Aktywny rodzic jest zaś przykładem na to, że uniwersalizm może mieć też nieco inny wymiar. Nie zawsze musi być to jednolita forma wsparcia dla całej grupy wiekowej. Niekiedy może być to program, który nie wszystkim odbiorcom dostarcza identyczne świadczenie, ale zmierza do tego, by w ramach szerokiej grupy uwzględnić różnice potrzeb czy preferencji co do sposobu ich zaspokajania. Takie rozwiązania nie negują racji bytu świadczeń powszechnych ani adresowanych tylko do ściśle określonych grup z dużymi potrzebami, ale pokazują jeszcze inną logikę projektowania systemu wsparcia.

Program Aktywny rodzic z pewnością wymagać będzie konsekwentnego i wielostronnego monitorowania skutków jego wejścia w życia. Czy i w jakim stopniu przełoży się aktywność zawodową rodziców (np. jak rozłoży się to wśród różnych grup społeczno-demograficznych) oraz zmniejszenie poziomu ubóstwa rodzin z dziećmi? Ciekawe jest również to, na ile przyczyni się on do rozwoju różnych form wsparcia opiekuńczego, jego rozmieszczenie w skali kraju oraz to, jak poszczególne grupy rodziców wykorzystają wybór, jaki daje nowo przyjęte prawo.

Nie wszystkie skutki jesteśmy dziś w stanie przewidzieć, gdyż nie wiemy, jak zachowają się poszczególne osoby, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej, a także jak będą zmieniały się inne okoliczności (np. sytuacja na krajowym i lokalny rynku pracy), które również będą rzutowały na wybory pojedynczych osób i rodzin.

Z pewnością już dziś, jeszcze zanim program zacznie działać, można dokonać częściowej oceny na podstawie kształtu nowych regulacji i w świetle określonych wartości, np. respektowania indywidualnego wyboru czy solidarność ze strony państwa w obliczu ludzkich potrzeb i aspiracji (rodzicielskich, zawodowych), które nie wszystkim może udać się zaspokoić bez publicznego wsparcia. Wydaje się, że w świetle tych wartości uniwersalne oblicze programu sprawia, że można ocenić go (mimo różnych zastrzeżeń) jako krok w dobrą stronę.