Ograniczona rola prezydencji Polski w UE. Co realnie możemy zdziałać?

Już 1 stycznia 2025 roku Polska obejmie prezydencję w Radzie Unii Europejskiej. Nasz potencjał w tej roli jest mniejszy, niż będą to w najbliższych miesiącach sugerować medialne nagłówki. Jednak nie oznacza to, że nie możemy wykorzystać prezydencji do promowania konkretnych pomysłów zgodnych z naszym interesem i w których mamy wiarygodność na forum unijnym. Szczególnie warto przyjrzeć się sprawiedliwej zielonej transformacji oraz szansie w walce o nowe środki dla Polski i całego naszego regionu.

Ograniczona rola prezydencji, także polskiej

Jaki jest realny potencjał polskiej prezydencji? Mówiąc krótko – ograniczony. Od czasu wprowadzenia traktatu lizbońskiego rola ta jest bardziej dyplomatyczna i techniczna niż przywódcza. Głównymi obowiązkami stojącymi przed krajem pełniącym tę funkcję jest dbanie o ciągłość działań UE, kształtowanie agendy prac Rady UE i bliska współpraca z państwami oraz instytucjami unijnymi (szczególnie w trakcie tzw. trilogów – ważnych negocjacji z Parlamentem i Komisją nad aktami ustawodawczymi).

Warszawa przejmie pałeczkę od Budapesztu, co jest kolejnym ważnym ograniczeniem ruchu – zarządzanie na poziomie unijnym to w gruncie rzeczy kontynuacja i ewolucja kierunków zastanych. Prezydencja w Radzie UE odbywa się w zespole, do którego należą trzy państwa, których prezydencje następują po sobie.

Zespół ten przygotowuje program strategiczny na wszystkie trzy prezydencje, czyli 18 miesięcy. Węgierska prezydencja przypada jako ostatnia w cyklu, w którym za priorytety w programie uznano zwiększenie konkurencyjności i odporności UE, a także sprawiedliwą zieloną transformację. Przez ostatnie miesiące podkreślano również kwestie wzmacniania szeroko rozumianego bezpieczeństwa.

Polska prezydencja przypada na początek nowego cyklu, w dodatku na okres, gdy dopiero będą kształtować się inicjatywy nowej Komisji Europejskiej. Prawdopodobnie większą rolę od nas będą miały kolejne dwie prezydencje (Danii i Cypru), które będą realizować i domykać akty rozpoczęte w trakcie prezydencji Polski. Co więcej, na obecnym, kluczowym etapie przygotowań nadal nie mamy w pełni wyklarowanych unijnych partnerów w Brukseli.

Powyższe ograniczenia nie oznaczają jednak, że nie możemy wykorzystać prezydencji do promowania konkretnych pomysłów zgodnych z naszym interesem i w których mamy wiarygodność na forum unijnym. W jej trakcie będzie też przestrzeń na organizację nieformalnych szczytów i spotkań eksperckich nad Wisłą, co pozwoli nam lobbować za rozwiązaniami korzystnymi dla Polski nie tylko przez instytucje państwa, ale także środowiska ekspertów oraz samorządowców i organizacje pozarządowe.

Poprzedni rząd Mateusza Morawieckiego jako priorytety na prezydencję wskazał: rozszerzenie UE, bliższe relacje UE–USA, udział UE w odbudowie Ukrainy oraz bezpieczeństwo energetyczne UE w duchu sprawiedliwej transformacji energetycznej. Na priorytety nowej władzy dalej czekamy.

Jakie są więc tematy, o których nowa władza powinna pamiętać w swojej polityce unijnej – i to nie tylko na czas prezydencji, ale całą następną kadencję instytucji unijnych? Na pewno jednym z kryteriów doboru priorytetów powinna być ich wiarygodność i wpasowanie się w aktualne trendy, aby zwiększyć szansę na realne postępy w ich realizacji i nie tracić zasobów na lobbowanie za tematami z góry skazanymi na porażkę.

Kurs na kontynuację Zielonego Ładu

Warto szczególnie przyjrzeć się ogromnemu wyzwaniu, jakim jest zielona transformacja europejskiej gospodarki. Głośnym w Brukseli i ważnym dla Polski tematem, w którym mamy wiarygodność, jest bezpieczeństwo energetyczne oraz podkreślanie potrzeby sprawiedliwej transformacji.

Istotna jest tutaj rola Europejskiej Partii Ludowej (EPL), która posiada największą liczbę mandatów w nowym PE i do której należy przewodnicząca KE, Ursula von der Leyen. EPL będzie także przewodniczyć ważnej komisji ds. przemysłu, badań naukowych i energii (ITRE). Co istotne z polskiej perspektywy – stanowisko przewodniczącego komisji EPL obejmie Borys Budka.

Według przecieków Euractiv największa frakcja w PE planuje kontynuację polityki klimatycznej z korektami w duchu podkreślenia konkurencyjności i bezpieczeństwa energetycznego – w dokumencie podobno pojawia się nowa nazwa Green Growth Deal (Ład Zielonego Wzrostu). Wśród korekt wymieniona jest rewizja zakazu rejestracji nowych aut spalinowych po 2035 roku i ostrożność w podejmowaniu działań w ramach ochrony środowiska naturalnego mogących uderzyć w rolników.

Plany EPL zakładają położenie większego nacisku na innowacyjność i ułatwienia legislacyjne w ramach zielonych technologii, które mają kreować stanowiska pracy, „neutralność technologiczną” (bardziej elastyczne podejście Brukseli do stosowania rozwiązań obniżających emisję), produkcję niskoemisyjnego wodoru, budowanie transnarodowych połączeń energetycznych (w tym gazociągów), technologię wychwytu dwutlenku węgla i wspieranie przemysłowego sojuszu na rzecz małych modułowych reaktorów jądrowych.

Nie powinniśmy jednak spodziewać się realnej rewolucji w polityce klimatycznej UE. Większość w PE utrzymują stronnictwa co do zasady przychylne Europejskiemu Zielonemu Ładowi (EZŁ) – wszak Ursula von der Leyen jest jednym z architektów tego unijnego kursu, a przewodniczącym komisji zajmującej się kwestiami środowiskowymi i klimatycznymi (ENVI) został przedstawiciel prozielonych socjaldemokratów (S&D), Antonio Decaro.

Co więcej, ważnym i bardzo prawdopodobnym rozstrzygnięciem jest zdobycie przez hiszpańską wicepremier Teresę Riberę z S&D teki komisarza ds. klimatu i energii. Ribera zasłynęła na brukselskich korytarzach jako lojalny adwokat EZŁ i promotor możliwie najambitniejszego unijnego celu redukcji emisji na 2040 rok („co najmniej” 90% w porównaniu do 1990 roku).

Powyższe uwarunkowania muszą zostać uwzględnione przy projektowaniu celów polskiej prezydencji, tak aby były realistyczne. Postulaty, które zakładałyby wywrócenie stolika w polityce klimatycznej, nie mają aktualnie szans na powodzenie. Dyskusja o unijnym celu klimatycznym na koniec przyszłej dekady będzie się toczyć, czy tego chcemy, czy nie. Co więcej, ta debata będzie szczególnie żywa w czasie naszej prezydencji.

Polska powinna zabiegać o większą elastyczność strategicznych celów w ramach kompromisu, kontynuację dalszego finansowania zielonej transformacji i większą współpracę Brukseli z państwami przy projektowaniu konkretnych liczbowych celów.

Jednym z konkretnych postulatów mogłoby być proponowane przez Forum Energii w swojej analizie wypracowanie na poziomie unijnym „nowej strategii zrównoważonego bezpieczeństwa energetycznego dla Europy”. Wśród innych postulatów zawartych w analizie autorstwa Macieja Jakubika i Joanny Pandery warto wyróżnić ochronę infrastruktury krytycznej oraz równe traktowanie wszystkich źródeł zeroemisyjnych, w tym atomu.

W interesie Polski jest również lobbowanie za finansowaniem rozwijających się zbyt wolno technologii wychwytu i składowania/wykorzystywania dwutlenku węgla (CCUS), który będzie ważnym elementem dekarbonizacji trudnego do zelektryfikowania przemysłu i który nierzadko występuje w naszym kraju i regionie.

Skuteczny lobbing = udana prezydencja

Wielkimi krokami zbliża się też system handlu uprawnieniami do emisji CO₂ w sektorze transportu drogowego, budynkach i wśród mikroprzedsiębiorców (tzw. ETS2). Nie wchodząc w szczegóły – więcej o SFK i ETS2 pisałem tutaj – warto przypomnieć, że Polskę ten instrument dotknie najmocniej, szczególnie w kontekście sektora budynków. Według niedawnego raportu Wandy Buk i Marcina Izdebskiego ETS2 w obecnej postaci oznacza nawet 1905 zł dodatkowego rocznego kosztu ogrzewania węglem netto dla 100 m² powierzchni mieszkalnej już za sześć lat.

Przestrzeń na powrót tematu ETS2 i SFK na poziomie unijnym i jego potencjalnego poluzowania w perspektywie 2026 roku ze względu na próbę ograniczenia kosztów społecznych zielonej transformacji zaznacza Maciej Burny. Przypomina on, że wówczas pakiet Fit for 55 zostanie ponownie otwarty na potrzeby dostosowania go do nowych ambicji na 2040 rok.

Powinniśmy więc z jednej strony lobbować w UE za wprowadzeniem mechanizmu skuteczniej ograniczającego poziom wzrostu cen w systemie ETS2 (zwłaszcza po 2030 roku), a z drugiej za zwiększeniem budżetu Społecznego Funduszu Klimatycznego dla najbardziej wrażliwych na zmiany obywateli.

Podejmując tę ofensywę dyplomatyczną, polscy przedstawiciele muszą zyskać na wiarygodności, wdrażając w sektorze budynków i transportu na krajowym podwórku ambitne inwestycje, które ograniczą zużycie energii, a przez to i koszty (m.in. termomodernizacja budynków i rozwój transportu publicznego). Jednak nawet jeśli uda się nam złagodzić kurs, to rzeczywistość prędzej czy później nas dogoni ze względu na ambicje dotyczące neutralności klimatycznej Wspólnoty do połowy wieku.

Polska prezydencja najprawdopodobniej przypadnie na okres dyskusji poświęconych nie tylko unijnym środkom na zieloną transformację, ale również ogólnej perspektywie budżetowej po 2027 roku (WRF) i jej priorytetom wydatkowym. Warszawa powinna lobbować za większym unijnym budżetem, nawet kosztem zwiększenia składki członkowskiej państw – większe środki własne wkładane do budżetu byłyby argumentem za zwiększeniem wsparcia dla Ukrainy, utrzymaniem polityki spójności czy wspomnianym unijnym wspieraniem rodzimego przemysłu wobec wyzwań celów klimatycznych.

Powróci również dyskusja o wspólnym długu, któremu sprzeciwiają się m.in. północni członkowie UE i na pewno wszelkie ustępstwa z ich strony będą obarczone decyzjami o dalszej warunkowości i kontroli wydatkowania przez Komisję lub/i Radę UE. Warszawa powinna opowiedzieć się za większym unijnym budżetem, potrzebnym wobec ogromnych wyzwań i zagrożeń stojących przed całą Unią – zarówno tych związanych z bezpieczeństwem, jak i konkurencyjnością.

Polska i nasz region potrzebują zwiększenia – a przynajmniej utrzymania – unijnego budżetu na cele transformacji energetycznej, zwłaszcza po czerwcu 2026 roku, gdy skończy się finansowanie z Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (z którego wypłacany jest KPO).

Polska w sposób szczególny powinna stanąć murem za przedłużeniem Funduszu Sprawiedliwej Transformacji (po 2027) i Funduszu Modernizacyjnego (po 2030), z których dostaje środki na transformację odpowiednio: regionów węglowych (ponad 16 mld zł dla pięciu polskich regionów w latach 2021–2027) i energetyki (aktualnie ok. 60 mld zł dla Polski na lata 2021–2030). Brak przedłużenia tych inicjatyw byłyby potężnym ciosem dla polskich nadziei o nadrobieniu lat zaniedbań w obszarze energetyki.

Jednym z ważnych punktów dyskusji powinno być zwiększenie dostępu dla naszego regionu do Funduszu Innowacyjnego, który finansuje technologie przyczyniające do zielonej transformacji. W artykule Piotrowskiego i Mroczkowskiego pojawia się ciekawy postulat, którego realność warto sprawdzić na unijnych korytarzach: „Jednym z rozwiązań mogłaby być geograficzna alokacja funduszy – zamiast dotychczasowego systemu znanego z takich programów jak «Horyzont», skrojonego pod najbogatsze państwa europejskiego rdzenia – tak, by świadomie przeciwdziałać pogłębianiu nierówności geograficznych rozsadzających UE”.

Te wyzwania i ten kierunek rekomendacji są również forsowane w ubiegłorocznym raporcie Polskiego Instytutu Ekonomicznego Jednolity rynek w czasie burzy. Jak podkreśla raport, państwa Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) są bardziej uzależnione od paliw kopalnych, od których trwa trend odchodzenia, co pociąga ze sobą koszty inwestycyjne;  potencjał Europy Zachodniej w produkcji energii z OZE jest aż 250% większy niż EŚW.

Integracja i ściślejszy wspólny rynek prowokuje jednak pytania o równość szans między państwami wewnątrz UE. Według PIE między marcem 2022 a styczniem 2023 aż 77% firm, które otrzymały państwową pomoc w UE pochodziło z Francji lub Niemiec.

PIE jako jedno z istotnych zagrożeń identyfikuje łagodzenie zasad udzielania pomocy publicznej, szczególnie dla największych – m.in. Niemiec i Francji – powiększając nierównowagę na jednolitym rynku. Autorzy raportu podkreślają, że brak konkurencyjności na wewnętrznym rynku spowodował poluzowanie zasad fuzji i przejęć, a także wsparcia państwa, która prowadzą do monopolizacji firm pochodzących z państw Europy Zachodniej. Niesie to zagrożenie obniżenia konkurencyjności i innowacyjności na rynkach pozaunijnych.

Analitycy PIE wskazują na potrzebę wprowadzenia minimalnego poziomu finansowania projektów przemysłowych dla każdego państwa, aby wyrównać dostęp do środków między regionami. Równocześnie powinna powstać osobna pula środków dla tych najbardziej innowacyjnych, żeby nie ograniczyć potencjału wzrostu dla potencjalnych globalnych liderów wywodzących się z UE.

Trudna, ale nieuchronna współpraca USA–UE

Kilka miesięcy temu prezydent Andrzej Duda podkreślił jeszcze inny z priorytetów poprzedniego rządu na prezydencję – zacieśnienie relacji w sektorze gospodarczym i bezpieczeństwa Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych. To słuszny kierunek – niezależnie od wyników wyborów prezydenckich za oceanem Warszawa jest jedną z nielicznych większych europejskich stolic, która posiada wiarygodność w relacjach z obojgiem kandydatów na prezydenta USA. Obszary potencjalnej transatlantyckiej kooperacji opisał Dominik Cheda w raporcie Centrum Analiz KJ pt. Przekleństwo Państwa Średniego. Polska Między Brukselą a Waszyngtonem.

Jednym z energetycznych kontekstów współpracy UE–USA może być dodatkowe wsparcie Ukrainy w wojnie z Rosją poprzez niekontrowersyjne politycznie, konkretne wsparcie dla systemu energetycznego Ukrainy. Według analizy Macieja Zaniewicza nasz sojusznik ma aktualnie dostępne do dyspozycji jedynie 1/4 dawnej mocy w systemie.

Oczekiwaną pomocą byłoby przekazanie potrzebnych elementów elektrowni węglowych i innych urządzeń kluczowych dla działania systemu energetycznego, aby wsparły naprawę ukraińskich bloków, zwiększyły przepustowości sieci łączących UE z Ukrainą oraz pomogły w budowie rozproszonych i małych jednostek gazowych w pobliżu sieci z tym surowcem.

Współpraca na linii Bruksela–Waszyngton nie oznacza zaniedbania popularnej ostatnio unijnej narracji o potrzebie konkurencyjności unijnego przemysłu i zwiększania suwerenności gospodarczej UE (co postulował ostatnio m.in. Instytut Zielonej Gospodarki). Polska powinna wspierać postulaty nowego unijnego funduszu dla wsparcia zielonych technologii i transformacji przemysłu, zwanego przez wielu Funduszem Suwerenności.

Silniejszy europejski przemysł będzie zwiększał szanse na partnerskie stosunki z Waszyngtonem, którego elity polityczne często cechują się transakcyjnym i realistycznym podejściem do stosunków międzynarodowych, zwłaszcza jeżeli do Białego Domu wróci Donald Trump.

Szansa dla Inicjatywy Trójmorza

Potencjalnie korzystnym dla polskiej prezydencji narzędziem, które realizowałoby cel zacieśniania współpracy transatlantyckiej i większej równowagi geograficznej wydatkowania środków unijnych w kontekście zielonych technologii, mogłaby być Inicjatywa Trójmorza, której kolejny szczyt w przyszłym roku odbędzie się właśnie u nas.

Choć dla aktualnie rządzącego Polską obozu politycznego jest to koncepcja politycznie skażona (przez fakt promocji i wsparcia tego formatu przez Prawo i Sprawiedliwość), to po odpowiednim przepakowaniu mogłaby być zgodna z priorytetami zarówno nowego rządu, Brukseli, jak i USA. Trójmorze to kolejny projekt po CPK i atomie, który nowy rząd mógłby kontynuować (pisał o tym na naszych łamach Paweł Musiałek).

W promocji idei Trójmorza na arenie unijnej warto podeprzeć się argumentami, które wybrzmiały w szeroko omawianym w Brukseli raporcie Enrico Letty dla Komisji Europejskiej. W mainstreamie unijnego środowiska ekonomicznego, którego raport jest wypadkową, widać wyraźne poparcie dla idei zacieśnienia i rozszerzenia integracji europejskiej w obliczu zagrożenia dla europejskiej konkurencyjności. Niezależnie od oceny tego trendu warto wykorzystać tę pozytywną tendencję do realizacji regionalnych celów.

Inicjatywa Trójmorza, podkreślając potrzebę rozwoju connectivity wewnątrz EŚW, wpisuje się w główny nurt myślenia w Brukseli i dzięki temu może zyskać wsparcie unijne. Jednak żeby osiągnąć taki efekt, trzeba umiejętnie używać integracyjnych argumentów, a także wybrać realistyczne cele.

Przed tegorocznym Szczytem Trójmorza w Wilnie ośrodek analityczny Ember opublikował raport dotyczący potencjału w regionie Europy Środkowo-Wschodniej do rozwoju OZE i budowania połączeń elektroenergetycznych. Zgodnie z duchem raportu Letty publikacja stawia nacisk na połączenia infrastruktury energetycznej wewnątrz regionu. Według modelowania Ember, wobec dynamicznego wzrostu mocy zainstalowanej w OZE przepływy energii elektrycznej pomiędzy państwami 3SI mają wzrosnąć w latach 2023–2030 aż o 53%, co będzie wymagało inwestycji w infrastrukturę.

Autorzy proponują 3SI Transmission highway, która łączyłaby Estonię z Grecją pod kątem przesyłu energii elektrycznej. W ten sposób energia mogłaby płynąć z morskich farm wiatrowych lub nasłonecznionych farm fotowoltaicznych w głąb kontynentu, gdzie znajduje się większość przemysłu.

Ponadto raport wskazuje na potrzebę przełamania problemu w pozyskiwaniu środków w naszym regionie: finansowanie morskiej farmy wiatrowej w Państwach Bałtyckich ma być według autorów nawet siedmiokrotnie droższe niż we Francji czy Niemczech.

***

Powyższa lista bynajmniej nie wyczerpuje tematu priorytetów dla Polski w najbliższej perspektywie unijnej, w tym w trakcie polskiej prezydencji. Innym tematem, w którym Polska ma wiarygodność i swój interes, jest rozszerzenie UE. To także priorytet obecnej prezydencji węgierskiej, ale ograniczony do kierunku bałkańskiego.

Polska prezydencja powinna kontynuować ten postulat, ponieważ pozwoli on także zwiększyć szansę na akcesję Ukrainy i Mołdawii. Jak zaznaczała Ewa Mrowiec na portalu KJ: „Warszawa powinna naciskać na ustanowienie konkretnych terminów przystąpienia przynajmniej części państw Bałkanów Zachodnich, Ukrainy i Mołdawii”.

Obszarem nierozerwalnie połączonym z rozszerzeniem jest inny kluczowy dla naszej przyszłości na forum unijnym temat: reform wewnętrznych UE. Propozycje Francji i Niemiec szczegółowo analizował na naszym portalu Dominik Cheda. Niezależnie od naszej oceny porzucenia głosowania większościowego w polityce zagranicznej UE należy przygotować własne, konstruktywne propozycje zmian, aby nie odpaść z negocjacji na starcie, przyjmując rolę wyłącznie hamulcowego.

Zresztą, niezależnie od tematu aktywność i konstruktywne autorskie propozycje na arenie unijnej, które w konkretnych kwestiach uwzględniają szerszy interes niż nas własny (np. regionu), powinny być drogowskazem dla polskich dyplomatów i polityków w zbliżających się miesiącach naszej prezydencji.