Bruksela bierze się za limity długu publicznego. Polska w tarapatach?

Fiasko dotychczasowych reguł zarządzania długiem publicznym oraz doświadczenia związane z pandemią, wojną na Ukrainie i wywołanym nią kryzysem energetycznym doprowadziły do rewizji unijnych reguł dotyczących limitów zadłużenia, którym pod koniec kwietnia bieżącego roku nadano nowy kształt. Europejską idée fixe pozostaje jednak nadal dążenie do utrzymania zrównoważonego budżetu i niskiego deficytu w państwach członkowskich. Czy nowe przepisy są krokiem w kierunku dalszej federalizacji UE oraz czy mogą zagrozić w jakimś stopniu ambitnym planom rozwojowym Polski lub utrudnić jej realizację koniecznych inwestycji związanych z zagrożeniem rosyjskim, transformacją energetyczną i starzeniem się społeczeństwa?

Skąd wzięły się limity zadłużenia?

Wymogi dotyczące zrównoważonych finansów publicznych pojawiły się w traktacie z Maastricht ze względu na decyzję państw członkowskich o wprowadzeniu wspólnej waluty – euro. Aby zapobiec komplikacjom mogącym wyniknąć z tego posunięcia, autorom traktatu zależało na umocnieniu spójności gospodarczej członków ustanawianej Wspólnoty. W ich założeniach zbilansowane finanse publiczne miały zapewnić stabilność unii walutowej, która urzeczywistniła się w 1999 r., gdy euro weszło do powszechnego obiegu.

Motywacje stojące za wprowadzeniem pewnych regulacji są więc jasne i co do zasady zrozumiałe. Diabeł, jak to zwykle bywa, tkwi jednak w szczegółach, bowiem wprowadzając wymóg nieprzekraczania trzyprocentowego deficytu budżetowego i sześćdziesięcioprocentowego długu publicznego, nikt przekonywająco nie wyjaśnił, dlaczego to właśnie te parametry gwarantują stabilność finansów publicznych.

W wywiadzie dla OKO.press dr Michał Możdżeń przypomniał, że wspomniane limity zostały ustalone arbitralnie, bez teoretycznego uzasadnienia: „W przypadku 3 proc. deficytu to był pomysł przypisywany francuskiemu ekonomiście o nazwisku Guy Abeille, który argumentował, że trzeba sobie narzucić jakieś ograniczenia, ale 2 proc. deficytu względem PKB to się wydaje za mało, więc zróbmy 3. Sam Abeille po latach przyznał, że ta wartość została wypracowana w godzinę, bez żadnej teoretycznej podbudowy. Natomiast 60% zostało ustalone jako średnia wartość długu w tamtym czasie”.

Pomimo tak wątpliwych podstaw teoretycznych państwa członkowskie wzięły na siebie te zobowiązania, wpisując je do traktatu z Maastricht. Jednak jak pokazuje historia ostatnich 30 lat, regulacje te nigdy nie były traktowane specjalnie poważnie. Większość państw członkowskich w najlepszym razie utrzymała poziom zadłużenia, a w najgorszym zwiększyła go znacząco ponad przyjęte ustalenia, zwłaszcza po kryzysie finansowym z 2008 r.

Dług publiczny wybranych państw członkowskich EU w latach 2006–2023 w relacji do produktu krajowego brutto. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat.

Według obowiązujących do bieżącego roku reguł zmniejszenie długu publicznego powinno następować proporcjonalnie do jego wartości wykraczającej poza próg 60% PKB, a więc im wyższy był dług publiczny danego państwa, tym większa powinna być jego redukcja. Jednak reguła de facto była martwa, ponieważ jej ścisłe przestrzeganie przez najbardziej zadłużone kraje południa Europy mogłoby doprowadzić do pogłębienia doświadczanych przez nie problemów gospodarczych.

Natomiast w przypadku deficytu przekraczającego 3% PKB dotychczas prawo unijne dawało państwom członkowskim ledwie półtora roku na powrót poniżej progu. Niespełnienie tego warunku prowadziło do szybkiego uruchomienia przez Radę UE procedury nadmiernego deficytu (EDP), zanim państwo UE mogło podjąć sensowne działania przystosowawcze bez konieczności nagłych i radykalnych cięć.

Polskę czeka zaciskanie pasa?

O skutkach niewypełniania zobowiązań dotyczących deficytu przekonujemy się obecnie na własnej skórze. W połowie 2024 r., organy unijne rozpoczęły wdrażanie EDP w stosunku do siedmiu państw UE (w tym Polski), które w 2023 r. zanotowały co najmniej trzyprocentowy deficyt i zakładają, że ten próg przekroczą również w 2024 r.

Komisja Europejska w ostatnich tygodniach przedstawiła Radzie UE opinię dotyczącą konieczności podjęcia formalnej decyzji o rozpoczęciu procedury nadmiernego deficytu. W przypadku wspomnianych wcześniej siedmiu krajów decyzja może zapaść już w lipcu 2024 r.

W ramach EDP Rada UE jest uprawniona żądać od państwa członkowskiego przekraczającego trzyprocentowy próg deficytu podjęcia działań zgodnych z przedstawionymi przez nią oraz Komisję zaleceniami. W takim przypadku państwa członkowskie są zobowiązane do opracowania harmonogramu redukcji nadmiernego deficytu oraz zadłużenia, a także przedstawiania regularnych sprawozdań z podejmowanych działań.

Procedura nadmiernego deficytu obowiązuje dopóti, dopóki wskaźniki zapisane w traktacie z Maastricht nie wrócą poniżej uzgodnionych limitów, co jak pokazują dotychczasowe doświadczenia Polski, może trwać przez długie lata. Po akcesji do UE Polska była objęta EDP pomiędzy 2004 a 2015 r., z zaledwie roczną przerwą w 2008 r.

Niewypełnianie zaleceń przedstawionych przez organy unijne w ostateczności może skutkować podjęciem przez Radę UE środków sankcyjnych, wśród których figuruje nawet groźba grzywny w wysokości do 0,5% PKB państwa naruszającego reguły fiskalne.

Dotychczasowe doświadczenia pokazują jednak, że EDP okazała się nieskuteczna przede wszystkim ze względu na mizerne rezultaty działań podejmowanych przez państwa członkowskie zmierzające do zbilansowania budżetu. W zdecydowanej większości krajów, w których zadłużenie przekracza 60% PKB, jego redukcja się nie udała.

Ponadto uruchomienie EDP nieszczególnie przyczyniało się także do zmniejszenia deficytu budżetowego państw członkowskich. W wielu przypadkach deficyt powyżej 3% PKB był permanentnym stanem niepowodującym negatywnych konsekwencji. Rada UE nigdy nie zdecydowała się na nałożenie grzywny na państwo, które nie wypełniało unijnych zaleceń.

Nowy fiskalny kij i marchewka

Obowiązujące od kwietnia bieżącego roku nowe unijne przepisy wydłużają okres korekty przed uruchomieniem EDP w przypadku przekroczenia przez państwo członkowskie limitu deficytu budżetowego z obecnie obowiązującego półtora roku do czterech lat (z możliwością przedłużenia o kolejne trzy), co należy uznać za pozytywną zmianę względem dotychczasowych reguł. Z drugiej strony planowane zmiany są zaledwie liftingiem, gdyż podstawowe założenia – utrzymywanie rocznego deficytu poniżej 3% PKB oraz długu publicznego poniżej 60% PKB – pozostaną w mocy.

Co więcej, nieco większa swoboda w kształtowaniu planów powrotu do określonych celów fiskalnych odbędzie się kosztem zwiększonej kontroli Komisji Europejskiej nad wydatkami państw członkowskich przekraczających limity zadłużenia i deficytu bez konieczności rozpoczęcia EDP.

Komisja Europejska uzyskała uprawnienia do opracowania trajektorii referencyjnej, czyli planu powrotu poniżej traktatowych wskaźników. I choć państwo członkowskie będzie miało prawo opracować swoją własną trajektorię referencyjną, to jednak ona również będzie musiała być zatwierdzona przez Radę UE.

Z drugiej strony, nawet jeśli zostanie uruchomiona względem państwa członkowskiego procedura nadmiernego deficytu, samo utrzymanie ścieżki redukcji długu publicznego będzie przesłanką do jej zakończenia, co oznacza złagodzenie dotychczasowych wymogów.

Przepisy stają się także mniej rygorystyczne jeśli chodzi o tempo redukcji długu, które dotychczas miało być proporcjonalnie wysokie do poziomu zadłużenia. Dla państw z wysokim poziomem zadłużenia oznaczało to więc konieczność podejmowania politycznie trudnych wyrzeczeń fiskalnych. Z kolei od teraz państwa, których dług publiczny utrzymuje się pomiędzy 60% a 90% PKB, będą zobowiązane obniżać systematycznie zadłużenie średnio o 0,5 punktu procentowego PKB, a te, których dług publiczny przekracza 90% PKB o 1 punkt procentowy PKB.

Choć wymogi tempa redukcji długu będą łagodniejsze i możliwe do rozciągnięcia w czasie, dozwolone odchylenia od zatwierdzonej przez Radę UE trajektorii referencyjnej będą ograniczone. Nowe przepisy unijne wymagają, aby państwa członkowskie nie dopuszczały do niekorzystnej zmiany ścieżki redukcji długu publicznego, która prowadziłaby do odchyleń od założonej trajektorii w wymiarze powyżej 0,3 punktu procentowego PKB w rocznym oraz 0,6 punktu procentowego w średnim okresie.

Ograniczony zakres dopuszczalnych odchyleń nakazuje postawić pytanie o skuteczność takiego rozwiązania, zwłaszcza że trajektoria redukcji długu publicznego ma być w założeniu Brukseli utrzymywana na stałym poziomie niezależnie od koniunktury gospodarczej. Dotychczasowe zmagania państw UE z długiem publicznym pokazują jednak, że utrzymanie stałego kursu jego redukcji jest trudne, a działania zmierzające do utrzymania trendu właściwie nieskuteczne.

Wystarczy przypomnieć przykład Grecji poddanej po 2011 r. radykalnym „reformom” mającym na celu redukcję długu publicznego. W 2012 r. i 2013 r., gdy grecki dług publiczny osiągał prawie 180% PKB i wprowadzano narzucone przez Troikę potężne cięcia wydatków, Komisja Europejska zakładała stopniową redukcję długu publicznego do ok. 120% PKB w 2020 r. Przyjęte wtedy plany zostały ośmieszone przez rzeczywistość. Do wybuchu pandemii dług publiczny Grecji nie spadł nawet o 5 punktów procentowych, a wręcz urósł do rekordowych 207% PKB w 2020 r.

Paradoksalnie dopiero zawieszenie reguł fiskalnych w latach 2020–2023 doprowadziło do obniżenia greckiego długu do 162% PKB na koniec 2023 r., a prognozy zakładają jego dalsze zmniejszenie do 150% PKB do końca 2025 r.

Unijna kontrola wydatków i jak ją obejść

Jedną z istotniejszych zmian, którą zakłada nowa reforma fiskalna, jest korekta sposobu obliczania długu publicznego i deficytu budżetowego. Do statystyk nie będą bowiem wliczane m.in. koszty obsługi długu publicznego oraz wydatki na programy unijne.

Ze względu na zwiększone wydatki na obronność, które w 2024 r. osiągną rekordowe 4,2% PKB, Polsce zależało, aby również one nie były wliczane do wartości zadłużenia. Było to o tyle istotne, że nagłe zwiększenie kosztów przeznaczonych na cele wojskowe po pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę obciążyło w szczególności budżety państw wschodniej flanki, które zaczęły przeznaczać dziesiątki miliardów euro na nowe zakupy zbrojeniowe.

Ostatecznie pomysłu nie udało się w pełni przeforsować, jednak za sukces Polski można uznać przyjęcie przez organy unijne rozwiązania pośredniego, które zakłada, że w przypadku gdy zwiększony deficyt budżetowy będzie wynikać ze nadmiernych wydatków na armię, Komisja Europejska będzie mogła odstąpić od uruchomienia EDP.

Podobny mechanizm będzie stosowany w sytuacji, w której zwiększone wydatki przyczynią się do realizacji innych priorytetów Unii Europejskiej – m.in. transformacji cyfrowej, ekologicznej lub bezpieczeństwa energetycznego.

Jednak ocena tego, czy wydatki na armię są przyczyną zwiększonych wydatków klasyfikujących do rozpoczęcia EDP, nadal pozostanie w gestii Komisji Europejskiej. Państwo członkowskie, któremu zagrozi uruchomienie procedury nadmiernego deficytu, będzie musiało wykazać przed Komisją, że przekroczone limity wydatków wynikają m.in. z nadmiernych obciążeń publicznych na armię. Przyjęte rozwiązanie należy więc uznać za kolejny przejaw tendencji federalistycznych charakteryzujących się wzmocnieniem udziału organów unijnych w decydowaniu o polityce poszczególnych krajów.

Podobną rolę będą spełniać średniookresowe plany budżetowo-strukturalne, w ramach których państwa członkowskie będą musiały przedstawiać Radzie UE kilkuletnie plany reform strukturalnych i inwestycji oraz uzasadniać przed tym organem wszelkie rozbieżności między wydatkami w ramach planowanych działań a przygotowaną przez Komisję Europejską trajektorią referencyjną. Choć dopuszczalna będzie modyfikacja założeń w przypadku zmiany sytuacji gospodarczej lub powołania nowego rządu, to jednak swoboda rządów w prowadzeniu polityki fiskalnej zostanie ograniczona przez brukselski nadzór.

Większa przejrzystość dzięki radzie fiskalnej

Reforma reguł fiskalnych nie tylko zmienia zasady nadzoru organów unijnych nad wydatkami państw członkowskich, lecz zobowiązuje również do wzmocnienia kontroli na poziomie krajowym. Do końca 2025 r. państwa UE mają obowiązek powołać instytucje fiskalne, które będą kontrolować realizację założeń budżetowych niezależnie od ministerstwa finansów. Nie będzie to jednak duża rewolucja: już wcześniej stworzenie takiego organu było zalecane, a jedynym krajem UE, który nie utworzył go do tej pory, jest Polska.

Zadaniem rad fiskalnych będzie m.in. opracowywanie prognoz makroekonomicznych, opiniowanie średniookresowych planów budżetowo-strukturalnych czy monitoring przestrzegania reguł fiskalnych.

Instytucje fiskalne powinny być operacyjnie samodzielne, dysponować zasobami niezbędnymi do wykonywania swoich zadań oraz szerokim dostępem do niezbędnych informacji o finansach państwa. W zamierzeniu ustanowienie instytucji fiskalnych będzie miało na celu zwiększenie transparentności władz publicznych, poprawę jakości prognoz makroekonomicznych oraz zapewnienie dyscypliny budżetowej.

Projekt ustawy przedstawiony przez polski rząd 31 maja 2024 r. w dużej mierze wychodzi naprzeciw tym oczekiwaniom. Zgodnie z propozycją rada fiskalna będzie składać się z siedmiu członków powoływanych po jednym przez prezydenta, Kolegium NIK, sejmową komisję budżetową, ministra finansów, przedstawicieli organizacji związkowych, przedstawicieli organizacji pracodawców oraz przedstawicieli organizacji jednostek samorządu terytorialnego. Członkowie rady będą powoływani na sześcioletnią kadencję bez możliwości ich odwołania z powodów politycznych.

Jednocześnie projektowi ustawy ustanawiającej radę fiskalną można zarzucić próbę ograniczenia niezależności rady fiskalnej za pomocą przepisów dotyczących przewodniczącego rady, którym z mocy ustawy będzie członek rady powołany przez ministra finansów.

Biorąc istotną rolę przewodniczącego, który miałby kierować pracami rady fiskalnej oraz reprezentować ją na zewnątrz, pozbawienie członków rady uprawnienia do samodzielnego decydowania o tym, kto spośród nich powinien jej przewodniczyć, należy ocenić negatywnie.

Zastrzeżenia są kierowane również w stosunku do zakresu kompetencji, jakie uzyska rada fiskalna. Jej działania będą ograniczone do zakresu wymaganego przez Dyrektywę Rady (UE) 2024/1265, w tym do opiniowania prognoz makroekonomicznych wykorzystywanych na potrzeby opracowania projektu ustawy budżetowej i projektu średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego, opiniowania projektu ustawy budżetowej oraz oceniania krajowych ram budżetowych.

Jak wskazuje Fundacja Instrat w swojej opinii do projektu ustawy, kompetencje rady fiskalnej powinny być rozszerzone m.in. o możliwość bieżącego monitoringu odchyleń wybranych parametrów polityki fiskalnej oraz tworzenie raportu na temat długoterminowej stabilności finansów publicznych.

Reforma reguł fiskalnych kłopotem dla Polski

Gruntowana zmiana reguł fiskalnych sugeruje, że Unia Europejska jest zdeterminowana, by podjąć działania realnie prowadzące do utrzymania finansów państw członkowskich w traktatowych ryzach. Dla Polski, której dług publiczny wzrośnie w najbliższych latach, może to oznaczać kłopoty.

Z opublikowanego przez Komisję Europejską raportu Debt Sustainability Monitor z marca 2024 r. wynika, że zadłużenie Polski w 2034 r. może sięgnąć nawet 77% PKB. W tym scenariuszu, oznaczającym znaczące przekroczenie limitu 60% PKB, Polska może wejść na nową ścieżkę sporów z unijnymi organami. Jednak moim zdaniem realna siła nowych reguł fiskalnych będzie zależeć – podobnie jak dotychczas – od sytuacji gospodarczej w całej Unii Europejskiej.

Jeśli tendencja do zwiększania zadłużenia będzie widoczna w wielu państwach Wspólnoty, nowe reguły fiskalne mogą się znowu okazać nieskuteczne ze względu na brak woli politycznej po stronie unijnych polityków do wchodzenia w spór w krajami członkowskimi, które nie stosują się do obowiązujących reguł fiskalnych. W tym gronie Polska znajdzie sojuszników takich jak Francja i Hiszpania, które nigdy nie były chętne do prowadzenia polityki zaciskania pasa. W takim przypadku Brukseli pozostanie jedynie ceremonialne przeciąganie liny z państwami członkowskimi, z którego niewiele będzie wynikać.

Jednak niewykluczone, że unijni urzędnicy zaczną na serio traktować nowe rozwiązania i rozliczać kraje za ich niewypełnianie. Zwłaszcza że organy unijne w wyniku reformy uzyskały nowe kompetencje zwiększające ich bieżącą kontrolę nad polityką budżetową państw członkowskich.

To oznacza, że Polskę może czekać czas podejmowania trudnych decyzji, najczęściej ze szkodą dla gospodarki oraz obywateli, w celu dostosowania polityki fiskalnej do wymogów stawianych przez Unię Europejską. W takim scenariuszu poszukiwanie równowagi budżetowej może okazać się bolesne. W sytuacji gdy budżet będzie „na minusie” ze względu na planowane wydatki na zbrojenia, wielkie projekty infrastrukturalne oraz zwiększającą się presję demograficzną w postaci starzejącego się społeczeństwa i związane z nią większe nakłady na programy społeczne, rząd będzie musiał podjąć niełatwe decyzje o rezygnacji z części planów wydatkowych.

***

Kryteria, na podstawie których uruchamiana będzie procedura nadmiernego deficytu, staną się bardziej elastyczne, jednak reforma reguł fiskalnych oznacza jednocześnie rozszerzenie kontroli organów unijnych nad polityką budżetową państw członkowskich, nawet zanim nadzwyczajne instrumenty kontroli fiskalnej zostaną uruchomione. Ponadto nadal nie zmieniają się podstawowe założenia polityki fiskalnej Unii Europejskiej.

Z drugiej strony wychodzenie z założenia, że wszystkie państwa członkowskie objęte większą kontrolą nad wydatkami publicznymi będą za pomocą polityki zaciskania pasa sukcesywnie obniżały najważniejsze wskaźniki zadłużenia do wymaganych poziomów niezależnie od sytuacji gospodarczej, może oznaczać powtórkę nieskutecznej walki z zadłużeniem, jaką unijni urzędnicy toczą od lat z państwami członkowskimi.

Nowe uprawnienia unijnych organów mogą w najbliższych latach zacząć oddziaływać w większym stopniu na Polskę, której Bruksela będzie przyglądać się uważniej ze względu na planowane wydatki i rosnący dług publiczny. Jeśli ze strony organów unijnych pojawi się zwiększona presja na utrzymanie wskaźników zgodnie z wymogami traktatu z Maastricht, krajowe plany dotyczące m.in. rozwoju infrastruktury mogą upaść ze względu na konieczność utrzymania długu i deficytu w ryzach określonych przez Unię Europejską.