Kallas albo Sikorski „ministrem spraw zagranicznych UE”? To tylko listek figowy

Plotki dotyczące objęcia teki Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa przez premier Estonii lub ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego wywołały słuszne poruszenie wśród obserwatorów europejskiej polityki. Z jednej strony oznaczałoby to objęcie reprezentacyjnego urzędu europejskiego przez przedstawiciela państw wschodniej flanki, świadomego zagrożenia, jakie stanowi Rosja. Z drugiej powstaje ryzyko, że ta zmiana byłaby tylko ochłapem rzuconym przez europejski mainstream w stronę wciąż marginalizowanych „nowych” członków UE.

Zakulisowe negocjacje

Wybory europejskie dobiegły końca i znany jest już wstępny podział sił pomiędzy poszczególne frakcje w przyszłej kadencji Parlamentu Europejskiego. Jak opisał to na łamach Klubu Jagiellońskiego Adam Szymczyk, wyniki wskazują na umocnienie się prawicy i zachwianie się pozycji zielonych i liberałów w Europie.

Przez wzgląd na fakt, że w tych wyborach głosujemy na mających reprezentować nas nowych europarlamentarzystów, większości komentariatu umyka, że prawdziwa władza w Brukseli leży gdzie indziej – przede wszystkim w ramach Komisji Europejskiej i wśród brukselskich urzędników, mających największy wpływ na kreowanie polityki wspólnoty.

Problemem jest to, że choć wybieramy swoich europarlamentarzystów w krajowych wyborach, to sam wpływ posłów oddelegowanych do pełnienia tej funkcji na całokształt Unii Europejskiej jest ograniczony. Najbardziej medialne stanowiska – przewodniczący/a Komisji Europejskiej, Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego – nie są wyłaniani w jawnym i przejrzystym procesie wyborczym, a są wynikiem zakulisowych ustaleń najważniejszych państw w Unii Europejskiej.

Widzimy to również dzisiaj – w przypadku zapowiedzi ponownego wyboru Ursuli von der Leyen na przewodniczącą Komisji Europejskiej. Jak pisze na łamach Rzeczpospolitej Jędrzej Bielecki, takie wstępne ustalenie miało zapaść na marginesie szczytu G7 pomiędzy przedstawicielami Włoch, Francji i Niemiec. Najbliższe rozmowy w tej sprawie mają się odbyć 27 czerwca.

Ograniczona rola „ministra spraw zagranicznych UE”

Demokratyzacja mechanizmów integracji europejskiej i przejrzystość procesów od wielu lat znajdują się w powijakach, a rozkład sił w europarlamencie nie zawsze odzwierciedla rzeczywisty podział władzy w państwach członkowskich.

Urzeczywistnieniem tego przykładu jest właśnie urząd Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Osoba na niego powoływana jest wybierana przez Radę Europejską, a więc organ składający się z politycznych przywódców państw Unii Europejskiej. Następnie nominacja jest jedynie zatwierdzana przez Parlament Europejski.

Nie od dziś wiadomo, że najsilniejsze kraje Unii – Francja, Niemcy, Włochy – mają realnie większy wpływ na kształtowanie polityk wspólnoty niż mniejsze państwa, często żywotnie związane z interesami narodowymi tych większych. Przekłada się to na fakt, że polityka unijna na szczeblu wspólnotowym będzie wprost odzwierciedlać stanowisko głównych rozgrywających w UE.

Formalnie rolą Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa jest kształtowanie i koordynowanie wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony w ramach UE, dbanie o spójność działań zewnętrznych Unii, kierowanie Europejską Agencją Obrony oraz służbami dyplomatycznymi UE.

Obecnie stanowisko Wysokiego Przedstawiciela jest piastowane przez Hiszpana Josepa Borrella, który wydaje się najbardziej znany ze skompromitowania się podczas wizyty w Moskwie w 2021 roku. Podczas gdy mówił o prawach człowieka, polach współpracy i kluczył w sprawie nałożenia sankcji na Rosję, stojący na czele rosyjskiego MSZ Siergiej Ławrow ostro zaatakował Unię Europejską, na co Josep Borrell nie potrafił odpowiedzieć; sprawiał wrażenie nieprzygotowanego i zakłopotanego, ustawiając samego siebie i UE w roli petenta.

Niech jednak anegdotyczność tej sytuacji nie przysłoni nam pełnego obrazu i kłopotu, z jakim wiąże się piastowanie takiego stanowiska jak Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Urząd ten jest tak silny, jak silna i spójna jest Unia Europejska jako całość w stosunkach zewnętrznych.

Jak wspomniałem, do głównych zadań Wysokiego Przedstawiciela należy koordynowanie polityki zagranicznej UE.  Jednak podstawowym problemem jest fakt, że nawet dwaj główni rozgrywający UE nie są w stanie się dogadać w wielu sprawach i skoordynować swoich stanowisk w polityce zagranicznej, a co dopiero mówić o 27 państwach członkowskich, z których każde ma odmienne interesy i inaczej postrzega główne zagrożenia.

Na niekorzyść działa również fakt, że pomimo teoretycznie silnego umocowania w ponadnarodowej Komisji Europejskiej Wysoki Przedstawiciel zazwyczaj nie podejmuje żadnych istotnych decyzji, a na stanowisko zwykle desygnowani byli politycy z drugiego szeregu, nieposiadający zbyt rozległego doświadczenia w polityce zagranicznej. Nawet europarlamentarzyści kwestionowali wprost nominację Catherine Ashton na kadencję 2009–2014.

Doskonale pokazał to przykład wybuchu wojny na Ukrainie i bardzo długie kluczenie przez niemiecki rząd w sprawie przekazywania pomocy wojskowej Ukrainie czy nakładania nowych pakietów sankcji na Rosję. Prym w dostarczaniu czy koordynowaniu pomocy wojskowej wiodły ad hoc wiązane koalicje chętnych, a nie Unia jako całość. Nie widać w tym konflikcie ręki Wysokiego Przedstawiciela, chociaż teoretycznie to on powinien być frontmanem wszelkich tego rodzaju działań.

Bezzębne stanowisko

W opisanych powyżej przykładach kryje się pułapka, jaka może stać przed Kają Kallas, Radosławem Sikorskim lub innym potencjalnym kandydatem na to stanowisko. Reprezentant wschodniej flanki Unii, świadomy rosyjskiego zagrożenia i od samego początku kładący duży nacisk na pomoc Ukrainie, obejmując tekę Wysokiego Przedstawiciela może w ten sposób dać sobie wytrącić z ręki najbardziej wartościowy (jak się okazało) mechanizm pomocy Ukrainie.

Jest nim często mozolne zbieranie chętnych do pomocy przywódców politycznych państw, którzy dopiero w swojej liczebności zaczynają naciskać na Niemców czy Francuzów, najbardziej się z tą pomocą ociągających.

Kolejną istotną przesłanką za kandydaturą Kai Kallas może być jej przynależność do europejskiej frakcji Renew, związanej z prezydentem Francji Emmanuelem Macronem. Francja pozostaje jednym z najbardziej aktywnych państw w zapewnianiu bezpieczeństwa flanki wschodniej, w dużej mierze kooperując właśnie z Estonią. W przypadku wyboru Kallas można zatem spodziewać się zgodnej współpracy z francuskim prezydentem, który w ten sposób chce budować swoją międzynarodową pozycję w ramach UE.

Wysunięcie „kandydata wschodniej flanki” na to stanowisko wystawi go także na konieczność łączenia ognia i wody, czyli przeciwstawnych interesów wielu państw tworzących Unię Europejską. W tym wypadku Kallas lub Sikorski mogą być zmuszeni do schowania do kieszeni partykularnych interesów bezpieczeństwa swojego kraju (a szerzej flanki wschodniej) i rozwodnienia najbardziej twardych i odważnych postulatów w imię działań na szczeblu całej wspólnoty.

Z tej perspektywy uzasadnione może wydawać się przywoływane wyżej kompromitujące wystąpienie Borrella w Moskwie. Jeszcze przed rosyjską inwazją na Ukrainę w 2022 roku zachodnia część Europy wierzyła w możliwość współpracy z Rosją i osiągnięcie jakiejś formy porozumienia na różnych polach.

Analizując to przemówienie, na pierwszy plan wysuwają się wątki ochrony praw człowieka, wolności mediów czy współpracy w przeciwdziałaniu zmianom klimatu, czyli kwestiom, które łączą unijne kraje niezależnie od szerokości geograficznej czy geopolitycznych sympatii. Wysoki Przedstawiciel z racji swojej funkcji reprezentuje Unię w tych stanowiskach, w których ta potrafi być spójna. A do tych kategorii nie należą kwestie związane z wojskowością czy polityką zagraniczną.

Każdy z krajów członkowskich ma inną percepcję zagrożeń i priorytetów w stosunkach zewnętrznych. Nie możemy się temu dziwić: dla Hiszpanów zdecydowanie bardziej żywotną kwestią z punktu widzenia bezpieczeństwa będzie niekontrolowany napływ migrantów z Globalnego Południa czy miejscowy separatyzm zagrażający spójności politycznej władzy. Inaczej ta kwestia będzie wyglądała z perspektywy Estończyka czy Polaka.

Niemniej jednak, urząd Wysokiego Przedstawiciela jest skupiony na reprezentowaniu Unii jako całości na zewnątrz i w tej kwestii nie ma miejsca na niuansowanie czy podkreślanie każdej odrębności wynikającej z unikalnego położenia na mapie każdego kraju i jego struktury społecznej. Nawet estyma, jaką cieszy się premier Estonii czy polski minister spraw zagranicznych, doceniani za dyplomatyczną aktywność w kwestii Ukrainy i Rosji, pozostanie w tej pozycji w cieniu i bez wpływu na główny nurt europejskiej polityki.

Koalicje i współpraca regionalna

Zmiana sytuacji bezpieczeństwa w Europie spowodowała, że kraje UE przestały wierzyć w możliwość porozumienia i współpracy z Rosją. Ewentualne objęcie teki Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa przez kandydata lub kandydatkę z flanki wschodniej w warstwie symbolicznej stanowiłoby „potwierdzenie”, że Polska i kraje bałtyckie miały rację w stosunku do Rosji.

Faktycznie można to odczytywać jedynie jako kurtuazję ze strony państw „starej” Europy. Teka Wysokiego Przedstawiciela to i tak realnie więcej, niż jako region dostaliśmy w poprzedniej eurokadencji. Dzięki takiemu ruchowi europejskie elity mogą w warstwie faktycznej pokazać, że dają regionowi coś, czego wcześniej nie było, jednak równocześnie dając na tyle mało, że nie będzie miało to większego wpływu na kierunek i priorytety Unii Europejskiej.

Obsadzenie przez kandydata z regionu Europy Środkowej i Wschodniej powinno być tylko symbolicznym początkiem tego, co można zrobić, by wschodnioeuropejski punkt widzenia mocniej zagościł na brukselskich salonach.

Powinniśmy zacząć od promowania polskich (oraz regionalnych) kandydatów do obsadzania stanowisk w unijnej administracji. Jak pisał już w 2022 roku na naszych łamach Paweł Łapiński, Polacy są najsłabiej reprezentowaną narodowością wśród kadr urzędniczych Unii Europejskiej.

O ile Polacy stanowią 8% ludności UE, to wśród urzędników najwyższego szczebla w UE jest ich zaledwie 3%. Jesteśmy także niedoreprezentowani na stopniach najniższych. Również Politico pisało w 2021 roku, że pomimo faktu, iż region Europy Środkowej i Wschodniej odpowiada za 20% unijnej populacji, to otrzymał on jedynie 14% nominacji na najwyższe stanowiska.

Także wśród 34 Dyrekcji Generalnych panuje duża nierównowaga. Wśród dyrektorów generalnych stojących na czele tych najważniejszych unijnych ciał wykonawczych w poprzedniej kadencji znalazł się jeden Polak. Wśród dyrektorów generalnych można było dostrzec natomiast dwóch Cypryjczyków oraz po czterech Niemców i Francuzów.

Kolejną kwestią jest dążenie do większej sprawczości regionu Europy Środkowo-Wschodniej i wpływania na ośrodki decyzyjne, między innymi poprzez wybór europejskich komisarzy. Kandydatury są wysuwane przez państwa członkowskie w porozumieniu z przewodniczącym Komisji. Nic formalnie nie stoi na przeszkodzie, aby na szczeblu rządów państw regionu ustalić wspólną listę kandydatów na najbardziej krytyczne z punktu widzenia regionu pozycje. W szczególności mogłyby być to pozycje komisarza ds. rolnictwa, rynku wewnętrznego czy obrony.

Tylko budowanie mocnych, regionalnych koalicji i konsekwentne mówienie jednym głosem przez region może trwale odcisnąć piętno na unijnej polityce, czego nie można powiedzieć o jednym, niewiele znaczącym w dużej układance stołku Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.