„Krakoska” strefa czystego (i sprawiedliwego) transportu

Tematy związane z ekologią od lat zyskują na znaczeniu w debacie publicznej. Smog, korki i komunikacja publiczna to hasła, które mocno wybrzmiewały w trakcie kampanii poprzedzającej ostatnie wybory samorządowe w największych polskich miastach. Szczególnie kontrowersyjnym tematem dzielącym społeczeństwo jest kwestia stref czystego transportu (SCT). Aby zrozumieć istotę działania oraz podjąć próbę oceny takiego rozwiązania, warto przyjrzeć się jak funkcjonowało ono w Krakowie, gdzie SCT pojawiły się po raz pierwszy już kilka lat temu.

Czym są Strefy Czystego Transportu?

Podstawę prawną dla tworzenia SCT w naszym kraju stanowi ustawa o elektromobilności, która za cel ich istnienia podaje starania na rzecz „ograniczenia negatywnego oddziaływania emisji zanieczyszczeń z transportu na zdrowie ludzi i środowisko”. W myśl zapisów ustawy podmiotami odpowiedzialnymi za kreowanie stref oraz precyzowanie warunków regulujących ich funkcjonowanie są samorządy gminne.

Rada gminy na zarządzanych przez nią drogach może ustanowić SCT za pośrednictwem uchwały, która określa przede wszystkim granice, sposób organizacji ruchu oraz wysokość opłat, jakie mogą zostać ustalone za wjazd samochodami na obszar strefy.

Pierwszą w Polsce SCT ustanowiono w styczniu 2019 w Krakowie na niewielkim obszarze obejmującym kilkanaście ulic na turystycznym Kazimierzu. Do strefy nie mogły wjechać żadne pojazdy spalinowe za wyjątkiem tych należących do: mieszkańców, przedsiębiorców działających w strefie, taksówek oraz samochodów dostawczych (w wyznaczonych godzinach).

Rozwiązanie miało funkcjonować przez pół roku, jednak już w połowie tego okresu przepisy obowiązujące w strefie zmodyfikowano w taki sposób, że de facto przestało ono obowiązywać. Na uciążliwość nowych przepisów szczególnie narzekali przedsiębiorcy działający w dzielnicy, którzy twierdzili, że wprowadzenie SCT doprowadziło do spadku obrotów o 30%.

Pomimo nieudanego pierwszego podejścia druga próba wprowadzenia SCT w Polsce również miała miejsce w Krakowie, gdzie w listopadzie 2022 roku miejscy radni przegłosowali uchwałę o wprowadzeniu SCT od 1 lipca 2024. Tym razem postanowiono objąć nią całe miasto, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości ruchu pojazdów spalinowych spełniających określone normy emisji. Ponadto, w przeciwieństwie do pierwszego podejścia zdecydowano, że ograniczenia w poruszaniu się będą wprowadzane stopniowo.

W pierwszym okresie, od 1 lipca 2024 do 30 czerwca 2026, miałby obowiązywać dualny system obostrzeń dla pojazdów spalinowych, zależny od daty ich ostatniej rejestracji. Samochody osobowe zarejestrowane przed 1 marca 2023 byłyby objęte łagodniejszymi ograniczeniami (pojazdy z silnikiem benzynowym miałyby spełniać normę emisji Euro 1 lub być wyprodukowane nie wcześniej niż w 1992; pojazdy z silnikiem diesla miałyby spełniać normę Euro 2 lub być wyprodukowane nie wcześniej niż w 1995).

Samochody osobowe zarejestrowane po 1 marca 2023 miałyby być zobowiązane do zgodności z bardziej restrykcyjnymi normami (pojazdy z silnikiem benzynowym: norma Euro 3 lub rok produkcji nie wcześniejszy niż 1999; pojazdy z silnikiem diesla norma Euro 5 lub rok produkcji nie wcześniejszy niż 2010). Od 1 lipca 2026 miałaby obowiązywać wyłącznie norma Euro 3 lub rok produkcji nie wcześniejszy niż 1999 (benzyna) oraz Euro 5 lub rok produkcji nie wcześniejszy niż 2010 (diesel), niezależnie od daty ostatniej rejestracji pojazdu.

Powyższe zasady objęłyby także auta z instalacją LPG, zaś podobne, choć nie analogiczne ograniczenia dotyczyłyby samochodów ciężarowych, autobusów i innych pojazdów powyżej 3,5 t poruszających się na obszarze miasta Krakowa.

Pomimo zaawansowanych planów samorządu, ze względu na nieprawidłowości przy wyznaczaniu granic oraz brak określenia organizacji ruchu w strefie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał uchwałę Rady Miasta Krakowa wprowadzającą SCT za nieważną. Swoim orzeczeniem WSA przychylił się do skargi ówczesnego wojewody małopolskiego, Łukasza Kmity, który wskazywał między innymi na niedostateczne przygotowanie infrastruktury miejskiej do wprowadzenia strefy w proponowanym kształcie, co miało prowadzić do dyskryminacji mieszkańców podkrakowskich miejscowości.

Problem stanowiłaby między innymi kwestia dojazdu do szpitali w Krakowie przez mieszkańców sąsiedniego, prawie 130-tysięcznego powiatu wielickiego, gdzie żadna placówka tego typu nie funkcjonuje.

Stanowisko WSA, jak również podniesione względem planów strefy obiekcje wpłynęły z pewnością na decyzję nowego prezydenta Krakowa o opóźnieniu wprowadzenie przepisów. Jak zapowiedział w połowie maja Aleksander Miszalski, strefa nie wejdzie w życie 1 lipca 2024, a jej kształt i forma zostaną ponownie skonsultowane z mieszkańcami.

„Ja to, proszę pana, mam bardzo dobre połączenie”

Wprowadzenia SCT w Krakowie stanowi kolejny – po zakazie palenia paliwem niskiej jakości i wymianie pieców niespełniających norm – etap walki o poprawę jakości powietrza w tym mieście, co zostało podkreślone w aktualizacji programu ochrony powietrza z listopada 2023 roku.

Za rozszerzeniem ograniczeń emisyjnych na sektor transportowy od lat lobbuje Polski Alarm Smogowy, zaś o konieczności podjęcia działań w tym zakresie pisał również na naszych łamach Jakub Kucharczuk, podkreślając, że „smog komunikacyjny musi być na poziomie centralnym traktowany z podobną determinacją, jak smog powstający wskutek niewłaściwego ogrzewania, nawet jeżeli skutki tego pierwszego najbardziej odczuwalne są w największych metropoliach”.

Choć co do zasady najlepszą alternatywą dla samochodów jest transport zbiorowy, to w przypadku obszaru podkrakowskiego istotnym problemem jest rozproszona sieć osadnicza, która utrudnia organizację komunikacji publicznej, zaś jej brak prowadzi do dalszego pogłębiania się zależności od transportu indywidualnego. Z kolei tam, gdzie transport publiczny działa, realizowany jest on najczęściej przez prywatne busy, które jednostkowo stanowią największe źródło zanieczyszczeń z transportu dla miasta Krakowa, znacząco „prześcigając” większe od nich autobusy miejskie.

Należy zaznaczyć, że w ostatnim czasie na obszarze Małopolski swoje usługi w zakresie transportu pozamiejskiego zaczęły rozwijać należące do samorządu Koleje Małopolskie. Oprócz obsługi transportu kolejowego, którego możliwości ma poprawić budowa nowych linii do Myślenic, Nowego Sącza oraz Niepołomic, przedsiębiorstwo zapewnia również komunikację autobusową, tzw. Autobusowe Linie Dowozowe.

Połączenia oferowane w ramach projektu obsługiwane są nowoczesnymi autobusami, kursy wykonywane są zarówno w dni powszednie, jak i w weekendy, a ponadto możliwe jest wyszukiwanie i śledzenie autobusów za pośrednictwem aplikacji. To kroki w dobrym kierunku – niemniej jednak siatka połączeń, trasy, ceny oraz oferta biletowa nadal nie są optymalne.

Problemem jest również fakt, że obecnie większość parkingów Park&Ride zlokalizowana jest na obszarze objętym planowaną SCT, zaś te poza wskazanym obszarem już teraz zmagają się z kwestią niewystarczającej liczby miejsc. Można zatem spodziewać się, że w przypadku wprowadzenia SCT w proponowanym kształcie dostępne parkingi nie byłyby w stanie przyjąć na siebie ciężaru zwiększonej liczby pojazdów, które od lipca 2024 musiałyby być pozostawiane poza granicami Krakowa.

Kolejną kwestią, która może budzić kontrowersje, jest pobieranie przez gminę opłat za wjazd na obszar objęty SCT. Jak pisał dwa lata temu Jakub Bodziony: „Nieposiadanie samochodu jest obecnie luksusem, na który mogą sobie pozwolić mieszkańcy największych miast”, zaś w tym aspekcie niewiele się od tamtej pory zmieniło. Alternatywy dla samochodów na obszarach poza dużymi miastami są często niewystarczające i nie zachęcają zarówno czasowo, jak i finansowo do przesiadki na komunikację publiczną.

Zwolennicy SCT wydają się o tym fakcie zapominać, przyjmując perspektywę jednoznacznie miejską. A przecież duże miasta oprócz stanowienia przestrzeni do życia ich mieszkańców są również siedzibą wielu instytucji kulturalnych, szpitali czy urzędów wyższego szczebla, do których dostęp na równych zasadach powinni mieć wszyscy obywatele – również ci mieszkający na prowincji.

Jak wskazuje GUS, 37,7% pracowników w Polsce dojeżdża do miejsca pracy poza gminę swojego zamieszkania. Migracje wahadłowe są szczególnie widoczne w przypadku największych metropolii i otaczających je powiatów. Prawie 400 tysięcy Polaków dojeżdża do pracy w Warszawie, ponad 100 tysięcy do Krakowa, Katowic oraz Poznania, niewiele mniej jeździ do Wrocławia (niespełna 100 tysięcy), a także do Gdańska czy Łodzi (ponad 60 tysięcy).

To właśnie takie osoby, zamieszkujące poza głównymi miastami i dojeżdżające do nich regularnie, byłyby największymi poszkodowanymi SCT, gdyż nie mają one możliwości korzystania z ulg na korzystanie z komunikacji publicznej, które przysługują osobom zameldowanym – co w przypadku Krakowa przekłada się na dwukrotny wzrost kosztów biletu miesięcznego.

Ponadto zgodnie z zapowiedziami polityków, to właśnie te osoby będą w pierwszej kolejności objęte restrykcjami SCT. Kwestia dyskryminacji w takim właśnie kluczu budzi największe obawy RPO, który negatywnie zaopiniował różnicowanie możliwości wjazdu do SCT ze względu na miejsce płacenia podatków przez użytkownika samochodu.

Czy przywiązanie do samochodów to kaprys mieszkańców prowincji? Niekonieczne. Auto jest raczej nieodzownym towarzyszem rzeczywistości, w której ludzie spoza wielkich miast tkwią od lat. Jak zwracaliśmy uwagę na naszych łamach, w 2018 roku blisko 14 milionów Polaków zamieszkiwało gminy, w których nie istniała zorganizowana przez samorząd komunikacja lokalna.

Co więcej, ze względu na patologiczny system dopłat do biletów ulgowych pozamiejski transport zbiorowy nie był atrakcyjny dla grup innych niż uprawnieni do ulg uczniowie, pod których potrzeby skądinąd swoją ofertę układali przewoźnicy.

Gdy dodamy do tego fakt braku spójnego i aktualizowanego systemu umożliwiającego sprawdzanie rozkładu połączeń autobusowych, staje się jasne, dlaczego dla wielu Polaków mieszkających poza dużymi ośrodkami miejskimi samochód pozostaje najpewniejszym, a równocześnie najbardziej opłacalnym środkiem transportu między miejscem pracy a domem.

Spotkać się w połowie drogi

Po co o tym wszystkim wspominać? Po to, żeby zrozumieć, dlaczego wiele osób spoza miast metropolitarnych nie podziela entuzjazmu wobec tworzenia SCT. Należy jednak podkreślić, że najczęściej wspominaną obawą jest niepewność odnośnie do sprawnego funkcjonowania transportu publicznego, do której sporo cegiełek w minionych dekadach dołożyli rządzący niepotrafiący zadbać o jego odpowiednią organizację.

Przez lata szumnie ogłaszano powstawanie nowych połączeń autobusowych, by często nagle, z dnia na dzień likwidować je, zostawiając ludzi „na lodzie”. Największe piętno na transporcie publicznym na prowincji odcisnęła pandemia; wiele linii zostało zawieszonych, rozkłady jazdy zmieniały się jak w kalejdoskopie, a część z przewoźników zbankrutowała lub po prostu ograniczyła liczbę kursów. Nic więc dziwnego, że wiele osób woli mieć własny samochód… i święty spokój.

Potrzeba nam więcej zrozumienia i współpracy zamiast wzajemnych oskarżeń i obrażania. Czy strefy czystego transportu są sprawiedliwym rozwiązaniem? Wydaje się, że w kształcie, jaki był planowany w Krakowie, niekoniecznie. Wprowadzanie SCT musi zostać poprzedzone poprawą jakości komunikacji publicznej, zwłaszcza na trasach dojazdowych z okolicznych miast powiatowych.

Przesiadka z samochodu na transport zbiorowy to ponadto dla wielu osób zmiana wieloletnich przyzwyczajeń – na podjęcie takiej decyzji potrzeba czasu, a także pewności, że za kilka miesięcy autobus nie zniknie z rozkładu. Nie należy również dzielić ludzi na uprzywilejowanych i nieuprzywilejowanych, co ma miejsce w przypadku niektórych rozwiązań, które wyłączają mieszkańców z ograniczeń nakładanych przez SCT.

W dyskusji odnośnie do stref mamy do czynienia z konfliktem nie tyle o kwestie światopoglądowe, co o podstawowe potrzeby człowieka – przede wszystkim potrzebę bezpieczeństwa – przy czym przez każdą ze stron artykułowane w nieco inny sposób.

Strona „miejska” wskazuje na zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowotnego mieszkańców miast wynikające z zanieczyszczeń generowanych przez samochody oraz prywatne busy, które dojeżdżają codziennie do centrum z wielu małopolskich miejscowości. Dużo mniej miejsca poświęca się jednak bezpieczeństwu osób spoza miasta.

Bezpieczeństwo ekonomiczne i społeczne, a w konsekwencji poziom życia, możliwości rozwoju oraz partycypacji społecznej ulegną ograniczeniu, jeśli SCT zostanie wprowadzona bez odpowiedniego przygotowania, uwzględniającego zrozumienie potrzeb oraz zapewnienie wsparcia dla osób, które są najbardziej narażone na zostanie ofiarami ubóstwa transportowego. Z uwagi na fakt, że bezpieczeństwo stanowi drugą najważniejszą potrzebę człowieka wg Maslowa, możemy się spodziewać, iż żadna ze stron nie będzie skora do ustępstw.

W dyskusjach pojawia się również kwestia implementacji polityk unijnych. W istocie, Europejski Zielony Ład zakłada ograniczenie emisji w sektorze transportu o 90% do 2050 roku, zaś SCT niewątpliwie przyczyniłyby się do osiągnięcia tego celu. Należy jednak pamiętać, że jednym z naczelnych założeń transformacji energetycznej jest jej sprawiedliwy charakter.

W debacie pojawiają się także głosy podnoszące fakt, że tworzenie SCT w miastach powyżej 100 tysięcy mieszkańców, w których przekroczona została norma zanieczyszczeń, jest wyszczególnione jako jeden z kamieni milowych KPO. Niemniej jednak akt prawny mający nakładać taki obowiązek nie wszedł jeszcze w życie, a dodatkowo w dokumencie nie jest wskazany konkretny obszar obowiązywania SCT na terenie miast.

Przykład Warszawy, w której uchwałę o wprowadzeniu SCT przegłosowano niemal rok później niż w Krakowie, a mimo to strefa najprawdopodobniej zacznie obowiązywać od 1 lipca 2024, pokazuje, że SCT można zaplanować na mniejszym obszarze – nie wpływając w ten sposób tak znacząco na codzienne podróże autem o charakterze wahadłowym.

***

W przypadku Krakowa jasnym jest więc, że stwierdzenie jakoby SCT musiała obejmować całe miasto, ma wątłe podstawy; obecnie żaden akt prawny takiego obowiązku nie wprowadza. Może warto byłoby zatem podejść do tematu nieco delikatniej i wprowadzać strefę stopniowo, tak jak ma to miejsce w przypadku stref płatnego parkowania, przy równoczesnym zdecydowanym rozwoju komunikacji publicznej i zachęcaniu do podróżowania nią zamiast samochodem?

Po latach rozczarowań transportem zbiorowym potrzeba więcej czasu i stałego dbania o jego jakość, aby przekonać ludzi do zmiany nawyków komunikacyjnych. Polityka to rozsądna troska o dobro wspólne – kierujmy się więc tym rozsądkiem również w dyskusjach o kształtowaniu transportu w naszym kraju.