Czy rząd PiS-u ponosi odpowiedzialność za Europejski Zielony Ład? Analizujemy

Krytyka PiS wobec Europejskiego Zielonego Ładu była autentyczna, konsekwentna i namacalna. Problem w tym, że finalne akty prawne bazowały na pierwotnej politycznej decyzji podjętej z udziałem premiera Morawieckiego na unijnym szczycie w 2019 r. Na kolejnych etapach procesu legislacyjnego polski rząd oraz europosłowie z PiS nie wywalczyli żadnego spektakularnego sukcesu, korekty czy korzystnych dla Polski rozwiązań. Decydując się uczynić priorytet z pokazania „niezłomności” w walce z EZŁ, osłabili swoją negocjacyjną pozycję.

Stosunek do Europejskiego Zielonego Ładu jest jednym z najistotniejszych tematów kampanii europejskiej. Choć większość partii jeszcze kilka lat temu z różnym natężeniem, ale kierunkowo go wspierała, tak dziś właściwie wszyscy polscy politycy go negują, bądź to deklarując konieczność głębokich korekt, bądź też całkowitego odrzucenia. Nie ma się czemu dziwić. Według badań More in Common 72% Polaków uważa, że EZŁ przyniesie Polsce więcej kosztów niż korzyści.

Jedną z kluczowych osi sporu jest stosunek PiS do tego programu. Partia Kaczyńskiego jest dziś w awangardzie jego odrzucania. Z kolei pozostałe ugrupowania przypisują rządowi Mateusza Morawieckiego odpowiedzialność za uchwalenie i kształt EZŁ. Kto ma racje? Prawda jest skomplikowana, więc rozłóżmy ją na czynniki pierwsze.

Na unijnych szczytach PiS popierał EZŁ, ale się nie cieszył

W grudniu 2019 r. Komisja Europejska pod przewodnictwem von der Leyen przedstawiła założenia EZŁ, w których wskazała, że zasadne jest podniesienie ambicji klimatycznych i przyjęcie przez Unię Europejską celu neutralności klimatycznej netto do 2050 r. Oznaczało to „podkręcenie” dotychczasowego tempa redukcji emisji CO₂.

Ówczesny cel na rok 2030, uzgodniony w roku 2014, wynosił 40% redukcji emisji wobec roku bazowego 1990. Osiągnięcie celów przewidywanych przez EZŁ oznaczało redukcję CO₂ o 55% do 2030 r. Było to więc istotne zwiększenie jej skali i to w ciągu najbliższej dekady.

W dokumencie KE wprost wskazała, że „wdrożenie Europejskiego Zielonego Ładu wymaga przemyślenia od nowa strategii politycznych w zakresie dostaw czystej energii w całej gospodarce, w sektorze przemysłu, produkcji i konsumpcji, infrastruktury na dużą skalę, transportu, żywności i rolnictwa, budownictwa, a także opodatkowania i świadczeń socjalnych”. Dokument wprost więc pokazuje skalę przedsięwzięcia i obszerne plany zmian w poszczególnych sektorach.

Na szczycie Rady Europejskiej osiągnięto porozumienie co do głównego celu proponowanego przez KE. Dokument wprost stwierdza, że „Rada Europejska zatwierdza cel polegający na osiągnięciu przez UE neutralności klimatycznej do 2050 r., zgodnie z celami porozumienia paryskiego”.

Zatem już pod koniec 2019 r. stało się jasne, że UE zaczyna ogromną rewolucję, która obejmie całokształt jej funkcjonowania. Zmiana, która zaszła, polega na tym, że redukcje emisji muszą mieć miejsce w każdym obszarze i na maksymalnym możliwym poziomie, a nie, jak przewidywano wcześniej, jedynie w wybranych sektorach.

Dyskusyjna jest więc teza Morawieckiego, który napisał w obszernym wpisie na platformie „X” 6 marca. iż „dyskusja na temat Zielonego Ładu w UE toczyła się w grudniu 2019. Dotyczyła głównie środowiska naturalnego i energetyki. W kwestiach rolnictwa nie było żadnej mojej zgody na regulacje, przeciw którym Rolnicy protestują”. Fakt, że nie było tam założeń poszczególnych regulacji dotyczących rolnictwa, nie znaczy, że nie było klarowne, jakie będą konsekwencje dojścia do neutralności klimatycznej.

Komunikat KE jasno wskazywał, że rolnictwo nie będzie wyłączone z regulacji. Morawiecki ma rację, pisząc, że nigdy się nie podpisywał pod regulacjami, które teraz są krytykowane. Problem w tym, że na posiedzeniach RE nigdy nie dyskutuje się o detalach regulacji, ale o politycznym kierunku. Ten został przyjęty z aprobatą premiera.

Morawieckiemu trzeba oddać, że w konkluzjach szczytu znalazł się zapis o tym, że „na tym etapie jedno państwo członkowskie nie może, jeżeli o nie chodzi, zobowiązać się do realizacji tego celu; Rada Europejska wróci do tej kwestii w czerwcu 2020 r.”. Chodziło rzecz jasna o Polskę. Należy jednak podkreślić, że wpisanie tej konkluzji bardzo niewiele Polsce dało.

Samo odnotowanie, iż nie możemy zagwarantować, że zdążymy dojść do neutralności klimatycznej do 2050 r., nie oznaczało bowiem wyłączenia Polski z przepisów prawa, które cel neutralności miało realizować. W dużej mierze zgodzono się na taki zapis, respektując potrzebę zaprezentowania negocjacyjnego sukcesu na arenie wewnętrznej przez Morawieckiego.

Zrobiono to dlatego, że zdawano sobie sprawę, iż nie będzie to rodziło żadnego istotnego wyłączenia. Dotyczyło to zarówno systemu handlu emisjami (ETS), który jest jednym z kluczowych mechanizmów generujących koszty, jak i innych przepisów wprowadzających liczne obowiązki.

Trzeba też podkreślić, że polski rząd wywalczył wstawienie zastrzeżenia (a nie wyłączenia) dotyczącego neutralności klimatycznej do 2050 r., ale nie ma nic o zastrzeżeniu wobec przyspieszenia celów klimatycznych do 2030 r., co jest kluczowym warunkiem realizacji celu głównego i stanowi sedno pakietu „Fit for 55”.

Rok później, w grudniu 2020 r., w konkluzjach szczytu Rady Europejskiej znalazł się fragment: „Wszystkie państwa członkowskie będą uczestniczyć w tych wysiłkach, uwzględniając zasadę sprawiedliwości i solidarności i nie pozostawiając nikogo w tyle”. Dalej możemy przeczytać, że „Rada Europejska zwraca się do Komisji, by oceniła, w jaki sposób wszystkie sektory gospodarki mogą najlepiej przyczynić się do osiągnięcia celu na 2030 r.”.

Rada Europejska nie tylko więc przyjęła cel, ale zdefiniowała także, iż mają go realizować wszystkie państwa. Klarownie zdefiniowała, że kolejny krok należy do KE.

Jaki płynie z tego wniosek? Polska, podobnie jak inne państwa UE, zgodziła się na unijnym szczycie, aby przyjąć ambitniejszy cel polityki klimatycznej UE i dać KE mandat, by ten polityczny kierunek przekuć na konkretne akty prawne.

Polska zasygnalizowała co prawda swoje odrębne zdanie, co uwiarygadnia tezę, że neutralność klimatyczna nigdy nie była pożądanym celem rządu PiS. Niemniej niewiele to zmienia, bo z faktu braku satysfakcji nie wynika brak konsekwencji, jakie Polska będzie ponosiła.

Pakiet „Fit for 55” wchodzi do gry

W odpowiedzi na wniosek Rady Europejskiej w lipcu 2021 r. Komisja zaprezentowała pakiet „Fit for 55”. To rozwiązanie docelowo zawierające kilkanaście regulacji, które w różnych obszarach mają pozwolić zredukować emisje CO₂ o 55% do 2030 r. i wejść na trajektorię pomagającą ograniczyć je do zera do 2050 r. Wśród nich znalazły się m.in. regulacje wprowadzające przepisy dotyczące rolnictwa.

Tu warto wyjaśnić, że nawet jeśli KE w poszczególnych aktach prawnych złagodziłaby przepisy dotyczące np. rolnictwa, to musiałaby je zaostrzyć w innych sektorach. Finalny cel redukcyjny musi być powiem zrealizowany zgodnie z wytycznymi Rady Europejskiej. Obrona interesów rolników mogłaby się odbyć tylko kosztem innych sektorów. Wyjątkiem od tej reguły są inne zobowiązania środowiskowe niezwiązane z ograniczaniem emisji gazów cieplarnianych.

Przedstawiony przez von der Leyen pakiet kolejnych dyrektyw i rozporządzeń był następnie procedowany przez Parlament Europejski oraz Radę Unii Europejskiej, które w toku negocjacji doszlifowywały końcowe brzmienie przepisów. Finalnie większość z nich została już przyjęta, tak aby w tej kadencji sfinalizować kluczowy proces wdrażania prawa, a w kolejnej kadencjach skupić się na egzekwowaniu zobowiązań.

Racją jest zatem, że przyjęte na szczycie UE cele miały charakter ogólny i nie przesądzały kształtu regulacji. Mocno definiowały jednak jej ramy. Wobec tego trudno oskarżać KE o samowolę, a tym bardziej łamanie prawa. Po prostu to rolą Rady Europejskiej jest definiowanie celu, a Komisji Europejskiej metod jego osiągnięcia.

KE w kilku miejscach przedstawiła regulacje, które będą szczególnie kosztowne dla Polski – jak choćby te dotyczące systemu ETS2. Niemniej wytaczanie przez PiS pretensji wobec KE można odbić pytaniem o to, jakie działania polityczne rząd podjął, aby sposób realizacji neutralności klimatycznej był bardziej łagodny dla Polski? Na jakie regulacje polski rząd realnie wpłynął?

Polityka dawania świadectwa

PiS już dawno podjął decyzję, że z uwagi na generalną niechęć do EZŁ nie ma sensu podejmować szczegółowych negocjacji, tylko zdecydował się na strategię wetowania poszczególnych regulacji. Pozwalało to budować wiarygodność narracji krytycznej wobec EZŁ na arenie wewnętrznej. Jednocześnie osłabiało wpływ rządu i europosłów na finalne regulacje. Kto bowiem deklaruje od początku, że będzie wetował dane przepisy, nie będzie zachęcany przez innych do konstruktywnych targów i ucierania stanowisk.

Europosłowie PiS w PE opowiadali się przeciw poszczególnym aktom prawnym, ale nie miało to już większego znaczenia. Byli oni przegłosowywani przez posłów innych frakcji. W ten sposób wchodziły w życie kolejne regulacje, również te dotyczące rolnictwa.

Żadnego znaczenia nie miały też sygnalizowane we wpisie Morawieckiego uwagi na posiedzeniach Rady Europejskiej. Były premier chwali się, że w protokołach jego sprzeciw wobec poszczególnych regulacji był odnotowany. Marna to jednak satysfakcja. W polityce chodzi bowiem o skuteczność, a nie dawanie świadectwa prawdzie – nawet jeśli zostanie udokumentowane w protokołach.

Czy racje mieli Ziobryści?

Można zatem powiedzieć, że dużo racji mieli politycy Solidarnej Polski, którzy od lat konsekwentnie wskazują, że źródłem problemu była decyzja Morawieckiego z 2019 r. To wówczas wymagana była jednomyślność, a poszczególne akty prawne już jednomyślności nie wymagają i Polskę łatwo przegłosować.

Tyle że to racja teoretyczna, a rzeczywistość jest jak zwykle bardziej zniuansowana. W tej narracji zakłada się bowiem, że polski rząd mógł zachować się inaczej. Realia bardzo to utrudniały.

O ile w czerwcu 2019 r. Polska wraz z Estonią, Czechami i Węgrami zablokowały cel, o tyle pół roku później dotychczasowi sojusznicy zostali różnymi metodami przekonani do zmiany zdania. Polski rząd mógł samodzielnie zawetować ustalenia i grać w grę pod tytułem „27:1”.

Być może nawet by się na to zdecydował, gdyby nie fakt, że równolegle do negocjacji w sprawie celu neutralności klimatycznej negocjowano zarówno wieloletni budżet unijny, jak i środki z KPO. Chęć uzyskania jak największych środków spowodowała, że pozycja negocjacyjna rządu była mocno ograniczona.

Dodatkowo w tle wisiał rozgrzany spór o sądy i uruchomiona procedura naruszenia zasad z artykułu 7 TUE. Sam ten fakt obniżał prestiż Polski, bo zwiększał polityczny koszt kompromisu dla polityków i urzędników jej ustępujących.

Wreszcie nie możemy zapominać, że historia UE zna sytuację, w której duża determinacja prawie wszystkich państw powoduje, iż weto można ominąć. Tak było chociażby w czasie kryzysu finansowego, kiedy to stworzono np. Europejski Mechanizm Stabilności. Ze względu na opór Wielkiej Brytanii i Czech podpisano osobną umowę międzyrządową z kluczową rolą unijnych instytucji.

Należy mieć na uwadze, że ewentualne polskie weto w tak fundamentalnej kwestii, jak Europejski Zielony Ład nie mogłoby zahamować całego procesu. Neutralność klimatyczna była i jest dalej zbyt ważnym „tożsamościowym” celem UE, aby jedno państwo, i to jeszcze niepierwszoligowe, mogło zatrzymać cały proces.

Morawiecki zdawał sobie z tego sprawę, dlatego wolał energię włożyć w negocjacje unijnych środków, także związanych z konieczną transformacją, niż zawracać kijem Wisłę. Podjął więc jedyną racjonalną w powyższych okolicznościach decyzję. Co więcej, należy założyć, że również politycy Solidarnej Polski to wiedzieli, ale udawanie niewiedzy pomaga im w wiarygodności narracji, jaką starają się stworzyć

Narracja ta pozwala bowiem nie tylko pokazać się jako bardziej „niezłomnych”, co w prawicowym mindsecie jest kluczową postawą, ale także jednocześnie uderzyć w premiera, który rywalizował ze środowiskiem Zbigniewa Ziobry o przywództwo na prawicy po Kaczyńskim. Narracja SP bazuje więc na faktach, ale także złudzeniach, że inna postawa przyniosłaby lepsze efekty.

***

Historia EZŁ jest historią braku skuteczności wpływu Polski w UE w epoce PiS. Uczciwość nakazuje przyznać, że polski rząd był w bardzo trudnym położeniu. Determinacja Zachodniej Europy do realizacji celów klimatycznych była bardzo wysoka. W takiej sytuacji realną stawką w grze nie jest zatrzymanie procesu, a uzyskanie pewnych wyłączeń i większego finansowego wsparcia. Problem w tym, że w imię maksymalizowania retoryki na wewnętrzny, polityczny użytek nie wykorzystano wszystkich możliwości, by maksymalizować te ostatnie.