Rolnictwo w Polsce potrzebuje zmian w samej swojej strukturze

Zbyt rozdrobniona struktura produkcyjna rolnictwa to poważna bariera dla rozwoju tego sektora w Polsce. Z ekonomicznego punktu widzenia pożądane są zmiany w kierunku koncentracji gospodarstw rolnych w kraju, a także ich specjalizacji i profesjonalizacji. Choć ten trend już jest widoczny, to dla zachowania konkurencyjności polskiego rolnictwa wymagane jest przyspieszenie go.

[PRZECZYTAJ RAPORT CENTRUM ANALIZ KJ PT. „CZAS NA INTEGRACJĘ. WYZWANIA I SZANSĘ DLA WSI I ROLNICTWA W POLSCE”]

Jak określić strukturę produkcyjną?

Główną cechą specyficzną dla działalności rolniczej jest uzależnienie jej od czynnika ziemi. W badaniach najczęściej odnosimy się do struktury agrarnej (obszarowej), czyli rozkładu użytków rolnych (UR) między gospodarstwa różnej wielkości. Miarą tego rozkładu najczęściej jest średnia powierzchnia gospodarstwa. Inne podejście bierze pod uwagę strukturę ekonomiczną gospodarstw, dla której ich wielkość określana jest na podstawie wartości produktów wytworzonych w pewnym okresie referencyjnym wśród podobnych gospodarstw (tzw. produkcji standardowej).

Analiza strukturalna rolnictwa nie ogranicza się tylko do problemu koncentracji ziemi i produkcji. Innym, często podejmowanym zagadnieniem jest specjalizacja gospodarstw, czyli na ile skoncentrowane są one na jednym rodzaju produkcji. Oceniana jest również profesjonalizacja, którą określamy, badając, na ile istotną część budżetu gospodarstw stanowią przychody z działalności rolniczej oraz w jakim stopniu ich produkcja trafia na rynek, a w jakim przeznaczona jest na własne potrzeby. Gospodarstwa różnić się będą ukierunkowaniem na określony rodzaj produkcji (np. roślinną i zwierzęcą) oraz intensywnością gospodarowania. Ta ostatnia wyrażana jest w wielkości nakładów kapitału (np. liczbie maszyn, nawozów, środków ochrony roślin) i pracy przypadających na 1 ha użytków rolnych.

Znaczenie odpowiedniej struktury produkcyjnej

Wielkość ekonomiczna gospodarstwa warunkuje jego żywotność, czyli możliwość wygenerowania dochodu na poziomie porównywalnym do tego z działalności pozarolniczej (tzw. dochodu parytetowego). Jak szacuje prof. Zegar, w 2016 r. areał niezbędny do spełnienia tego kryterium wynosił 30 ha, zaś wielkość produkcji standardowej 50 tys. euro. 

Gospodarstwa poniżej tego progu dla utrzymania działalności rolniczej i dochodów na akceptowalnym poziomie muszą się wspomagać dodatkowymi środkami z działalności pozarolniczej. Biorąc pod uwagę kolejną specyficzną cechę działalności rolniczej, jaką jest łączenie przez gospodarstwa rolne roli przedsiębiorstwa i gospodarstwa domowego, należy stwierdzić, że ich wielkość decyduje o profesjonalizacji. To z kolei warunkuje priorytety i potencjał do rozwoju gospodarstwa.

Warto pamiętać, że wraz ze wzrostem skali produkcji spada jej przeciętny koszt. Zjawisko to wynika z występowania stałych kosztów produkcji (np. utrzymania maszyn i budynków), które są niezależne od wielkości produkcji. W przypadku jej zwiększania ich wartość przypadająca na jednostkę produkcji maleje, co prowadzi też do zwiększenia dochodów rolnika. Korzyści skali w gospodarstwie osiągnąć można również poprzez specjalizację produkcji. Porzucenie wielokierunkowej produkcji wymagającej utrzymania zróżnicowanego sprzętu również obniża koszty działalności.

Należy przywołać też kwestię potencjału inwestycyjnego. W gospodarstwach większych rozmiarów inwestycje są łatwiejsze do sfinansowania, a w wielu przypadkach bardziej zasadne. Gospodarstwa takie dysponują większym majątkiem oraz realizują większe przepływy finansowe, dlatego są bardziej wiarygodnym partnerem dla banków i łatwiej im uzyskać kredyt na finansowanie inwestycji. Dodatkowo wiele inwestycji, m.in. wspierane przez Unię Europejską innowacyjne rozwiązania z zakresu rolnictwa precyzyjnego, wymaga odpowiedniej skali produkcji dla zachowania ich opłacalności.

Z ekonomicznego punktu widzenia pożądane są zmiany strukturalne w kierunku koncentracji, czyli zwiększania przeciętnych rozmiarów gospodarstw rolnych, a także ich specjalizacji i profesjonalizacji.

Warto jednak mieć świadomość, że istnieją granice postępowania tych procesów, wyznaczane przez społeczne i środowiskowe priorytety rozwoju rolnictwa. Dominacja wielkoobszarowych, silnie wyspecjalizowanych gospodarstw może prowadzić do negatywnych konsekwencji środowiskowych związanych z produkcją metodami przemysłowymi. Wśród nich najczęściej podejmuje się kwestie zaniku bioróżnorodności, pogarszającego się dobrostanu zwierząt hodowlanych i nadmiernego oparcia produkcji o energię pozyskiwaną z paliw kopalnych.

W kontekście społecznym negatywnie postrzegany jest zanik rodzinnych gospodarstw rolnych, które pielęgnują wiejskie tradycje i kulturę. Wskazać trzeba również zasadniczą wadę wielkoobszarowych, wyspecjalizowanych gospodarstw, jaką jest niska elastyczność i brak odporności na kryzysy związane np. z występowaniem chorób lub szokami cenowymi na rynkach rolnych.

Struktura produkcyjna polskiego rolnictwa

Najbardziej aktualnych i dokładnych informacji na ten temat dostarcza nam przeprowadzony w 2020 r. Powszechny Spis Rolny. Objął on swoim zasięgiem 98% gospodarstw rolnych w kraju z ok. 1,32 mln, co oznacza spadek liczby gospodarstw względem 2010 r. o 192 tys., czyli 12,7%. Jednocześnie w ciągu 10 lat całkowita powierzchnia UR w kraju wzrosła o 0,63% do poziomu 14,95 mln ha. Oznacza to wzrost przeciętnej wielkości gospodarstwa rolnego z 9,85 ha do 11,35 ha. Przeciętna wielkość ekonomiczna wzrosła natomiast z 12,6 tys. euro produkcji standardowej do 20,3 tys.

Analizując poszczególne grupy obszarowe, można zauważyć, że spadki liczby gospodarstw następował głównie wśród tych o powierzchni 1-20 ha, przyrosty zaś w grupie 30-300 ha. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania na temat pożądanego kierunku zmian strukturalnych, opisane powyżej trendy należy ocenić pozytywnie.

Jednocześnie trzeba mieć świadomość, że w 2020 r. wciąż połowa gospodarstw rolnych w Polsce charakteryzuje się powierzchnią UR poniżej 5 ha i produkcją standardową nieprzekraczającą 4 tys. euro.

Ponadto trzeba wziąć pod uwagę regionalne zróżnicowanie struktury agrarnej w Polsce. Gospodarstwa są wyraźnie większe w północno-zachodniej części kraju. Przeciętna powierzchnia gospodarstwa wynosiła w 2020 r. 32,5 ha dla województwa zachodniopomorskiego, 25,2 ha w warmińsko-mazurskim i 22,2 ha dla lubuskiego. Jednocześnie południowa i wschodnia Polska charakteryzuje się znacznym rozdrobnieniem. W Małopolsce przeciętne gospodarstwo ma 4,4 ha UR, na Podkarpaciu 5 ha, zaś w województwie świętokrzyskim 6,25 ha.

Statystyki wskazują, że proces specjalizacji gospodarstw postępował również w latach 2010-2020. Świadczy o tym spadek udziału gospodarstw z produkcją mieszaną roślinno-zwierzęcą (o 12,1 p.p.) i mieszaną zwierzęcą (o 6,6 p.p.) oraz wzrost udziału gospodarstw wyspecjalizowanych, szczególnie w uprawach polowych (o 12 p.p.).

Można zatem stwierdzić, że zmienia się ukierunkowanie produkcji rolnej w Polsce. Zmiany te polegają na odchodzeniu od produkcji zwierzęcej na rzecz upraw polowych. Potwierdza to statystyka pogłowia zwierząt gospodarskich, które zmalało w latach 2010-2020 o 3,5%. 

Interpretacja tych przemian nie może być jednoznaczna. Zmiany w kierunku specjalizacji oznaczają często kopiowanie sposobu produkcji gospodarstw wielkoobszarowych w mniejszej skali, co jest ekonomicznie nieuzasadnione i prowadzić może do negatywnych efektów w zakresie bioróżnorodności. W przypadku wielu gospodarstw zmiany mają raczej charakter uproszczenia i ekstensyfikacji, gdy następuje eliminacja hodowli zwierząt i ukierunkowanie na uprawę jednego rodzaju zbóż, często kukurydzy.

W zakresie profesjonalizacji produkcji wśród gospodarstw domowych z użytkownikiem gospodarstwa rolnego powyżej 1 ha aż 58,5% osiąga większość dochodów z pracy najemnej, działalności pozarolniczej lub świadczeń. Pozytywnie należy ocenić fakt, że odsetek ten spadł o 12,4 p.p. względem 2010 r. Ponadto 15,7% gospodarstw zużywa większość produkcji na potrzeby własne. Również intensywność gospodarowania wzrasta, o czym świadczy coraz większa liczba ciągników przypadających na 100 ha UR – wzrost z 9,8 do 10,4 – oraz większe zużycie nawozów mineralnych. Wzrosło ono z 122,6 kg/ha w 2010 do 132,2 kg/ha w 2020 r.

Co ważne, postęp ten skutkuje również zmniejszeniem zatrudnienia w rolnictwie, które zmalało między 2010 i 2020 r. o 25%, czyli 487 tys. osób pełnozatrudnionych, choć należy dodać, że rzeczywista skala postępu w tym obszarze może być mniejsza, a część redukcji wynika ze zmian w metodologii liczenia zatrudnienia w gospodarstwie.

Powyższe zmiany doprowadziły do poprawy produktywności sektora. Wartość produkcji standardowej w cenach bieżących (czyli bez uwzględnienia zmian cen i kursu euro) w przeliczeniu na 1 ha UR wzrosła w latach 2010-2020 z 1280 euro do 1788 euro, czyli o blisko 40%, zaś w przeliczeniu na osobę pełnozatrudnioną w rolnictwie z 9931 euro do 18734 euro, tj. o 89%. Wzrost jest jeszcze większy, jeżeli uwzględnimy zmiany kursu euro oraz inflację. Wynosi on wówczas odpowiednio 47% i 98%. 

Można zatem powiedzieć, że przemiany strukturalne zachodzące w Polskim rolnictwie zmierzają w dobrym kierunku. Aby ocenić ich intensywność, niezbędne jest porównanie z analogicznymi danymi dla innych krajów.

Polska w ogonie czy liderem regionu?

Najlepszych danych do porównań między państwami UE dostarcza Eurostat. Prowadzi on m.in. Badanie Struktury Gospodarstw Rolnych, w ramach którego co 10 lat dane aktualizowane są na podstawie powszechnych spisów rolnych w poszczególnych krajach, zaś co 3-4 lata przeprowadzane są badania częściowe. Ostatnie w pełni dostępne wyniki dotyczą 2016 r., a najstarsze dane porównywalne z nimi pochodzą z 2010 r.

Naturalnym punktem odniesienia dla Polski są kraje Europy Środkowej i Wschodniej o podobnych warunkach klimatycznych i strukturze produkcji rolnej, z którymi również gospodarstwa z naszego kraju muszą konkurować na wspólnym rynku UE.

Niestety na ich tle gospodarstwa rolne w Polsce jawią się jako niewielkich rozmiarów. Przeciętna powierzchnia w 2016 r. wynosiła w naszym kraju 10,2 ha. Pod tym względem gorsze były tylko Rumunia (3,7 ha) i Słowenia (7 ha). Porównywalne wielkości występowały na Węgrzech (10,9 ha), natomiast dużo lepiej wypadały Litwa (19,5 ha), Bułgaria (22 ha) i Estonia (59,6 ha).

Nieporównywalny jest natomiast przypadek Czech (130 ha) i Słowacji (73,7 ha), które przyjęły odmienny model transformacji sektora rolnego po okresie gospodarki centralnie planowanej i zachowały strukturę agrarną z tamtego okresu. Poprzestały na zmianach w obrębie struktury właścicielskiej.

Cechą charakterystyczną polskiego rolnictwa na tle pozostałych państw EŚW jest znacznie mniejsza polaryzacja. Typowe dla krajów regionu jest współistnienie dużej liczby drobnych gospodarstw przy jednoczesnym wysokim udziale w zasobach czynnika ziemi gospodarstw największych. W Polsce gospodarstwa do 5 ha stanowiły w 2016 r. 54% ogółu, jednak gospodarstwa powyżej 100 ha zarządzały jedynie 21% areału.

Niestety obawy budzi tempo zachodzących przemian. Podczas gdy w latach 2010-2016 przeciętna wielkość gospodarstwa wzrosła w Polsce o 6%, tylko w Rumunii i Słowenii z państw regionu wzrost był porównywalnie niski. W przypadku wielkości ekonomicznej zaobserwować można podobne wyniki, tak jak na przeciętnej powierzchni UR w gospodarstwie.

W Polsce w 2016 r. 23% gospodarstw było niewyspecjalizowanych. Podobne wskaźniki notowały Bułgaria (27%), Węgry (26%), Łotwa (23%), Czechy (21%) i Słowacja (20%). Gorzej sytuacja wyglądała w Rumunii (39%), Słowenii (31%) i na Litwie (31%). Lepiej zaś w Niemczech (13%) i Estonii (13%). W tym aspekcie należy podkreślić, że Polska była jednym z liderów w regionie pozytywnych przemian ze spadkiem udziału gospodarstw niewyspecjalizowanych na poziomie 13 p.p.

Przegląd zmian w typach produkcyjnych gospodarstw pozwala również ocenić ukierunkowanie produkcji w poszczególnych krajach. Wszystkie kraje w Europie Środkowo-Wschodniej cechowały się w 2016 r. wysokim udziałem gospodarstw wyspecjalizowanych w uprawach polowych. Najwyższy udział gospodarstw tego typu zanotowała Polska (57%).

W całej EŚW powszechny był trend wzrostu udziału gospodarstw wyspecjalizowanych w uprawach polowych, głównie kosztem gospodarstw o produkcji mieszanej i wyspecjalizowanych w hodowli zwierząt żywionych paszami treściwymi. Polskie rolnictwo wpisało się w te trendy.

Ostatecznym weryfikatorem jakości struktur i zmian zachodzących w ich obrębie jest jednak produktywność rolnictwa, czyli relacja efektów do nakładów. W Polsce produkcja na 1 ha w 2016 r. wynosiła 1732 euro, co plasuje nasz kraj za Niemcami (2946 euro/ha) i Słowenią (2373 euro/ha), a przed Węgrami (1399 euro/ha), Słowacją (1022 euro/ha), Rumunią (968 euro/ha), Bułgarią (860 euro/ha), Estonią (805 euro/ha), Litwą (761 euro/ha) i Łotwą (633 euro/ha). Dla Czech dane za 2016 r. były niedostępne.

Podsumowując, rozdrobniona struktura produkcyjna rolnictwa w Polsce jest typowa dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej, które przystąpiły do UE po 2004 r. Podkreślić należy odrębność Czech i Słowacji. Zarówno w kontekście przeciętnego areału i wielkości ekonomicznej gospodarstw Polska charakteryzowała się przeciętnymi na tle regionu wartościami, a dynamika zmian strukturalnych nie pozwalała na „doganianie” krajów takich jak Niemcy. Zmiany zachodzące w Polsce w ukierunkowaniu produkcji rolnej są zbieżne z trendami w regionie. 

Pozytywnie należy postrzegać tempo zachodzącego procesu specjalizacji. Polska wyróżnia się również na tle regionu wysoką i rosnącą produktywnością ziemi. Jednak również w tym aspekcie nie można mówić o efekcie „doganiania”. Dużo większy dystans dzieli natomiast Polskę od Niemiec w zakresie wydajności pracy, a jej poziom w naszym kraju jest porównywalny z innymi państwami w regionie. Choć kierunek zachodzących zmian strukturalnych jest właściwy, to dla zachowania konkurencyjności sektora rolnego wymagane jest ich przyspieszenie.

Wyzwania dla polskiego rolnictwa

• Historycznie rozdrobiona struktura agrarna 

Dla zrozumienia i poprawy struktury produkcyjnej rolnictwa w Polsce kluczowe jest wyjaśnienie istnienia mniejszych gospodarstw, które nie zapewniają ich użytkownikom dochodów na parytetowym poziomie, a jednocześnie zarządzają znacznymi zasobami ziemi i pracy. Zgodnie z progiem zaproponowanym przez prof. Zegara (30 ha UR lub 50 tys. euro SO) stanowią one 92%-93% gospodarstw, które gospodarują 53%-57% użytków rolnych i angażują 80%-85% zasobów pracy.

Ich istnienie, a szczególnie regionalne zróżnicowanie intensywności ich występowania, stanowi konsekwencję historycznych zaszłości sięgających jeszcze okresu zaborów. Wówczas w XIX w. postępował proces uwłaszczenia chłopów, który miał różny przebieg na terytorium poszczególnych zaborów. 

W sposób najlepiej zorganizowany uwłaszczenie przeprowadzone zostało w zaborze pruskim, w sposób bardziej chaotyczny i związany z ruchami narodowowyzwoleńczymi w zaborach rosyjskim i austriackim. W rezultacie na tych obszarach wciąż funkcjonują gospodarstwa o zdecydowanie mniejszej powierzchni. Z kolei na terenach „ziem odzyskanych” gospodarstwa charakteryzują się przeciętną powierzchnią wyższą od średniej, co związane jest z redystrybucją gruntów po 1945 r. i funkcjonowaniem na tych terenach Państwowych Gospodarstw Rolnych w okresie PRL-u.

• Konstrukcja systemu dopłat bezpośrednich

Podziały historyczne utrwaliła konstrukcja dopłat unijnych. Choć dopłaty bezpośrednie realizowane w ramach wspólnej polityki rolnej UE od 2004 r. przyczyniły się wymiernie do poprawy sytuacji materialnej rolników i doinwestowania gospodarstw, to spowolniły jednocześnie proces przemian strukturalnych.

System, gdzie dopłaty są przyznawane na 1 ha, powoduje rosnące ceny ziemi, bo wraz z nią właściciel sprzedaje również stały strumień dochodów. Zniechęca to do sprzedaży, a dodatkowo nierzadkie są sytuacje nieformalnej dzierżawy gruntów, gdzie płatność bezpośrednia zatrzymana przez właściciela ziemi pełni funkcję czynszu, co jest korzystne również z punktu widzenia dzierżawcy, ale zaciemnia prawdziwy obraz struktury gospodarstw rolnych w Polsce.

W kontekście rozdrobnionej struktury agrarnej w naszym kraju trzeba również wspomnieć o systemie przeliczania dopłat bezpośrednich obowiązującym w Polsce w latach 2015-2020, który faworyzował gospodarstwa o powierzchni 3-30 ha i przyznał na nie dodatkową płatność redystrybucyjną. 

Ponadto najmniejsze gospodarstwa do 11 ha nie musiały spełniać szeregu wymogów. Takie ukształtowanie systemu mogło zniechęcać do powiększania gospodarstw o kolejne hektary, za które przysługuje mniejsza dopłata, co wiąże się z dodatkowymi obowiązkami administracyjnymi i spełnieniem bardziej rygorystycznych wymogów środowiskowych.

• Rolnictwo jako jedynie drugorzędne źródło dochodu

Sektor rolny nie funkcjonuje w oderwaniu od sytuacji ogólnogospodarczej, szczególnie w odniesieniu do rynku pracy. Utrzymujące się w zasadzie od początku lat 90. wysokie bezrobocie skutecznie hamowało przemiany strukturalne na wsi. Nawet niewielkich rozmiarów gospodarstwo rolne dawało możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb żywieniowych i pozwalało przetrwać w sytuacji utraty pracy, dlatego też od wielu lat mówi się o ukrytym bezrobociu na wsi.

Obecnie, kiedy bezrobocie jest rekordowo niskie, pojawia się szansa na przyspieszenie przemian strukturalnych w rolnictwie, w szczególności poprawy wydajności pracy. Biorąc jednak pod uwagę, że według Powszechnego Spisu Rolnego przeciętny wiek osoby prowadzącej gospodarstwo rolne w Polsce przekracza już 50 lat, należy stwierdzić, że możliwości przekwalifikowania tych osób są ograniczone. Przemiany następować będą raczej wskutek braku następców do prowadzenia gospodarstwa, którzy wybierają coraz częściej zatrudnienie poza rolnictwem i migrację.

Należy także mieć świadomość, że dla wielu właścicieli gospodarstw rolnictwo jest drugorzędnym źródłem dochodu. W PSR 2020 było to 58,5% gospodarstw. W takiej sytuacji ziemia traktowana jest jako lokata inwestycyjna, która nie dość, że dostarcza stałych dochodów (dopłat bezpośrednich), to jeszcze może w przyszłości znacznie zyskać na wartości w przypadku jej odrolnienia i sprzedaży jako działki budowlane. Nawet i bez tego rolnicy mogą liczyć na znaczny zwrot z „inwestycji”. 

Według danych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od czerwca 2017 r. do października 2022 r. przeciętna cena 1 ha ziemi rolnej wzrosła z 40 403 zł do 59 358 zł, co daje średnioroczną stopę zwrotu na poziomie 7,45% przy bardzo niewielkim ryzyku. Ponadto w okresie tym bardzo niskie rynkowe stopy procentowe warunkowały niskie koszty alternatywne posiadania ziemi i jeszcze bardziej zniechęcały do jej sprzedaży. Ze względu na powyższe uwarunkowania „inwestycyjne” właściciele są też niechętni dzierżawie długoterminowej. W końcu nie bez znaczenia jest argument socjologiczny, czyli postrzeganie ziemi jako spuścizny po przodkach, ojcowizny, co utrudnia podjęcie decyzji o sprzedaży.

Jako jeden z elementów utrwalających byt najmniejszych gospodarstw w Polsce wskazać można także odrębny system ubezpieczeń społecznych i opodatkowania w rolnictwie. Istnieją znaczne różnice w wysokości składek płaconych przez rolników ubezpieczonych w ramach KRUS (w IV kwartale 2022 r. 108 zł miesięcznie + 1 zł ubezpieczenia zdrowotnego za każdy 1 ha przeliczeniowy) i resztę społeczeństwa ubezpieczoną w ZUS (w 2022 r. dla przedsiębiorcy 1211 zł, dla osoby zatrudnionej na umowie o pracę za stawkę równą minimalnej płacy 665,76 zł miesięcznie). Rolnicy nie płacą również podatku dochodowego, a jego substytut stanowi podatek rolny, który ma raczej cechy podatku majątkowego. Te preferencje sprawiają, że rolnicy obawiają się utraty swojego statusu, postrzegają zatrudnienie poza rolnictwem nie przez pryzmat wyższych wynagrodzeń, ale raczej wyższych danin.

• Zbyt restrykcyjna legislacja

Obrót ziemią rolniczą w Polsce hamowany jest również przez szereg czynników legislacyjnych. Jako najbardziej aktualny z nich wskazać można Ustawę z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Jej deklaratywnym celem była ochrona ziemi rolniczej przed spekulacyjnym wykupem po upływie 12-letniego okresu ochronnego na zakup nieruchomości rolnych przez obywateli państw członkowskich UE.

Jednakże, jak wynika z raportu Naczelnej Izby Kontroli, wprowadzone regulacje są zbyt restrykcyjne, co hamuje przepływ ziemi rolniczej, a tym samym i przemiany strukturalne. Choć uchwalone wówczas prawo doczekało się liberalizacji w 2019 r., to obrót ziemią wciąż uznawany jest za byt sformalizowany. Według danych GUS-u w 2016 r. liczba transakcji na rynku nieruchomości rolnych spadła o ok. 25%, zaś w 2017 r. o kolejnych 17,6%. W latach 2017-2020 utrzymywała się na poziomie ok. 60 tys. transakcji, wzrosła wyraźnie dopiero w 2021 r. do poziomu 76 tys., wciąż niższego niż w 2015 r.

Rekomendacje, czyli jak poprawić strukturę produkcyjną

Wszelkie działania nakierowane na poprawę struktury produkcyjnej rolnictwa wiązać się będą z mniejszymi lub większymi kontrowersjami. Dotykają bowiem delikatnej sfery ingerencji państwa we własność prywatną, decyzje obywateli dotyczące ich kariery zawodowej i zabezpieczenia na starość.

Trzeba również podkreślić, że zmiany strukturalne w pożądanym kierunku koncentracji i specjalizacji produkcji będą postępować niezależnie od realizowanej polityki, gdyż są jednym z elementów szerszego procesu przemian społeczno-ekonomicznych. Odpowiednio skrojona polityka może jednak zmiany te przyspieszyć.

• Wspieranie integracji rolników

Państwo może aktywnie włączyć się we wsparcie drobnych producentów rolnych poprzez stwarzanie zachęt do zrzeszania się w formie spółdzielni i grup producentów rolnych, które pozwalają na ekonomizację produkcji poprzez współdzielenie kosztów zakupu i utrzymania maszyn rolniczych, a także poprawiają pozycję rolników w negocjacjach z dostawcami i odbiorcami.

Pozytywnie należy ocenić fakt uchwalenia w 2018 r. Ustawy o spółdzielniach rolniczych w sytuacji, gdy stopień zrzeszenia rolników w Polsce jest niewielki. Szacuje się, że w Polsce zrzeszonych jest 10%-30% rolników, podczas gdy Niemczech jest to ponad 80%. W tym kontekście wsparcie tworzenia grup producenckich ze środków wspólnej polityki rolnej wydaje się uzasadnione, niemniej jego skuteczność poddawana jest często w wątpliwość w sytuacji, gdy wiele z grup rozwiązuje współpracę w momencie zakończenia finansowania.

• Ułatwienie scalania gruntów

Potrzebna jest zmiana systemu dopłat bezpośrednich, aby bardziej sprzyjał procesom scalania, np. przez progresywność dopłat (do pewnej granicy za każdy kolejny 1 ha w gospodarstwie przysługiwałaby wyższa stawka) lub powiązanie dopłat z produkcją.

Pomocne byłoby również wprowadzenie możliwości regionalizacji systemu dopłat, by województwa o szczególnie niekorzystnej strukturze mogły lepiej wykorzystać to narzędzie. Nie można również zapomnieć o wsparciu gospodarstw i lokalnych organizacji (wspólnot, spółdzielni), które miałyby potencjał przejęcia i scalania gruntów.

Przyspieszenie procesu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby służyć ochronie ziemi rolniczej i pozwolić na liberalizację przepisów regulujących obrót ziemią rolniczą, także mogłoby przyczynić się do ułatwienia scalania gruntów.

• Właściwe zdefiniowanie rolnika

Zapobieganiu wykorzystywania luk w systemie i dotowania niewydolnych małych gospodarstw pomogłoby uszczelnienie systemu płatności bezpośrednich, tak by zgodnie z obowiązującymi przepisami środki rzeczywiście trafiały do użytkowników, np. poprzez wprowadzenie dotkliwszych kar i częstszych kontroli.

Wprowadzenie definicji aktywnego rolnika również w odniesieniu do właścicieli najmniejszych gospodarstw  jest potrzebne, by ograniczyć prawa do dopłat dla nieaktywnych rolników. W tym celu można wykorzystać np. statystykę udziału przychodów z rolnictwa w całkowitym dochodzie gospodarstwa domowego lub wymóg prowadzenia uproszczonej rachunkowości.

Kolejnym działaniem urealniającym status ziemi byłaby reforma systemu opodatkowania rolnictwa poprzez ostrzejsze potraktowanie działek nieutrzymywanych w dobrej kulturze rolnej lub wyłączonych z produkcji. Sytuacje poprawiłoby również ograniczanie przywilejów podatkowych oraz tych w obrębie ubezpieczenia społecznego dla najmniejszych gospodarstw.

• Stawianie na jakość wśród małych gospodarstw 

Pożądaną ścieżką rozwoju drobnych gospodarstw jest wytwarzanie żywność wysokiej jakości, tradycyjnej i wstępnie przetworzonej oraz jej sprzedaż bezpośrednią, co pozwoliłoby na generowanie większej wartości dodanej z gospodarstwa. 

Produkcja mogłaby odbywać się równolegle ze świadczeniem usług pozarolniczych, związanych jednak z lokalną kulturą, historią i przyrodą, co wspierałoby zachowanie tych wartości. Ważnym obszarem wsparcia drobnych gospodarstw powinna być promocja polskich produktów rolnych.

Wraz ze wzrostem zamożności społeczeństwa popyt na tradycyjną, ekologiczną żywność wysokiej jakości, a także usługi pozarolnicze związane z lokalną kulturą, historią i przyrodą będzie rosnąć. Realnie oceniając sytuację, trzeba jednak jasno stwierdzić, że taki scenariusz rozwoju (bazujący na powyższych) będzie dotyczyć tylko wybranych, drobnych gospodarstw rolnych.

• Wsparcie w przebranżowieniu

Wobec pożądanego trendu zmniejszania liczby gospodarstw w Polsce potrzebne jest wsparcie w procesie wychodzenia z pracy w rolnictwie. Powinno ono występować w formie dofinansowania kosztów transakcyjnych (np. wyceny, administracyjnych, notarialnych), wsparcia w zakupie nieruchomości poza obszarami wiejskimi (szczególnie w mniejszych miejscowościach) oraz ulg podatkowych i niższych składek na ubezpieczenie społeczne w pierwszych latach pracy poza rolnictwem.

Ponadto warto rozważyć wsparcie tworzenia pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich oraz edukacji w celu przekwalifikowania rolników mniejszych gospodarstw, którzy będą chętnie „wchodzić” w ten proces.

To wszystko powinno być oferowane z zastrzeżeniem, że wsparcie jest powiązane z obowiązkiem zbycia lub faktycznej długoterminowej dzierżawy nieruchomości rolnej, gdyż w przeciwnym razie działania takie zwiększą jedynie wielozawodowość wśród rolników. Ważne czynniki pożądanych zmian stanowią infrastruktura i sieci transportu zbiorowego, które ułatwiają codzienne dojazdy do pracy oddalonej od miejsca zamieszkania na wsi.