Jak zamyka się usta rzecznikom społecznym? O „Efekcie mrożącym”

Gdyby nie rzecznictwo organizacji społecznych, kobiety w ciąży nie miałyby równego dostępu do opieki medycznej, a odpisywany od PIT-u podatek na rzecz OPP nie wzrósłby do 1,5%. Jednak obecna władza, m.in. przez zmianę stanowienia prawa, uniemożliwia konsultacje społeczne, a spolaryzowana i upolityczniona debata publiczna zmusza organizacje do stanięcia po jednej stronie. A wtedy jak efekt domina rozpoczynają się problemy z finansowaniem, nieufnością wobec neutralnych ekspertów i wzrostem wzajemnej wrogości.

„Ważna funkcja organizacji społecznych, jaką jest uczestnictwo w stanowieniu prawa, jest coraz słabiej realizowana, a głos grup, w których imieniu organizacje występują, jest coraz mniej słyszalny”. To cytat z raportu Efekt mrożący. O kondycji rzecznictwa organizacji pozarządowych, który niedawno opublikowałyśmy jako zespół badawczy Stowarzyszenia Klon/Jawor. Raport powstał na podstawie przeprowadzonych przez nas badań jakościowych: wywiadów z ekspertkami oraz ekspertami, a także z przedstawicielkami i przedstawicielami organizacji rzeczniczych.

Jednym z głównych wniosków jest zidentyfikowanie mechanizmu „efektu mrożącego”. Polega on na rezygnowaniu przez stronę społeczną, a więc obywatelki i obywateli, z udziału w procesie stanowienia prawa nie dlatego, że ta możliwość zostaje im wprost odebrana, ale dlatego, że warunki do prowadzenia działań rzeczniczych stają się coraz trudniejsze lub prowadzenie rzecznictwa okazuje się wręcz niemożliwe. Istotny wkład w ten proces mają aparat władzy, a także bieżąca sytuacja społeczno-polityczna w Polsce.

W gąszczu interesów

Rzecznictwo to zabieganie o realizację konkretnych interesów. Określa się tak działania na rzecz danej grupy lub sprawy, które mają zmienić system – prawo, świadomość społeczną lub sposób funkcjonowania instytucji. Dzięki rzecznictwu organizacje pozarządowe odpowiadają na szereg wyzwań współczesnego świata. Dążą m.in. do przestrzegania praw człowieka, realizacji zapisanych w konstytucji praw, a także ochrony przyrody czy równego dostępu do rynku pracy dla różnych grup.

Przykładem działania rzeczniczego jest zgłaszanie statutów szkół z zapisami niezgodnymi z prawem do kuratoriów i sądu, aby wywalczyć ich zmianę – tak działa Stowarzyszenie Umarłych Statutów. Rzecznictwo to także zapewnienie standardów opieki okołoporodowej, które gwarantują równy dostęp do opieki medycznej każdej kobiecie w ciąży – to udało się zrobić Fundacji Rodzić po ludzku w 2019 roku.

Dzięki działaniom rzeczniczym i dyskusji o zmianach podatkowych, które miały miejsce w 2022 roku, koalicji organizacji udało się wywalczyć zwiększenie przekazywanego w rozliczeniu podatku z 1% na 1,5%. Dzięki temu więcej pieniędzy powinno trafić do organizacji pożytku publicznego (OPP) oraz osób potrzebujących wsparcia.

Jak widać, ile tematów dotyczących życia społecznego, tyle opinii i grup interesów. Jednak to, co wyróżnia stronę społeczną w dyskusji publicznej, to jej niezależność, działanie na rzecz dobra wspólnego oraz reprezentowanie głosu obywatelek i obywateli. Dlatego tak ważne jest, aby organizacje rzecznicze nadal działały, gdyż wykonują ogromną pracę na rzecz zmian, które dotyczą nas wszystkich. Niestety w ostatnich latach jest to coraz częściej syzyfowa praca. Dlaczego?

Ziarnko do ziarnka 

Wiele osób z organizacji rzeczniczych wskazuje na to, że Polskę charakteryzuje mało partycypacyjna kultura sprawowania władzy. Od zawsze głos strony społecznej był raczej dodatkiem w debacie publicznej, ale istniało więcej narzędzi, które umożliwiały jej dyskusję z osobami stanowiącymi prawo. W ostatnich latach znacząco się to zmieniło, a coraz większe ograniczanie możliwości prowadzenia rzecznictwa wyraźnie nasiliło się w bieżącej kadencji parlamentu.

Jak obecna władza zabiera głos stronie społecznej? Przedstawiciele i przedstawicielki organizacji rzeczniczych sygnalizują, że mają coraz mniejszy dostęp do procesu stanowienia prawa. 

Zmienia się praktyka stanowienia prawa, czego przykładem jest tzw. bajpasowanie, czyli zgłaszanie propozycji legislacyjnych z użyciem trybu poselskiego, który nie wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych. W pierwszych dwóch latach obecnej kadencji parlamentu ta metoda została zastosowana w ponad połowie projektów złożonych przez posłów koalicji rządzącej.

Takie rozwiązanie służy wprowadzaniu szybkich zmian w prawie, na co również wskazują badani i badane. Podkreślają, że tempo stanowienia prawa jest bardzo dynamiczne – nowe akty prawne lub nowelizacje istniejących ustaw pojawiają się niespodziewanie, praktycznie z dnia na dzień.

To skutecznie utrudnia włączenie się strony społecznej w opiniowanie tych propozycji, gdyż wymusza ciągłą gotowość do działania i podejmowania natychmiastowych reakcji. Dodatkowo zakłóca pracę organizacji, gdyż nagle pracownicy zmuszeni są do przekierowania całej swojej uwagi na dany temat, zaniedbując inne działania, również te rzecznicze.

Jedna z badanych osób opisuje to następująco: „Podstawą jest monitoring prawa i to jest trudne zadanie w dzisiejszych czasach. Z jednej strony możemy patrzeć na to, co pojawia się na stronach rządowego centrum legislacji, na propozycje, na druki sejmowe, na to, co jest planowane na posiedzenia parlamentu lub różnych komisji. Charakterystyką tej kadencji parlamentu jest to, że różne rzeczy potrafią zadziać się bardzo szybko, z dnia na dzień, na jakieś konkretne, doraźne zamówienie polityczne. I nagle pojawia się cały akt prawny, albo jakieś zmiany, i jest bardzo mało czasu, żeby móc się jakoś do tego przygotować, np. opracowanie, opinię […]. Najczęściej projekty ustaw pojawiają się o dziwnych porach i po prostu trzeba dostosować się elastycznie ze swoim czasem […]. Jest trudno coś zaplanować”. (cytat z wywiadu)

Partycypacja jest passé

Ważnym narzędziem wpływania na decydentów politycznych w krajach demokratycznych są konsultacje publiczne. Niestety, o korzystaniu z tego narzędzia organizacje rzecznicze również wypowiadają się negatywnie. Jakość procesów konsultacyjnych jest oceniana nisko, zarówno przez organizacje identyfikujące się jako bliskie, jak i dalekie obecnej władzy.

Przedstawicielki i przedstawiciele sektora publicznego krytykują brak transparentności konsultacji, nieuwzględnianie głosu organizacji, a także wykorzystywanie przez niektóre podmioty nieoficjalnych kanałów kontaktu z władzą. Specyficznym sposobem wpływu na tempo procesów konsultacyjnych jest zamrażanie projektów, które z jakiegoś powodu są niewygodne dla decydentów. Wiele osób skarży się również na wykorzystywanie strony społecznej do konsultowania gotowych rozwiązań, a nie realne włączanie ich w proces tworzenia prawa.

W rezultacie konsultacje postrzegane są jako rozmyte i fasadowe, co komentuje się w następujący sposób: „Jeżeli się nawet uspołecznia jakiś proces decyzyjny, na przykład za pomocą konsultacji społecznych, to i tak ma to charakter pozorny. Nie ma wielu przypadków z mojego doświadczenia, a także z tego, co wiem, od bratnich czy konkurencyjnych organizacji, bo przecież miewamy ze sobą kontakt, nie ma zbyt wielu przypadków, kiedy ten proces jest całkowicie zdrowy, czyli decydent faktycznie chce się dowiedzieć, co myśli czynnik społeczny”. (cytat z wywiadu)

Oblężona twierdza

Można powiedzieć, że organizacje społeczne doświadczają kurczenia się sfery publicznej poprzez zmniejszenie się liczby forów dyskusyjnych i instrumentów do prowadzenia dialogu, zarówno w Sejmie, jak i w Senacie. Zamknięcie się niektórych instytucji publicznych na dialog ze społeczeństwem obywatelskim przybiera w oczach respondentów i respondentek postać „zabetonowania się”, czyli zawężenia kręgu osób do tych sprzyjających sobie, niedopuszczania innych perspektyw czy głosów krytyki.

Instytucje funkcjonujące niczym „oblężona twierdza” najzwyczajniej blokują organizacjom pozarządowym możliwości prowadzenia działań rzeczniczych. Taka taktyka wpisuje się w problemy związane z polaryzacją, a także upolitycznieniem życia społecznego. 

Organizacje czują są wciągane w spór społeczno-polityczny i przyporządkowywane do jednej ze stron, chociażby na podstawie tematyki, którą się zajmują. Silna polaryzacja powoduje szufladkowanie organizacji i przypisywanie jej łatek – albo organizacja jest „za” władzą, albo „przeciw” niej. W ten sposób utrudnione jest prowadzenie działań rzeczniczych ukierunkowanych na konkretne rozwiązania i prowadzenie merytorycznej dyskusji opartej na argumentach, a górę biorą emocje wywoływane sympatiami politycznymi.

Zarówno te organizacje, które rozpoznają swoją pozycję jako daleką, jak i bliską obozowi rządzącemu, wskazują na negatywne konsekwencje polaryzacji. Przedstawiciele i przedstawicielki sektora podkreślają, że przez podziały społeczno-polityczne współpraca jest coraz trudniejsza lub wręcz niemożliwa.

Obie strony „okopują się” coraz bardziej w swoich stanowiskach i zamykają we własnych kręgach, przez co głosy spoza zaufanego kręgu, często bardzo merytoryczne i oparte na ekspertyzach, są ignorowane lub traktowane z podejrzliwością. 

Tak komentuje to jedna z osób uczestniczących w badaniu: „Myślę, że dużym utrudnieniem jest też pogłębiająca się polaryzacja. Może ona już się nie pogłębia, może jest już tak głęboka, że już nie może się dalej pogłębiać […]. Są NGO-sy, które są uznawane za głos Sorosa […]. Rząd jakby zupełnie deprecjonuje te organizacje, o których uważa, że przynależą do «drugiej strony barykady». I to jest też powód, dla którego wiele organizacji jest na jakiejś czarnej liście i z nimi się nie rozmawia. Wydaje mi się, że wcześniej tak nie było”. (cytat z wywiadu)

Pieniądze albo niezależność

Wielu działaczy organizacji rzeczniczych wskazywało na problemy związane z niezależnym finansowaniem. Stabilne źródła pieniędzy to wyzwanie wszystkich polskich organizacji pozarządowych, ale wśród grupy organizacji rzeczniczych ten problem ma szczególny charakter. Wiele z tych podmiotów proponuje zmiany w prawie sprzeczne z wizją rządu – a jednocześnie to właśnie instytucje administracji państwowej reprezentujące rząd, takie jak ministerstwa czy Narodowy Instytut Wolności, dysponują środkami na finansowanie działań rzeczniczych.

W związku z tym organizacje zmagające się z pozyskaniem niezależnego finansowania stają przed dylematem: czy korzystać ze środków publicznych, czy z darowizn biznesowych. Wielu przedstawicieli i przedstawicielek organizacji przyznawało, że świadomie rezygnuje z ubiegania się o publiczne finansowanie, gdyż wiąże się to z pewnym konfliktem interesów.

Z kolei środki, które nie zagrażają ich niezależności, to fundusze pozyskane od darczyńców indywidualnych. Są one trudno dostępne, bo panuje powszechne przekonanie, że fundraising na działania rzecznicze jest „mało atrakcyjny” – trudno zainteresować obywatelki i obywateli skomplikowanymi procesami, na przykład monitorowaniem zmian w prawie, włączaniem się w procesy konsultacyjne czy przygotowywaniem ekspertyz.

Wyzwania z finansowaniem jak domino uruchamiają inne problemy, chociażby te związane z kapitałem ludzkim. A niewystarczające finansowanie rzecznictwa przekłada się na ograniczone możliwości zbudowania i utrzymania zespołu zajmującego się rzecznictwem. 

W efekcie osoby prowadzące w organizacji działania rzecznicze są także angażowane w inne projekty, a przez to przeciążają się, co w dalszej perspektywie może doprowadzić po prostu do wypalenia zawodowego. Jedna z nich tak to komentowała: „Mam wrażenie, że się trochę wydrenowaliśmy. Nas, organizacji rzeczniczych, jest mniej, nasza aktywność jest mniejsza. Jedna z przyczyn może być taka, że my po prostu chodzimy i bywamy w różnych ciałach, postulujemy od lat te same rzeczy, a nic się z tym nie zadziało. To się zaprotokołowało, ale nie poszło dalej”. (cytat z wywiadu)

Strategie na trudne czasy

Pomimo wymienionych trudności organizacje rzecznicze szukają sposobów, aby móc nadal realizować swoje działania. Jedną z podejmowanych strategii jest przenoszenie aktywności na poziom europejski czy międzynarodowy, co nazywane jest „efektem bumerangu”. Organizacje pozarządowe próbują wpływać na rząd czy instytucje publiczne w kraju poprzez informowanie, alarmowanie zagranicznych podmiotów międzynarodowych. Tak działają między innymi organizacje zajmujące się prawami kobiet, mniejszościami czy ekologią.

Kolejną modyfikacją, o której wspominały osoby z badanych organizacji, było przechodzenie od rzecznictwa „bezpośredniego”, polegającego na próbach wywierania wpływu na decydentów, do rzecznictwa „pośredniego”, realizowanego przez działania edukacyjne lub mobilizowanie opinii publicznej. Wiele organizacji podkreślało, że zmiana systemowa to nie tylko zmiana prawa, ale także świadomości społecznej. Poprzez narzędzia kampanijne starają się rozpowszechnić dany temat i proponowane rozwiązania, aby następnie uzyskać poparcie społeczne.

Ważną strategią, którą podzieliły się ze mną podczas rozmowy aktywistki z Fundacji Rodzić po Ludzku oraz Stowarzyszenia Otwarte klatki było docenienie pamięci instytucjonalnej w organizacji i potraktowanie jej jako ogromnego zasobu. Wraz ze zmieniającą się władzą i okolicznościami zmienia się podejście do danego tematu, lecz przez to, że organizacje działają od lat w tym samym obszarze, są w stanie odwołać się do przeszłości, uprzednio sformułowanych rozwiązań czy decyzji.

Choć w porównaniu do 2018 roku mniej organizacji prowadzi rzecznictwo, nie wyklucza to możliwości intensyfikacji swoich działań w tym zakresie przez niektóre z organizacji. „Efekt mrożący” może doprowadzić zarówno do zniechęcenia organizacji, jak i stać się motywacją do szukania innych strategii rzeczniczych. 

***

O raporcie:

Artykuł powstał na podstawie raportu zespołu badań Klon/Jawor: Efekt mrożący. O kondycji rzecznictwa organizacji pozarządowych. Dane opisane w raporcie pochodzą z 25 wywiadów z przedstawicielkami i przedstawicielami organizacji rzeczniczych, a także z 6 wywiadów z ekspertkami i ekspertami obserwującymi zjawisko rzecznictwa w sektorze społecznym. Raport można pobrać bezpłatnie na stronie: kondycja.ngo.pl.