Karuzela na stanowiskach i w przepisach. Polityka innowacyjna na 3

Mamy za sobą kolejny trudny w ocenie rok polityki wsparcia innowacyjności. Flauta regulacyjna trwa, temat spadł z czołowych miejsc w agendzie politycznej rządu i wciąż nie znalazł swojego gospodarza. Nie doczekaliśmy się póki co przełomu innowacyjnego i otwarcia w sektorze obronnym, kluczowym w obliczu zmian geopolitycznych.

Nie tylko brak jest dalszych koniecznych reform instytucjonalnych (np. wzmocnienia i specjalizacji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości), ale dodatkowo instytucje te muszą borykać się z karuzelą na kluczowych stanowiskach. Ogólny obraz sytuacji nie jest jeszcze zły, ale to bardziej efekt „siły rozpędu” i dojrzewających owoców reform z lat ubiegłych, szczególnie pierwszej kadencji PiS. Polski Ład, mimo trafnych założeń w obszarze innowacyjności, skomplikował system dostępnych ulg. Widać już negatywne efekty braku koordynacji tej dziedziny polityki publicznej i w tym sensie (jakości governance) Polska zrobiła już niestety krok w tył względem lat 2016-2019.

Wydatki na badania i rozwój +

1,44% PKB na badania i rozwój w 2021 to bezsprzecznie największy sukces, biorąc pod uwagę okoliczności zewnętrzne. Dynamika wzrostu wydatków kwotowo wróciła do średniej z poprzednich lat (+5 mld zł rdr), po chwilowym spowolnieniu w pandemicznym 2020 (+2 mld zł rdr). Warto odnotować, że obecne 1,44% wydatków PKB zanotowano przy wysokiej dynamice PKB w roku 2021 (odbicie po recesji z 2020).

W kategorii sektorów wykonawczych przedsiębiorstwa odpowiadają za 63,1% wydatków, co oznacza stabilizację względem wcześniejszego roku i jest wartością właściwą dla gospodarki o naszym poziomie rozwoju. Warto pamiętać, że jeszcze kilka lat temu struktura wydatków była większym problemem niż sam ich poziom, tymczasem obecnie wskaźnik BERD (opisujący wydatki przedsiębiorstw na B+R) jest powyżej ścieżki przewidzianej w Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju.

Wzrost w 2021 oznacza piąty z rzędu rok dodatniej dynamiki nie tylko kwotowo, ale również w relacji do PKB. Dynamika ta wyróżnia nas pozytywnie wśród krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Patrząc długoterminowo i porównawczo, Polska notuje od lat bardzo stabilny wzrost, podczas gdy część dotychczasowych liderów regionu (Słowenia, Estonia, Czechy) złapała zadyszkę, często będąc poniżej lub w okolicy swoich historycznych wyników. 

Liczba personelu B+R przekroczyła 300 tysięcy osób, co lokuje nas w czołówce UE, patrząc na skalę całego sektora (185 tysięcy w FTE, czyli ekwiwalencie pełnego czasu pracy). Niezależnie od tego, ile jest w tej liczbie „efektu ulgi na B+R”, wielkość polskiego sektora innowacyjnego trudno już bagatelizować.

Ulgi podatkowe +

W roku 2022 weszła w życie ulga na robotyzację, będąca częścią reformy Polskiego Ładu. Można dyskutować, czy w obliczu reformy ulg inwestycyjnych z 2018 roku (oraz rozszerzanego estońskiego CIT) to narzędzie było w ogóle potrzebne, ale przyjmijmy, że z punktu widzenia przedsiębiorców to plus. Już w drugiej połowie 2022 r. pojawiła się jednak propozycja ograniczenia podmiotowego ulgi na robotyzację (wykluczająca część przemysłu ciężkiego i energetycznego). Jest to kolejny przykład złych praktyk – nie minął nawet jeden rok podatkowy, a nowe narzędzie już jest modyfikowane.

Polski Ład wprowadził również ulgę na innowacyjnych pracowników (de facto zwiększającą skuteczność ulgi na B+R dla podmiotów, które nie mogły jej w pełni wykorzystać) i pozwolił na równoczesne korzystanie z ulgi na B+R oraz IP Box. Sumarycznie są to korzystne zmiany, choć komplikują polski system podatkowy.

Instytucje –

W ubiegłorocznej edycji „Rządu pod lupą” napisałem, że polityka innowacyjna po raz pierwszy od 2016 roku utraciła swojego gospodarza w rządzie. Niestety, rok 2022 nie przyniósł tu pozytywnej zmiany: osoby takiej nie ma ani w kierownictwie Ministerstwa Rozwoju i Technologii, ani w Ministerstwie Edukacji i Nauki. Cała ta gałąź polityki publicznej nie znalazła też nowego mechanizmu koordynacji międzyresortowej, który byłby chociaż protezą legendarnego już „zespołu ds. innowacyjności”. 

Zmiany polityczne przeniosły się niestety na poziom instytucji: karuzela stanowisk zakręciła się m.in. w Platformie Przemysłu Przyszłości (koordynującej prace ośrodków innowacji cyfrowych), Agencji Rozwoju Przemysłu, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) czy w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (NCBR).

Ta ostatnia instytucja, absolutnie fundamentalna dla całego ekosystemu i dysponująca największym budżetem, zaliczyła w 2022 roku swoisty rekord: dyrektor NCBR mianowany 20 lipca utrzymał się na stanowisku przez 21 dni. Dla porządku warto odnotować, że szereg instytucji kontynuuje i rozszerza swoją ofertę dla innowacyjnego biznesu, w szczególności dotyczy to Polskiego Funduszu Rozwoju i PFR Ventures (świetne kwartalne raporty o polskich inwestycjach funduszy venture capital) czy Giełdy Papierów Wartościowych.

Duży niepokój budzi nowa linia demarkacyjna między NCBR a PARP. Pozornie korzystna, bo prostsza dla przedsiębiorców (małe i średnie przedsiębiorstwa do PARP, duże do NCBR), może jeszcze zwiększyć słabości polskiego systemu wsparcia. W ramach programu operacyjnego Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki (FENG) trzeba będzie budować kompetencje merytoryczne – np. w zakresie projektów badawczo-rozwojowych – równolegle w dwóch miejscach (a realnie jeszcze w Agencji Badań Medycznych).

Podział przedmiotowy sprzyjał koncentrowaniu kompetencji: B+R w NCBR, pozostałe wsparcie (np. internacjonalizacja czy szkolenia) w PARP. Warto odnotować, że NCBR wyszedł wreszcie spod nadzoru resortu nauki (to dobrze), ale zamiast pod resort gospodarki trafił pod Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (to niezrozumiałe).

Niestabilność regulacji i przyszłość wsparcia publicznego –

Kluczowy dla wsparcia innowacyjności program FENG (poza wyżej opisaną innowacją kompetencyjną zaprojektowany bardzo sensownie) został zatwierdzony przez KE końcem września 2022, ale perspektywa jego wdrożenia pozostaje dalej niejasna. Luka czasowa między perspektywami rośnie, a mowa o 8 mld euro. KPO pozostaje perspektywą jeszcze bardziej mglistą, mimo kolejnych sygnałów, że sprawa jest już na dobrej drodze.

W zasadzie to samo pisałem w ubiegłorocznej edycji: uderzony pandemią innowacyjny biznes, zamiast dostać dodatkowe wsparcie w postaci środków z Recovery and Resilence Facility (KPO), mierzy się z dodatkowym ryzykiem w postaci opóźnienia „podstawowych” środków strukturalnych. Wśród drobnych acz pozytywnych regulacji w życie weszły od dawna oczekiwane przepisy dotyczące crowdfundingu.

W polityce podatkowej wspomniany już Polski Ład zupełnie niepotrzebnie zwiększył chaos, ale ostatecznie chociaż programiści wyszli z niego obronną ręką, przechodząc masowo na IP Box. Nie taka była intencja ustawodawcy, natomiast na pewno nie grozi nam obecnie drenaż kompetencji z sektora IT. Niemniej pewność i przewidywalność środowiska regulacyjnego pozostaje w Polsce bardzo niska, a to nie sprzyja prowadzeniu biznesu wysokiego ryzyka. Dla przykładu, wyczekiwane i sensownie zaprojektowane przepisy dotyczące pracy zdalnej nie weszły w 2022 r. w życie. Nawet rozsądne regulacje są zatem nieznośnie spóźnione.

Wojna na Ukrainie –

Zważywszy na to, z jak wielką akceleracją technologii – nie tylko stricte militarnych, ale i podwójnego przeznaczenia – wiąże się wojna, a także jak dużym potencjałem dysponuje przemysł obronny w wiodących gospodarkach świata, niepokoi, że Polska nie wykorzystuje szans, które stoją przed naszą gospodarką w kontekście technologii okołowojskowych.

Warto zwrócić uwagę, że nasz potencjał został zatracony nie tylko w rozumieniu zdolności wytwórczej (czyli czy możemy samodzielnie i w krótkim czasie wyprodukować X czołgów albo Y armatohaubic), ale również w zakresie badań i rozwoju. Wojna na Ukrainie przypomina, że konflikty zbrojne wciąż oparte są o ekonomię skali, a równocześnie pokazuje przepaść w efektywności jednych typów i generacji uzbrojenia względem innych.

Wniosek jest jeden: Polska powinna stworzyć praktycznie od zera system wsparcia innowacji okołowojskowych: jako oddzielny program NCBR lub ewentualnie (jeśli względy bezpieczeństwa to uzasadnią) w formule oddzielnej agencji badawczej (jak amerykańska DARPA czy izraelski DDR&D).